Hecho de conformidad con el artículo 2, apartado 10, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo [1]

Antecedentes de la denuncia

1. El Estado de Derecho es uno de los valores fundacionales de la UE [2]. La Comisión Europea dispone de varias herramientas para garantizar el respeto del Estado de Derecho en los Estados miembros de la UE. En 2021, se añadió el Reglamento sobre condicionalidad [3] o «régimen de condicionalidad» como instrumento.[4] El régimen de condicionalidad permite a la Comisión proponer al Consejo de la UE la adopción de medidas destinadas a proteger los intereses financieros de la UE contra las violaciones de los principios del Estado de Derecho.

2. En diciembre de 2022, el Consejo, a propuesta de la Comisión [5], adoptó por primera vez una Decisión de Ejecución [6] en virtud del Reglamento sobre condicionalidad. Concretamente, el Consejo decidió suspender alrededor de 6 300 millones de euros en fondos de la UE asignados a Hungría para la protección del presupuesto de la UE a la luz de las violaciones de los principios del Estado de Derecho en relación con la contratación pública y las investigaciones y actuaciones judiciales contra la corrupción [7]. En diciembre de 2023 y 2024, la Comisión decidió mantener estas medidas [8].

3. Una de las medidas [9] adoptadas para proteger los intereses financieros de la UE es la suspensión de la financiación de la UE para los fideicomisos de interés público húngaros o cualquier entidad mantenida por dicho fideicomiso de interés público. La Comisión y el Consejo están preocupados por la falta de transparencia de la gestión de los fondos de la UE por parte de estos fideicomisos y por el hecho de que no se les apliquen las normas sobre contratación pública y conflictos de intereses [10].

4. En marzo de 2023, seis universidades/instituciones de enseñanza superior mantenidas por fideicomisos húngaros de interés público interpusieron un recurso de anulación [11] ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) contra la disposición pertinente de la Decisión de Ejecución del Consejo. Algunas de estas instituciones también impugnaron [12] una declaración conjunta conexa de los Comisarios pertinentes y las comunicaciones de la Comisión sobre el mismo tema.

5. En este contexto, en diciembre de 2023, el reclamante presentó una solicitud de acceso público a los documentos [13] a que se hace referencia en la exposición de motivos o en el texto principal de la propuesta de la Comisión de Reglamento sobre condicionalidad. Más concretamente, el denunciante solicitó a la Comisión acceso público a la «Solicitud de información», la «Notificación escrita» y la «Carta de intención» de la Comisión enviadas a Hungría. Además, la solicitud de acceso del reclamante abarcó un estudio sobre los datos de la contratación pública húngara, «todos los documentos que contengan información sobre el examen de determinados datos de la licitación» y los «informes de los medios de comunicación y las partes interesadas» a que se refiere la propuesta, y los documentos relacionados con las auditorías pertinentes y las recomendaciones financieras de la Comisión.

6. Al no haber recibido una respuesta de la Comisión, en febrero de 2024, el denunciante pidió a la Comisión que revisara esta denegación implícita de su solicitud (mediante una «solicitud confirmatoria»).

7. En marzo de 2024, la Comisión envió al reclamante una respuesta inicial a su solicitud de acceso. La Comisión concedió acceso parcial a la «Solicitud de información», la «Notificación escrita» y la «Carta de intenciones». Al hacerlo, invocó excepciones en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001), alegando que la divulgación completa socavaría la protección de los procedimientos judiciales [14] y su proceso de toma de decisiones [15].

8. Además, la Comisión dio pleno acceso al estudio y a seis documentos que contenían información sobre el examen de determinados datos de contratación. La Comisión también facilitó al denunciante varios hipervínculos a informes públicos de los medios de comunicación y las partes interesadas. En cuanto a los documentos relacionados con las auditorías y las recomendaciones financieras, la Comisión indicó que seguiría una respuesta por separado.

9. En abril de 2024, la Comisión archivó la solicitud confirmatoria del reclamante e informó al reclamante de que podía presentar una nueva solicitud si deseaba impugnar el fondo de la respuesta de la Comisión de marzo de 2024.

