Antecedentes de la denuncia

1. El Estado de Derecho es uno de los valores fundacionales de la UE [1] La Comisión Europea dispone de varios mecanismos para garantizar el respeto del Estado de Derecho en los Estados miembros de la UE. En 2021, el Reglamento sobre condicionalidad [2] o «régimen de condicionalidad» se incluyó entre estos mecanismos.[3] El régimen de condicionalidad permite a la Comisión proponer al Consejo de la UE la adopción de medidas destinadas a proteger los intereses financieros de la UE contra las violaciones de los principios del Estado de Derecho.

2. En diciembre de 2022, el Consejo, a propuesta de la Comisión [4], adoptó por primera vez una Decisión de Ejecución [5] en virtud del Reglamento sobre condicionalidad. Concretamente, el Consejo decidió suspender alrededor de 6 300 millones de euros en fondos de la UE asignados a Hungría para la protección del presupuesto de la UE a la luz de las violaciones de los principios del Estado de Derecho en relación con la contratación pública y las investigaciones y actuaciones judiciales contra la corrupción [6]. En diciembre de 2023 y 2024, la Comisión decidió mantener estas medidas [7].

3. Una de las medidas [8] adoptadas para proteger los intereses financieros de la UE es la suspensión de la financiación de la UE para los fideicomisos de interés público húngaros o cualquier entidad mantenida por dicho fideicomiso de interés público. La Comisión y el Consejo están preocupados por la falta de transparencia de la gestión de los fondos de la UE por parte de estos fideicomisos y por el hecho de que no se les apliquen las normas sobre contratación pública y conflictos de intereses [9].

4. En marzo de 2023, seis universidades/instituciones de enseñanza superior mantenidas por fideicomisos húngaros de interés público interpusieron un recurso de anulación [10] ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) contra la disposición pertinente de la Decisión de Ejecución del Consejo. Algunas de estas instituciones también impugnaron [11] una declaración conjunta conexa de los Comisarios pertinentes y las comunicaciones de la Comisión sobre el mismo tema. Más recientemente, en febrero de 2025, Hungría recurrió al TJUE para impugnar la Decisión de la Comisión de diciembre de 2024 de mantener la suspensión de la financiación de la UE para fideicomisos de interés público [12].

5. En este contexto, en diciembre de 2023, el reclamante presentó una solicitud de acceso público a los documentos [13] a que se refiere la exposición de motivos o el texto principal de la propuesta de la Comisión en el marco del Reglamento sobre condicionalidad. Más concretamente, el denunciante solicitó a la Comisión acceso público a la «Solicitud de información», la «Notificación escrita» y la «Carta de intención» de la Comisión enviadas a Hungría. Además, la solicitud de acceso del reclamante abarcó un estudio sobre los datos de la contratación pública húngara, «todos los documentos que contengan información sobre el examen de determinados datos de la licitación» y los «informes de los medios de comunicación y las partes interesadas», tal como se mencionan en la propuesta, y los documentos relacionados con las auditorías pertinentes y las recomendaciones financieras de la Comisión.

6. Al no haber recibido una respuesta de la Comisión, en febrero de 2024, el denunciante pidió a la Comisión que revisara esta denegación implícita de su solicitud (mediante una «solicitud confirmatoria»).

7. En marzo de 2024, la Comisión envió al reclamante una respuesta inicial a su solicitud de acceso. La Comisión concedió acceso parcial a la «Solicitud de información», la «Notificación escrita» y la «Carta de intenciones». Al hacerlo, invocó excepciones en virtud de la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001), alegando que la divulgación completa socavaría la protección de los procedimientos judiciales [14] y su proceso de toma de decisiones [15].

8. Además, la Comisión dio pleno acceso al estudio y a seis documentos que contenían información sobre el examen de determinados datos de contratación. La Comisión también facilitó al denunciante varios hipervínculos a informes públicos de los medios de comunicación y las partes interesadas. En cuanto a los documentos relacionados con las auditorías y las recomendaciones financieras, la Comisión indicó que seguiría una respuesta por separado.

