sporządzone zgodnie z art. 4 ust. 1 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Kontekst skargi

1. W maju 2024 r. weszła w życie ustawa o surowcach krytycznych [2]. Niniejsze rozporządzenie UE ma na celu zapewnienie dostępu do bezpiecznych i zrównoważonych dostaw podstawowych minerałów i materiałów o dużym znaczeniu gospodarczym i znacznym ryzyku związanym z dostawami, które mają kluczowe znaczenie dla technologii cyfrowych, ekologicznych i obronnych.

2. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie surowców krytycznych niektóre projekty dotyczące wydobycia, przetwarzania i recyklingu można uznać za „projekt strategiczny”[3], co oznacza, że projekty te uzyskują status priorytetowy, który wymaga od organów i sądów krajowych jak najszybszego przeprowadzenia wszelkich procedur administracyjnych lub sądowych związanych z wydawaniem pozwoleń na te projekty. 

3. Aby projekty dotyczące surowców krytycznych mogły zostać uznane za projekt strategiczny, muszą one spełniać określone kryteria.[4] Na przykład muszą (i) wnosić znaczący wkład w bezpieczeństwo dostaw surowców strategicznych do UE, (ii) stać się wykonalne w rozsądnym terminie oraz (iii) być wdrażane w sposób zrównoważony, co oznacza, że promotorzy projektów muszą monitorować wszelkie niekorzystne skutki środowiskowe lub społeczne ich projektów, zapobiegać im i je minimalizować.

4. Decyzje w sprawie wyznaczenia statusu projektu strategicznego podejmuje Komisja Europejska po konsultacji z „Radą ds. Surowców Krytycznych”, w skład której wchodzą eksperci z państw członkowskich.

5. W maju 2024 r. Komisja opublikowała pierwsze zaproszenie do składania wniosków o uznanie projektów dotyczących surowców krytycznych za projekty strategiczne w ramach aktu w sprawie surowców krytycznych.[5] W marcu 2025 r. Komisja wyznaczyła 47 projektów w UE jako projekty strategiczne.[6] W czerwcu 2025 r. Komisja wyznaczyła 13 projektów zlokalizowanych w państwach spoza UE jako projekty strategiczne, w tym projekt wydobycia litu zlokalizowany w Dolinie Jadar w Serbii [7].

6. Odpowiednio w lipcu i wrześniu 2025 r. skarżący złożyli do Komisji dwa niezależne od siebie wnioski [8] o publiczny dostęp do dokumentów, w których zwrócili się o udzielenie dostępu do wniosku dotyczącego „projektu jadarskiego” w celu uzyskania statusu strategicznego na podstawie rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych.

7. Komisja zidentyfikowała siedem dokumentów, a mianowicie formularz wniosku i sześć dokumentów uzupełniających [9], które zostały jej przedłożone przez zainteresowane przedsiębiorstwo („promotor projektu”). Komisja odmówiła udzielenia publicznego dostępu do całości dokumentów, powołując się na potrzebę ochrony interesu publicznego w odniesieniu do kwestii obronnych i wojskowych oraz polityki finansowej i gospodarczej UE [10], a także na potrzebę ochrony interesów handlowych [11], powołując się na ogólne domniemanie nieujawniania informacji.

8. Odpowiednio we wrześniu i listopadzie 2025 r. skarżący zwrócili się do Komisji o dokonanie przeglądu jej decyzji (poprzez złożenie „wniosków potwierdzających”), kwestionując wrażliwość informacji zawartych w dokumentach i argumentując, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

9. W szczególności skarżący w sprawie 3164/2025/PVV(MIG) uznał, że biorąc pod uwagę, że projekty strategiczne są finansowane ze środków publicznych, przyspieszone i korzystają z przywilejów regulacyjnych, w interesie publicznym leży wiedza na temat sposobu ich oceny i wyboru.

10. Ponadto skarżący uznał, że dokumenty mogą zawierać informacje dotyczące środowiska, w tym informacje na temat emisji, w odniesieniu do których interes publiczny powinien być traktowany priorytetowo w stosunku do tajemnicy handlowej. W tym względzie skarżący twierdził również, że ponieważ projekt został podzielony na kilka „niezależnych jednostek”, jego ogólny wpływ był trudny do zrozumienia i mógł być niedostatecznie reprezentowany we wniosku dotyczącym projektu. Ponadto skarżący twierdził, że w odniesieniu do projektu przeprowadzono ćwiczenia poszukiwawcze i testowe, które nie były zgodne z mającym zastosowanie prawem krajowym. Ponadto skarżący stwierdził, że istnieje „klimat zastraszania” dla osób chcących zaprotestować przeciwko wydobyciu litu w Serbii, odnosząc się do sprawozdania Komisji z 2024 r., w którym stwierdzono, że demonstranci zostali aresztowani, przeszukani, przeprowadzono kampanie oszczerstw i strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej („pozwy SLAPP”)[12].