10. Ese mismo mes, insatisfecho con la respuesta de la Comisión a su solicitud de acceso y su decisión de archivar su solicitud confirmatoria, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo.

La investigación

11. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la Comisión a conceder pleno acceso en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

12. En el curso de la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó los documentos en cuestión y revisó las opiniones adicionales [16] facilitadas por la Comisión. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también se reunió con representantes de la Comisión en dos ocasiones para obtener aclaraciones adicionales sobre la negativa de la Comisión a conceder pleno acceso a los documentos solicitados y su decisión de archivar la solicitud confirmatoria del reclamante.

13. A continuación, el Defensor del Pueblo compartió con el reclamante las opiniones adicionales de la Comisión y el informe sobre las reuniones [17]. El denunciante presentó observaciones sobre ambos documentos. 

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Sobre la aplicación de la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales [artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001]

14. La Comisión alegó que parte de la información incluida en los documentos se refiere a asuntos actualmente impugnados ante el TJUE. Por lo tanto, consideró que estas partes de los documentos están cubiertas por la excepción de procedimiento judicial.

15. El demandante impugnó la aplicación de esta excepción por parte de la Comisión en su reclamación ante el Defensor del Pueblo. Más concretamente, afirmaron que la Comisión no demostró «cómo la divulgación socavaría concreta y efectivamente la protección de los procedimientos judiciales de una manera razonablemente previsible y no puramente hipotética». Además, señalaron que los documentos no se redactaron específicamente a efectos de los procedimientos judiciales y, por lo tanto, que solo podían estar cubiertos por la excepción si revelaban posiciones internas que finalmente se ignoraron [18].

16. En la reunión con el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo, los representantes de la Comisión especificaron que las expurgaciones corresponden a la evaluación de la Comisión de los fideicomisos de interés público enviada a Hungría y a las respuestas de Hungría a las preguntas de la Comisión. Por lo tanto, la divulgación revelaría la línea de razonamiento de la Comisión que debería poder utilizar para defender su caso ante el TJUE. Además, la divulgación de la información pondría a los demandantes en estos casos en pie de igualdad con un Estado miembro al que se hubiera dirigido la información expurgada y, por tanto, en una posición más ventajosa para los procedimientos judiciales.

17. Según el denunciante, los documentos en cuestión no son documentos internos, ya que se enviaron a las autoridades húngaras. Por lo tanto, no pueden contener posiciones internas y la divulgación no comprometería la posición de la Comisión ante el TJUE. Por el contrario, el denunciante señaló que si la Comisión desea utilizar la información expurgada para defenderse ante el TJUE, esta información no puede ser perjudicial para el caso de la Comisión. Por último, el denunciante no consideró pertinente, desde el punto de vista del acceso a los documentos, el argumento de la Comisión de que los demandantes en los asuntos judiciales estarían en pie de igualdad con el Estado miembro de que se trata si se concediera pleno acceso a los documentos solicitados.

Sobre la aplicación de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones de una institución (artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001)

18. Según la Comisión, otras partes de los documentos controvertidos están amparadas por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001. Para proteger a la Comisión y la toma de decisiones en curso del Consejo, se pidió a la Comisión que expurgara «consideraciones adicionales relativas a determinados aspectos, sobre los que la Comisión se reserva el derecho de incoar un procedimiento en virtud del Reglamento sobre condicionalidad en el futuro».

19. A este respecto, el reclamante alegó en su reclamación ante el Defensor del Pueblo que la excepción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 no puede aplicarse a los documentos destinados a la comunicación externa y que se enviaron a Hungría. Además, el denunciante consideró que el proceso de toma de decisiones en cuestión se cerró cuando la Comisión presentó al Consejo su propuesta de aplicar el Reglamento sobre condicionalidad en relación con la situación del Estado de Derecho en Hungría en septiembre de 2022. Según el denunciante, la Comisión tiene el deber de incoar el procedimiento siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el Reglamento sobre condicionalidad: «esto, en sí mismo, no constituye un proceso de toma de decisiones en curso».