9. En abril de 2024, la Comisión archivó la solicitud confirmatoria del reclamante e informó al reclamante de que podía presentar una nueva solicitud si deseaba impugnar el fondo de la respuesta de la Comisión de marzo de 2024.

10. Insatisfecho con la respuesta de la Comisión a su solicitud de acceso y su decisión de archivar su solicitud confirmatoria, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo en abril de 2024.

La investigación

11. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la Comisión a conceder pleno acceso a los documentos solicitados en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

12. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó los documentos solicitados y revisó las opiniones adicionales [16] facilitadas por la Comisión. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también se reunió con representantes de la Comisión en dos ocasiones para obtener aclaraciones adicionales sobre la negativa de la Comisión a conceder pleno acceso a los documentos solicitados y su decisión de archivar la solicitud confirmatoria del reclamante.

13. A continuación, el Defensor del Pueblo compartió con el reclamante las opiniones adicionales de la Comisión y el informe sobre las reuniones [17]. El denunciante presentó observaciones sobre ambos documentos.

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo y respuesta de la Comisión

14. Sobre la base de su investigación, la Defensora del Pueblo no estaba convencida de la aplicación de las excepciones al acceso del público invocadas por la Comisión para justificar sus expurgaciones en los documentos solicitados.

15. En primer lugar, el Defensor del Pueblo declaró que no estaba claro cómo la divulgación de toda la información expurgada sobre la base de la excepción para la protección de los procedimientos judiciales habría socavado el principio de igualdad de armas y la integridad de los procedimientos incoados por universidades / instituciones de educación superior mantenidas por fideicomisos de interés público húngaros. Consideró que existía un vínculo pertinente entre los documentos solicitados y dicho procedimiento. Sin embargo, la Comisión no demostró cómo la divulgación completa de los documentos solicitados permitiría a los demandantes en estos procedimientos judiciales un acceso privilegiado a información interna estrechamente relacionada con los aspectos jurídicos del procedimiento [18].

16. Más concretamente, la revisión de los documentos por parte del equipo de investigación del Defensor del Pueblo reveló que parte de la información expurgada es de carácter genérico o fáctico y que los pasajes expurgados no contienen opiniones divergentes relacionadas con una cuestión jurídica impugnada ante el Tribunal. Además, el hecho de que los documentos solicitados se intercambiaran con las autoridades húngaras, a través de canales oficiales y de conformidad con el Reglamento sobre condicionalidad, implicaba que no eran «documentos puramente internos». [19] Por último, el Defensor del Pueblo señaló que poco después de que la Comisión respondiera a la solicitud de acceso del demandante, ya no era parte demandada en este procedimiento judicial. 

17. En segundo lugar, los argumentos de la Comisión no convencieron al Defensor del Pueblo de que justificara su invocación de la excepción para la protección de un proceso de toma de decisiones en curso. El Defensor del Pueblo consideró que el proceso de toma de decisiones en cuestión debía considerarse cerrado porque los documentos solicitados se refieren a la propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo presentada por la Comisión en virtud del Reglamento sobre condicionalidad, que se adoptó un año antes de la solicitud de acceso del reclamante. El hecho de que la Comisión deba seguir supervisando las medidas en vigor y que pueda reabrir el procedimiento para cuestiones aún no cubiertas no significa que el proceso de toma de decisiones en relación con su propuesta esté en curso ^[20].

18. Además, la Defensora del Pueblo consideró que los argumentos específicos de la Comisión para apoyar el riesgo potencial para su proceso de toma de decisiones no eran lo suficientemente convincentes como para concluir que una mayor divulgación equivaldría a tal presión externa que socavaría la capacidad de la Comisión para aplicar el régimen de condicionalidad o que interferiría con las posibilidades de la Comisión de justificar cómo utiliza sus herramientas para proteger los intereses financieros de la Unión y el Estado de Derecho. Concluyó que la excepción no puede interpretarse de manera tan amplia que abarque todos los elementos que muestren la «estrategia» de la Comisión al abordar la aplicación del Reglamento sobre condicionalidad.