11. Skarżący twierdził również, że Komisja nie wyjaśniła w wystarczającym stopniu powodów swojej decyzji o uznaniu przedmiotowego projektu za projekt strategiczny w ramach rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych. Podważa to dostęp do wymiaru sprawiedliwości, w tym prawo organizacji społeczeństwa obywatelskiego do zaskarżania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących środowiska na podstawie ram z Aarhus [13].

12. Podobnie skarżący w sprawie 243/2026/NH zauważył, że przedmiotowy projektodawca został poddany kontroli pod kątem wpływu na środowisko różnych projektów na całym świecie. Wyraził zaniepokojenie, że w razie wypadku w Dolinie Jadaru potencjalne zanieczyszczenie wody może dotknąć kraje sąsiadujące, a mianowicie Chorwację, Rumunię i Bułgarię. Odniósł się również do sprzeciwu społeczności lokalnej wobec „projektu jadarskiego” i podkreślił znaczenie zapewnienia spójności celów projektu z celami protokołu ustaleń w sprawie partnerstwa strategicznego między UE a Serbią dotyczącego zrównoważonych surowców, łańcuchów wartości baterii i pojazdów elektrycznych [14]. Według skarżącego promotor projektu jest również eksporterem towarów wojskowych z Serbii, a wykorzystanie litu do celów wojskowych UE podważyłoby jego zdaniem neutralność Serbii.

13. W przypadku gdy skarżący nie otrzymali od Komisji w wyznaczonym terminie odpowiedzi potwierdzającej (którą uznaje się za dorozumianą odpowiedź odmowną [15]), zwrócili się do Rzecznika Praw Obywatelskich, wyrażając obawy co do opóźnienia w rozpatrywaniu przez Komisję ich wniosków o udzielenie dostępu oraz co do odmowy ujawnienia przedmiotowych dokumentów.

Dochodzenie

14. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dwa dochodzenia dotyczące dorozumianej odmowy udzielenia przez Komisję publicznego dostępu na podstawie rozporządzenia 1049/2001.

15. W kontekście dochodzenia strategicznego ^[16] Rzecznik stwierdziła już, że systemowe opóźnienia Komisji w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp stanowią niewłaściwe administrowanie.^[17] W związku z tym, chociaż Rzecznik wyraziła ubolewanie z powodu opóźnienia w odpowiedziach Komisji na ponowne wnioski skarżących, nie wszczęła dochodzenia w sprawie przyczyn opóźnienia w tych konkretnych przypadkach. Rzecznik zdaje sobie jednak sprawę, że Komisja nadal boryka się z opóźnieniami w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp i ściśle monitoruje sprawę na podstawie złożonych do niej skarg.

16. Na pierwszym etapie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o wydanie w każdym przypadku wyraźnej decyzji potwierdzającej.

17. Gdy opóźnienie utrzymywało się, zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich przystąpił do kontroli przedmiotowych dokumentów.

18. Odpowiednio w marcu i kwietniu 2026 r. Komisja wydała decyzję potwierdzającą w każdym przypadku. Podtrzymała ona swoje stanowisko, zgodnie z którym należy odmówić dostępu do wszystkich istotnych dokumentów, powołując się na konieczność ochrony interesów handlowych danego promotora projektu, podnosząc, że zastosowanie ma ogólne domniemanie nieujawniania.

19. Komisja nie opierała się już na wyjątkach dotyczących ochrony interesu publicznego w odniesieniu do kwestii obronnych i wojskowych oraz polityki finansowej i gospodarczej UE.

20. Skarżący pozostali niezadowoleni z przyznanego dostępu. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich kontynuował zatem kontrolę dokumentów.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

21. W decyzjach potwierdzających Komisja stwierdziła, że dokumenty te stanowią część pozytywnie rozpatrzonego wniosku o uznanie projektu dotyczącego surowców krytycznych za projekt strategiczny w ramach rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych. Wyjaśniła, że przy ustalaniu, czy należy przyznać ten status, musi ocenić, czy dany projekt spełnia odpowiednie kryteria uznania, które mają charakter techniczny i dotyczą na przykład zdolności projektu do wniesienia znaczącego wkładu w dostawy surowców strategicznych w UE, jego wykonalności technicznej, oczekiwanej wielkości produkcji oraz jego zrównoważonego charakteru i wpływu na środowisko. Oznacza to, że wnioski projektowe muszą zawierać obszerne informacje techniczne, w tym dowody dotyczące spełnienia każdego kryterium uznania, harmonogram realizacji projektu oraz biznesplan oceniający rentowność projektu.

22. W związku z powyższym Komisja uznała, że ogólne domniemanie nieujawniania, które sądy UE uznały w odniesieniu do dokumentów stanowiących część ofert (które zazwyczaj obejmują ofertę techniczną, ekonomiczną i finansową) składanych w ramach zamówień publicznych UE, ma zastosowanie przez analogię.