20. En la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión aclararon que la información expurgada sobre la base de esta excepción se refiere más específicamente a deficiencias en la contratación pública, riesgos de conflicto de intereses, cooperación con la OLAF (la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude), investigaciones y enjuiciamientos contra la corrupción e independencia judicial. A diferencia de los aspectos sobre los que la Comisión se reserva el derecho de incoar un procedimiento en el futuro, los representantes de la Comisión señalaron que se había divulgado información sobre cuestiones que constituían la base de su propuesta en virtud del Reglamento sobre condicionalidad.

21. Los representantes de la Comisión explicaron que algunas de las expurgaciones se refieren a información que sigue siendo pertinente para todo el período de programación del actual marco financiero plurianual (MFP 2021-2027). Además, la Comisión consideró que el procedimiento en virtud del Reglamento sobre condicionalidad no está cerrado. En la medida en que las medidas adoptadas siguen en vigor, la Comisión prosigue su seguimiento y sus intercambios con Hungría. Además, adopta una reevaluación anual y podría reabrir el procedimiento para cuestiones que aún no están cubiertas por la actual Decisión de Ejecución del Consejo.

22. Los representantes de la Comisión también explicaron los riesgos que podrían surgir si se divulgara la información expurgada. En primer lugar, señalaron que la información expurgada es objeto de un diálogo bilateral en curso con el Estado miembro de que se trate. A la luz del principio de cooperación leal, la Comisión debe preservar la confianza de este Estado miembro y la confidencialidad del proceso. En segundo lugar, los representantes de la Comisión alegaron que la divulgación aumentaría significativamente la presión externa sobre sus responsables de la toma de decisiones y que responder a solicitudes adicionales de información, que podrían desencadenarse por una mayor divulgación, desviaría recursos de la aplicación real del Reglamento sobre condicionalidad [19]. Por último, los representantes de la Comisión indicaron que «si la Comisión revelaba qué sectores y autoridades de gestión específicos le preocupan en el futuro, determinados agentes de estos sectores, o de dichas autoridades de gestión, podrían empezar a actuar de manera diferente y, por ejemplo, cambiar sus formas de trabajo para ocultar determinados problemas o comportamientos».

23. Además, los representantes de la Comisión consideraron que la estrategia de la Comisión y la técnica de investigación que utiliza para la aplicación del Reglamento sobre condicionalidad no deberían revelarse, ya que todavía está desarrollando su práctica. A este respecto, los representantes de la Comisión también señalaron que la información expurgada puede seguir siendo pertinente para futuras evaluaciones en virtud del Reglamento sobre condicionalidad.

24. En sus observaciones sobre el informe de la reunión, el reclamante se refirió a la redacción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Según el denunciante, esta excepción solo puede aplicarse a los documentos «elaborados por una institución para uso interno o recibidos por una institución» que no sean los documentos solicitados. Además, indicaron que no estaban convencidos de la afirmación de la Comisión de que se había divulgado toda la información sobre cuestiones que habían constituido la base de su propuesta. Por ejemplo, algunas expurgaciones [20] parecen referirse a cuestiones de contratación pública que muy bien podrían ser la base de la propuesta de la Comisión.

25. El denunciante tampoco estaba convencido de que la divulgación se vería impedida por la necesidad de garantizar la capacidad de la Comisión para supervisar e investigar cuestiones pertinentes para la aplicación del Reglamento sobre condicionalidad en el futuro. Si este argumento fuera aceptado, daría lugar a un «secreto ilimitado en el tiempo», dado que la Comisión, como «protectora del Derecho de la UE y de los fondos de la UE», siempre debería supervisar los aspectos pertinentes para la aplicación del Reglamento. Además, la Comisión siempre tendría la posibilidad de explicar «por qué pensó en septiembre de 2022 que determinados aspectos no merecían sanciones en virtud del Reglamento sobre condicionalidad y qué ha cambiado para modificar su evaluación».