19. Por lo que se refiere a la posible existencia de un interés público superior en la divulgación , el Defensor del Pueblo señaló que, dado el retraso en la adopción de la respuesta de la Comisión, el reclamante no era consciente de que la Comisión se basaría en excepciones relacionadas con la protección de los procedimientos judiciales y un proceso de toma de decisiones para justificar su negativa a divulgar, lo que solo puede aplicarse en circunstancias en las que no exista un interés público superior en la divulgación. En consecuencia, el denunciante no tuvo la oportunidad, en su solicitud confirmatoria, de presentar argumentos sobre la existencia de un interés público superior en la divulgación.

20. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo propuso como solución ^[21] que la Comisión revisara su aplicación de las excepciones con vistas a dar un acceso más amplio a los documentos en cuestión, y que proporcionara una justificación detallada de cualquier expurgación restante. Además, propuso que la Comisión abordara los argumentos del reclamante relativos a la existencia de un interés público superior en la divulgación, que el reclamante presentó en su reclamación ante el Defensor del Pueblo.

21. En su respuesta a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo ^[22], la Comisión aclaró que no está obligada a llevar a cabo una reevaluación anual de las medidas impuestas en virtud del Reglamento sobre condicionalidad, contrariamente a lo que se mencionaba en la propuesta de solución del Defensor del Pueblo. Además, informó al Defensor del Pueblo de que la Comisión había solicitado unirse a los procedimientos judiciales pertinentes como parte coadyuvante y que, por lo tanto, seguía apoyando al Consejo en el litigio en curso. Además, la Comisión señaló que la situación ha evolucionado y que la Comisión adoptó una nueva Decisión [23] en virtud del Reglamento sobre condicionalidad en diciembre de 2024.

22. Sin embargo, la Comisión tuvo en cuenta las observaciones contenidas en la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, así como el paso del tiempo y los intercambios mantenidos con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo. Aunque la Comisión solicitó intervenir en el procedimiento judicial pertinente, reconoció que «debido a la publicación de su decisión de 16 de diciembre de 2024, la redacción parcial realizada en respuesta a la solicitud del reclamante ya no es pertinente». Por lo tanto, la Comisión llevó a cabo una nueva evaluación de su posición sobre la solicitud de acceso público y decidió dar pleno acceso a los documentos en cuestión.

23. El denunciante se mostró satisfecho con este resultado y no formuló más observaciones.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

24. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta positiva de la Comisión a su propuesta de solución y el pleno acceso concedido, que considera que ha resuelto la reclamación. También elogia el compromiso constructivo de la Comisión a lo largo de esta investigación.

25. Además del acceso concedido a los documentos solicitados, el reclamante se mostró en desacuerdo con el hecho de que la Comisión tratara su respuesta de marzo de 2024 como una «respuesta inicial», a pesar de haber presentado una solicitud confirmatoria válida.[24] También criticaron el hecho de que la respuesta de la Comisión no mencionara la posibilidad de recurrir al TJUE o al Defensor del Pueblo para impugnar su decisión.

26. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, los representantes de la Comisión declararon que la Comisión proporcionó al reclamante una respuesta inicial después de su solicitud confirmatoria y que, por lo tanto, decidió archivar la solicitud confirmatoria. Los representantes de la Comisión también dijeron que la Comisión había invitado al reclamante a presentar una nueva solicitud confirmatoria si así lo deseaban, preservando así el proceso en dos fases previsto en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y permitiendo al reclamante presentar sus observaciones sobre dicha respuesta.