26. Según el denunciante, el argumento de la Comisión de que la divulgación daría lugar a nuevas solicitudes de información y, por lo tanto, desviaría recursos de la aplicación del Reglamento sobre condicionalidad por parte de la Comisión, «va en contra no solo de la letra, sino especialmente del espíritu del Reglamento sobre el acceso a los documentos». 

27. Por último, el denunciante indicó que las autoridades húngaras tienen acceso a las partes expurgadas de los documentos solicitados y que, por lo tanto, ya pueden ocultar problemas o comportamientos si así lo desean. En opinión del denunciante, este argumento de la Comisión se refiere a la eficacia global del Reglamento sobre condicionalidad y no a la toma de decisiones en cuestión. Argumentaron que «incluso si este riesgo existe en realidad, la respuesta adecuada de la Comisión no es mantener la información en secreto, sino reforzar sus capacidades de investigación, o tal vez proponer cambios en el Reglamento sobre condicionalidad, con el fin de garantizar que ningún agente pueda causar un perjuicio financiero a la UE eludiendo las normas».

Sobre la apreciación de la existencia de un interés público superior

28. La Comisión alegó que no podía identificar un interés público superior en la divulgación y que el denunciante no hizo referencia a tal interés en su solicitud de acceso público.

29. El demandante no presentó argumentos en relación con la posible existencia de un interés público superior en la divulgación de su reclamación al Defensor del Pueblo.

30. En la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión se refirieron a la necesidad de proteger la confianza del Estado miembro de que se trate. Además, declararon que la divulgación de la información expurgada podría afectar a los mercados financieros y a los intereses de todos los contribuyentes. Concretamente, «si la Comisión revelara posibles problemas en la conducta de un Estado miembro, esto podría tener graves repercusiones financieras para el Estado miembro (por ejemplo, una calificación crediticia más baja), independientemente de si esos problemas se incluyen en una propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo en virtud del Reglamento sobre condicionalidad».

31. El denunciante alegó en sus observaciones sobre el informe de la reunión que existe un interés público superior en la divulgación completa de los documentos. Más concretamente, dado que la Comisión está aplicando el Reglamento sobre condicionalidad por primera vez, la apertura sobre sus acciones sería «necesaria para garantizar la previsibilidad, la confianza y la seguridad jurídica».[21] El interés público sería aún más acuciante dado que algunos de los fondos podrían retenerse permanentemente de Hungría después de dos años.[22] Según el denunciante, el interés público superior no puede negarse por referencia a la confianza entre la Comisión y Hungría o a las posibles repercusiones financieras para Hungría.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Sobre la aplicación de la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales [artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001]

32. En virtud del Reglamento sobre condicionalidad, la Comisión puede solicitar a un Estado miembro que facilite la información que necesite [23] para evaluar si se cumplen las condiciones para aplicar el Reglamento. Antes de adoptar una propuesta, la Comisión debe enviar al Estado miembro de que se trate una notificación por escrito en la que exponga los elementos fácticos y los motivos específicos en los que basó sus conclusiones [24] y debe dar a dicho Estado miembro la oportunidad de presentar sus observaciones [25]. Los documentos a los que el denunciante solicitó acceso —la «solicitud de información», la «notificación escrita» y la «carta de intenciones»— corresponden a estas fases formales del procedimiento en virtud del Reglamento sobre condicionalidad y, por lo tanto, no se elaboraron específicamente a efectos de los procedimientos judiciales.  

33. De conformidad con la jurisprudencia de la Unión [26], la excepción relativa a los procedimientos judiciales puede aplicarse a los documentos que no se hayan elaborado en el contexto de procedimientos judiciales específicos, pero que presenten un vínculo pertinente con dichos procedimientos en curso si su divulgación comprometería gravemente la integridad de los procedimientos judiciales y el principio de igualdad de armas. Más concretamente, el TJUE ha declarado que esto podría ocurrir «si las partes se beneficiaran de un acceso privilegiado a la información interna perteneciente a la otra parte y estrechamente relacionada con los aspectos jurídicos de los procedimientos [...] pendientes»[27].

34. Según la Comisión, la información contenida en los documentos solicitados a los que se aplica esta excepción corresponde a la evaluación de la Comisión de los fideicomisos de interés público enviada a Hungría y a las respuestas de Hungría a las preguntas de la Comisión. Como tal, el Defensor del Pueblo considera que existe un vínculo pertinente con los procedimientos judiciales incoados por universidades / instituciones de educación superior mantenidas por fideicomisos de interés público húngaros.

35. No obstante, para invocar la excepción relativa a los procedimientos judiciales, la Comisión también debe demostrar que la integridad de los procedimientos judiciales y el principio de igualdad de armas se verían comprometidos. A este respecto, la Comisión alegó que la divulgación de la información expurgada en estos documentos obstaculizaría la capacidad de la Comisión para defenderse en los procedimientos judiciales pertinentes al revelar la evolución de su línea de razonamiento. Además, la divulgación de la información pondría a los demandantes en estos casos en pie de igualdad con un Estado miembro al que se hubiera dirigido la información expurgada y, por tanto, en una posición más ventajosa para los procedimientos judiciales.

36. Si bien el Defensor del Pueblo reconoce que la divulgación de la información expurgada permitiría a los demandantes en los procedimientos judiciales acceder a más información, no está claro cómo se impediría la igualdad de armas y la serenidad de los procedimientos judiciales. En efecto, el requisito de demostrar un perjuicio real y específico a los procedimientos judiciales no se cumple por el hecho de que situaría a los demandantes en estos procedimientos en pie de igualdad con un Estado miembro.

37. El hecho de que los documentos solicitados se intercambiaran con las autoridades húngaras, a través de canales oficiales y de conformidad con el Reglamento sobre condicionalidad, significa que no son «documentos puramente internos»[28]. Además, la Comisión no alegó que la divulgación le obligaría a defenderse de opiniones internamente divergentes [29], lo que alteraría el equilibrio vital entre las partes en el litigio.

38. El examen de los documentos por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo reveló que parte de la información expurgada es de carácter genérico o fáctico. Los pasajes redactados tampoco contienen puntos de vista divergentes en relación con una cuestión jurídica impugnada ante el Tribunal de Justicia. El Defensor del Pueblo señala que el TJUE ha considerado que la divulgación de documentos que tienen un vínculo con procedimientos judiciales en curso pero que «contienen elementos que constituyen la base fáctica del ejercicio de las competencias de la Comisión [...] puede resultar necesaria para alcanzar los objetivos» [30] del Reglamento 1049/2001.

39. En general, el Defensor del Pueblo no está convencido de que la divulgación de toda la información expurgada sobre la base del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento 1049/2001 hubiera menoscabado la integridad de los procedimientos judiciales y el principio de igualdad de armas.  

40. El Defensor del Pueblo también señala que, poco después de la respuesta de la Comisión a la solicitud de acceso del reclamante, el Tribunal General de la UE desestimó [31] los recursos de las demandantes en la medida en que se dirigían contra la Comisión. Por lo tanto, la Comisión ya no es parte demandada en el presente procedimiento judicial. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión debe tener en cuenta este cambio de circunstancias al responder a esta propuesta de solución.

Sobre la aplicación de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones de una institución (artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001)

41. Las redacciones restantes en los documentos solicitados se refieren a la contratación pública, los riesgos de conflicto de intereses, la cooperación con el organismo de lucha contra el fraude de la UE, la OLAF, las investigaciones y actuaciones judiciales contra la corrupción y la independencia judicial. Para denegar el acceso del público a esta información, la Comisión invocó la necesidad de proteger su proceso de toma de decisiones en curso con arreglo al artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Más concretamente, la Comisión alegó que parte de la información sigue siendo pertinente para todo el período de programación del MFP y que el procedimiento pertinente en virtud del Reglamento sobre condicionalidad aún no está cerrado.