27. El Reglamento 1049/2001 establece que, cuando una institución no adopte una decisión inicial en los plazos establecidos, el solicitante podrá presentar una solicitud confirmatoria. Una vez expirados los plazos para adoptar una decisión confirmatoria, el solicitante puede dirigirse al TJUE o al Defensor del Pueblo. En la actualidad, la Comisión no informa a los solicitantes de la posibilidad de recurrir al TJUE o al Defensor del Pueblo en tales casos. Se limita a informar a los solicitantes de que pueden presentar una nueva solicitud confirmatoria. La Defensora del Pueblo recuerda a la Comisión su conclusión anterior [25] de que esta práctica es contraria al Reglamento 1049/2001.

28. El denunciante también cuestionó si la Comisión había identificado todos los documentos que contenían información sobre el «examen de determinados datos de la licitación». Afirmaron que sólo se les facilitó una lista de las ofertas pertinentes cuando de la propuesta de la Comisión se desprendía que ésta también había llevado a cabo un examen de dichas ofertas. Además, afirmaron que una de las notas a pie de página de la «carta de intenciones» mencionaba un anexo de dicha carta.

29. En sus puntos de vista adicionales, la Comisión confirmó que no había documentos adicionales que entrasen en el ámbito de aplicación de la solicitud del denunciante más allá de lo que la Comisión ya había identificado en su respuesta.

30. En sus observaciones al Defensor del Pueblo, el demandante ya no impugnó esta posición. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que esta cuestión está resuelta.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Comisión Europea ha aceptado la propuesta de solución del Defensor del Pueblo al conceder al reclamante pleno acceso público a los documentos solicitados.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Teresa Anjinho Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 29.10.2025

 

[1] Artículo 2 del Tratado de la Unión Europea.

[2] Reglamento (UE) 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Para obtener más información, consulte: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-regulation_en.

[4] Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, de 18 de septiembre de 2022, sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, sobre medidas para la protección del presupuesto de la Unión contra la vulneración de los principios del Estado de Derecho en Hungría, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Para obtener más información, consulte: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Decisión de la Comisión, de 13 de diciembre de 2023, relativa a la reevaluación, a iniciativa de la Comisión, del cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 a raíz de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, relativa a Hungría, disponible en: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Decisión de la Comisión de 16.12.2024, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, relativa a una notificación escrita de Hungría en relación con el artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, disponible en: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Mientras Hungría no haya abordado todas las preocupaciones relativas al Estado de Derecho en el marco del régimen de condicionalidad, tampoco puede reclamar desembolsos en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

[8] Artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo.

[9] Considerando 11 de la Decisión de Ejecución 2022/2506 del Consejo.

[10] Asunto T-115/23, solicitud disponible en: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Asunto T-132/23, solicitud disponible en:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Asunto T-133/23, solicitud disponible en:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Asunto T‑138/23, solicitud disponible en:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Asunto T‑139/23, solicitud disponible en:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Asunto T‑140/23, solicitud disponible en:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Los demandantes en los asuntos T-132/23, T-133/23, T‑139/23 y T‑140/23.

[12] Asunto T-138/25, solicitud disponible en: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento 1049/2001.

[15] Artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento 1049/2001.

[16] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Sentencia de 24 de enero de 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Comisión, T-602/22, apartado 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Sentencia de 6 de febrero de 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Comisión, T‑485/18, apartado 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Sentencia de 26 de julio de 2023, Troy Chemical Company/Comisión, T‑662/21, apartado 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Sentencia de 14 de septiembre de 2022, Pollinis France/Comisión, asuntos acumulados T-371/20 y T-554/20, apartados 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239 confirmado en la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Decisión de la Comisión de 16.12.2024, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento 2020/2092, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión, relativa a una notificación escrita de Hungría en relación con el artículo 2, apartado 2, de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/2506 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, disponible en: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] Para respaldar este argumento, el reclamante se refirió a la investigación estratégica OI/2/2022/OAM del Defensor del Pueblo sobre el tiempo que tarda la Comisión Europea en tramitar las solicitudes de acceso público a los documentos, véase: https://www.ombudsman.europa.eu/es/case/es/60766.

[25] Recomendación del Defensor del Pueblo en la investigación estratégica OI/2/2022/OAM, apartados 51 a 53, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/recommendation/es/167661.