42. De conformidad con la jurisprudencia de la Unión [32], el artículo 4, apartado 3, distingue entre un procedimiento de toma de decisiones cerrado y abierto. Así, según el párrafo primero de dicha disposición, «todo documento elaborado por una institución para uso interno o recibido por una institución, que se refiera a un asunto en el que la institución no haya adoptado la decisión, está comprendido en el ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones». El párrafo segundo de esta disposición dispone que, «tras la adopción de la decisión, la excepción controvertida se refiere únicamente a los documentos que contengan dictámenes para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el seno de la institución de que se trate».

43. El Defensor del Pueblo no está de acuerdo con la opinión de la Comisión y considera que el proceso de toma de decisiones en cuestión debe considerarse cerrado. Es evidente que los documentos solicitados se refieren a la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo presentada por la Comisión con arreglo al Reglamento sobre condicionalidad. La Comisión finalizó su propuesta en septiembre de 2022 y la Decisión de Ejecución del Consejo pertinente se adoptó en diciembre de 2022 (un año antes de la solicitud de acceso del reclamante). El hecho de que la Comisión deba seguir supervisando las medidas en vigor y que pueda reabrir el procedimiento para cuestiones aún no cubiertas no significa que el proceso de toma de decisiones en relación con su propuesta (y, por tanto, con los documentos solicitados) esté en curso ^[33]. Como ha declarado muy recientemente el TJUE, «mientras aún no se haya definido el objeto específico de una decisión que deba adoptarse en el futuro, cualquier riesgo de que se socave el proceso de toma de decisiones destinado a adoptar dicha decisión [...] es, por definición, hipotético»[34].

44. En cuanto al argumento de la Comisión de que el acceso a parte de la información expurgada no puede concederse durante la vigencia del MFP, el Defensor del Pueblo considera que sería desproporcionado excluir el control público hasta 2027 simplemente porque parte de la información es pertinente para todo el período de programación del MFP. En efecto, la Comisión debe demostrar, con pruebas tangibles, que es probable que el acceso cause un perjuicio grave concreto y efectivo al proceso de toma de decisiones de una manera razonablemente previsible y no hipotética [35].

45. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no está convencido de los argumentos de la Comisión sobre el riesgo para su proceso de toma de decisiones. En primer lugar, el Defensor del Pueblo subraya que el principio de cooperación leal no afecta únicamente a la Comisión. Los Estados miembros también tienen el deber de cooperar sinceramente con las instituciones de la UE.[36] En consecuencia, si Hungría desea que se supriman las medidas en virtud del Reglamento sobre condicionalidad, debe facilitar a la Comisión la información que necesita. En consecuencia, Hungría también tiene un incentivo financiero para continuar sus intercambios con la Comisión.

46. En segundo lugar, aunque una presión externa específica puede constituir un motivo legítimo para denegar el acceso a un documento, la realidad de dicha presión externa debe establecerse con certeza y debe demostrarse que existía un riesgo razonablemente previsible de que el proceso se viera sustancialmente afectado debido a esa presión externa [37]. A este respecto, el Defensor del Pueblo ha declarado reiteradamente [38] que una referencia a un riesgo genérico de «presión externa» no puede justificar por sí sola la no divulgación. Si bien la Comisión proporcionó algunas explicaciones confidenciales adicionales a este respecto, la Defensora del Pueblo sigue sin estar convencida de que una mayor divulgación supondría una presión externa tal que socavaría la capacidad de la Comisión para aplicar el régimen de condicionalidad.

47. En relación con la preocupación de la Comisión de que la divulgación daría lugar a nuevas solicitudes de información y desviaría recursos, la Defensora del Pueblo considera que los intereses financieros de la UE y el Estado de Derecho presentan un ámbito de claro interés público. Por consiguiente, la Comisión debe velar por que se disponga de los recursos adecuados para tramitar dichas solicitudes, de conformidad con el objetivo mismo del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, y por que la información sobre sus acciones esté disponible públicamente.

48. En lo que respecta más concretamente a las cuestiones no cubiertas por la Decisión de Ejecución del Consejo de 2022, la Defensora del Pueblo señala que la propuesta de la Comisión deja claro, en gran medida, cuáles eran las preocupaciones de la Comisión en relación con la situación del Estado de Derecho en Hungría. Por ejemplo, la propuesta de la Comisión menciona que «también se formularon preguntas sobre cuestiones potencialmente relacionadas relativas a la independencia del poder judicial»[39]. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo considera que una mayor divulgación de la información expurgada no interferiría con las posibilidades de la Comisión de justificar cómo utiliza sus herramientas para proteger los intereses financieros de la UE y el Estado de Derecho.

49. En tercer lugar, el Defensor del Pueblo reconoce la preocupación de la Comisión de que el acceso a parte de la información expurgada pueda dar lugar a la posibilidad de que los agentes destinatarios cambien su comportamiento. Sin embargo, estas preocupaciones parecen aplicarse únicamente a un número muy limitado de expurgaciones y no pueden interpretarse de manera tan amplia como para abarcar todos los elementos que mostrarían la «estrategia» de la Comisión al abordar la aplicación del Reglamento sobre condicionalidad. Para estas expurgaciones limitadas, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha justificado suficientemente cómo están cubiertas por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 u otras excepciones pertinentes. 

50. A la luz de la evaluación anterior, el Defensor del Pueblo propone que la Comisión revise su aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento 1049/2001 con vistas a conceder un acceso más amplio a los documentos en cuestión, a la luz también de las resoluciones del Tribunal General sobre la admisibilidad de los recursos contra la Comisión. Si la Comisión mantiene su negativa a conceder pleno acceso a los documentos solicitados, debe explicar, con más detalle, por qué las excepciones invocadas cubren las posibles expurgaciones restantes.

Sobre la apreciación de la existencia de un interés público superior

51. Como se ha señalado en los párrafos 39 y 50, el Defensor del Pueblo no está convencido de que la mayoría de las expurgaciones estén cubiertas por las excepciones invocadas. Sin embargo, la consideración de si existe un interés público superior en la divulgación sigue siendo pertinente con respecto a las expurgaciones restantes.

52. Dado el retraso en la adopción de la respuesta de la Comisión, el denunciante no era consciente de que la Comisión se basaría en excepciones relacionadas con la protección de los procedimientos judiciales y la toma de decisiones para justificar su negativa a divulgar, lo que solo puede aplicarse en circunstancias en las que no exista un interés público superior en la divulgación. En consecuencia, el denunciante no tuvo la oportunidad, en su solicitud confirmatoria, de presentar argumentos sobre la existencia de un interés público superior en la divulgación. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo invita a la Comisión a abordar los argumentos del reclamante relativos a la existencia de un interés público en la divulgación y a equilibrar los posibles intereses contrapuestos para determinar si existe un interés público superior en la divulgación.

La propuesta de solución

Sobre la base de las conclusiones anteriores, el Defensor del Pueblo propone que la Comisión Europea:

1) Examine su aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento 1049/2001 con el fin de conceder un acceso más amplio a los documentos de que se trate, a la luz también de los autos del Tribunal General sobre la admisibilidad de los recursos contra la Comisión.

2) explicar, con más detalle, por qué las excepciones invocadas cubren las redacciones restantes.

3) participar en los argumentos del reclamante sobre la existencia de un interés público en la divulgación y equilibrar cualquier interés en competencia para determinar si existe un interés público superior en la divulgación.

Se invita a la Comisión Europea a que informe al Defensor del Pueblo, a más tardar el 13 de mayo de 2025, de cualquier medida que haya adoptado en relación con la propuesta de solución de referencia.

 

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 13.2.2025

 

[1] Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea.

[3] Reglamento (UE) 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Para obtener más información, consulte: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, de 18 de septiembre de 2022, sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Para obtener más información, consulte: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Decisión de la Comisión, de 13 de diciembre de 2023, relativa a la reevaluación, a iniciativa de la Comisión, del cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 a raíz de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, relativa a Hungría, disponible en: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en; Decisión de la Comisión de 16.12.2024, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, relativa a una notificación escrita de Hungría en relación con el artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, disponible en: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Mientras Hungría no haya abordado todas las preocupaciones relativas al Estado de Derecho en el marco del régimen de condicionalidad, tampoco puede reclamar desembolsos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

[9] Artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo.

[10] Examen (11) de la Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo.

[11] Asunto T-115/23, solicitud disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; Asunto T-132/23, solicitud disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; Asunto T-133/23, solicitud disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Asunto T‑138/23, solicitud disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; Asunto T‑139/23, solicitud disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Asunto T‑140/23, solicitud disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Los demandantes en los asuntos T-132/23, T-133/23, T‑139/23 y T‑140/23.

[13] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento 1049/2001.

[15] Artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[16] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Remitiéndose a la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 y sentencia de 28 de septiembre de 2022, Leino-Sandberg/Parlamento, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] A este respecto, los representantes de la Comisión se remitieron a un informe del Tribunal de Cuentas Europeo en el que se mencionaban los limitados recursos humanos disponibles para aplicar el Reglamento sobre condicionalidad (véase: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Por ejemplo, el anexo II de la «Notificación escrita».

[21] A este respecto, el demandante se refirió a la segunda recomendación del informe pertinente del Tribunal de Cuentas Europeo que la Comisión había mencionado durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo (véase: https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] Entretanto, la Comisión ha decidido mantener todas las medidas en virtud del Reglamento sobre condicionalidad. Véase: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_24_6465.

[23] Artículo 6, apartado 4, del Reglamento 2020/2092.

[24] Artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2020/2092.

[25] Artículo 6, apartado 7, del Reglamento 2020/2092.

[26] Sentencia de 24 de enero de 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Comisión, T-602/22, apartado 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Sentencia de 6 de febrero de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Comisión, T‑485/18, apartado 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] Ibíd.

[28] Sentencia de 26 de julio de 2023, Troy Chemical Company/Comisión, T‑662/21, apartado 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Philip Morris/Comisión, T‑18/15, apartado 73; Sentencia Leino-Sandberg/Parlamento, antes citada, apartado 51.

[30] Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión, T-796/14, apartado 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Para T-132/23, véase: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181; para T-133/23, véase: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406; para T‑139/23, véase: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  y para T‑140/23, véase: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] Sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C-506/08 P, apartado 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] Sentencia de 14 de septiembre de 2022, Pollinis France/Comisión, asuntos acumulados T-371/20 y T-554/20, apartados 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 confirmado en la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Sentencia Comisión/Pollinis France, antes citada, apartado 74.

[35] Sentencia del Tribunal General de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento, T-471/08, apartados 71 y 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Artículo 4 TUE, apartado 3. Véase también: Sentencia Pollinis France/Comisión, antes citada, apartado 113.  

[37] Sentencia de 9 de septiembre de 2014, MasterCard y otros/Comisión, T-516/11, apartado 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; Sentencia de 20 de septiembre de 2016, PAN Europe/Comisión, T-51/15, apartados 30 a 33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Más recientemente, véase, por ejemplo, la Decisión sobre la forma en que el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea tramitan las solicitudes de acceso público a los documentos legislativos (OI/4/2023/MIK), apartados 47 a 49, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/196680. Véase también la Decisión sobre la forma en que el Banco Europeo de Inversiones divulga información medioambiental y social sobre proyectos antes de las decisiones de financiación (2252/2022/OAM), apartado 26, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/178093; Decisión sobre la forma en que la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) tramitó una solicitud de acceso público a documentos relativos al seguimiento de las redes sociales en relación con las rutas migratorias (344/2023/PVV), apartado 22: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/192720. 

[39] Apartado 5 de la exposición de motivos.