23. W szczególności Komisja stwierdziła, że uzasadnieniem tego ogólnego domniemania jest potrzeba zachowania niezakłóconej konkurencji i uzasadnionych interesów wykonawców, którzy uczestniczą w postępowaniach o udzielenie zamówienia, oraz że podobne względy można zastosować do wniosków o przyznanie statusu projektu strategicznego. Utrzymywała ona, że status ten wiąże się z uprzywilejowaną pozycją rynkową i że wnioskodawcy muszą „pokazać swoją szczególną wiedzę fachową i indywidualną atrakcyjność, która w kontekście handlowym ma charakter konkurencyjny, niezależnie od tego, że status ten może zostać przyznany nieokreślonej liczbie wnioskodawców w ramach jednego zaproszenia do składania wniosków”. Komisja stwierdziła również, że takie wnioski zawierają informacje na temat specjalistycznej wiedzy sektorowej danego promotora projektu, relacji biznesowych i innowacyjnego podejścia stosowanego przy opracowywaniu jego projektu oraz że ujawnienie ujawniłoby metodykę zastosowaną przez promotora projektu w celu uporządkowania ich wniosku oraz wszelkie możliwe czynniki różnicujące/niepowtarzalność, które mogłyby stanowić przewagę konkurencyjną.

24. Komisja argumentowała, że takie informacje mają charakter szczególnie chroniony i znaczną wartość handlową, ponieważ mogą być wykorzystywane przez konkurentów na ich korzyść, zarówno w odniesieniu do ich działalności handlowej w ujęciu ogólnym, jak i w kontekście wniosku o przyznanie statusu projektu strategicznego w ramach rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych. Komisja dodała, że rynek surowców krytycznych charakteryzuje się dużą koncentracją i dużą zmiennością, w związku z czym ujawnienie wszelkich informacji na temat wiedzy technicznej i strategii biznesowej promotora projektu może poważnie zaszkodzić jego interesom handlowym.

25. Jeżeli chodzi o istnienie nadrzędnego interesu publicznego, Komisja odrzuciła argument, że ujawnienie zapewniłoby przejrzystość i demokratyczny nadzór nad sposobem oceny i wyboru projektów strategicznych jako projektów o zbyt ogólnym charakterze.

26. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące środowiska, Komisja uznała, że dokumenty nie zawierają żadnych informacji, które można by racjonalnie uznać za „informacje dotyczące emisji do środowiska”, biorąc pod uwagę, że istotne informacje nie były „określone – a zatem niehipotetyczne – pod względem rodzaju, czasu trwania lub wielkości takich potencjalnych emisji”. W szczególności, chociaż przy ocenie wniosku na podstawie aktu w sprawie surowców krytycznych Komisja przeprowadza ogólną ocenę tego, czy projekt zostanie zrealizowany w sposób zrównoważony, konkretna zrównoważona realizacja projektu zależy od oceny jego wpływu na środowisko przez właściwe organy krajowe, ponieważ tylko krajowy proces wydawania pozwoleń może zapewnić bezpieczeństwo, ochronę i zgodność projektów dotyczących surowców krytycznych z wymogami środowiskowymi. W związku z tym uznanie projektu za projekt strategiczny w ramach aktu w sprawie surowców krytycznych nie ma wpływu na wymogi mające zastosowanie na mocy prawa unijnego, krajowego lub międzynarodowego [18].

27. Co się tyczy spornego przedsięwzięcia, Komisja wskazała, że w chwili składania przez nią wniosku o przyznanie statusu strategicznego różne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach były jeszcze w toku. W związku z tym żadnego z odniesień do potencjalnych emisji, które mogą być zawarte w dokumentach, nie można uznać za „rzeczywiste lub przewidywalne”. Komisja uznała również, że podobne rozważania mają zastosowanie do informacji o środowisku innych niż informacje o emisjach, które mogą zawierać dokumenty. Stwierdzono w nim, że publiczny dostęp do takich informacji nie służy poparciu zarzutów podniesionych przez skarżących w ich ponownych wnioskach. Cel ten nie przeważałby również nad koniecznością ochrony interesów handlowych promotora projektu.

28. Wreszcie, jeśli chodzi o interes publiczny w dostępie do wymiaru sprawiedliwości, Komisja podniosła, że interes organizacji społeczeństwa obywatelskiego w ujawnieniu dokumentu w celu złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie ram z Aarhus jest interesem prywatnym, a nie publicznym. Komisja dodała, że termin na złożenie takiego wniosku (w odniesieniu do uznania spornego projektu za projekt strategiczny) już upłynął.

29. W swoich uwagach do decyzji potwierdzającej Komisji w sprawie jego wniosku o udzielenie dostępu skarżący w sprawie 3164/2025/PVV(MIG) argumentował, że stosowanie ogólnego domniemania nieujawniania informacji jest nieuzasadnione ze względu na różny kontekst proceduralny postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i procedury uznawania projektów dotyczących surowców krytycznych za projekty strategiczne w ramach aktu w sprawie surowców krytycznych. W szczególności skarżący twierdził, że pierwsze z nich wiąże się ze środowiskiem kontradyktoryjności handlowej, podczas gdy drugie służy poświadczeniu, że projekty spełniają wymogi regulacyjne, w związku z czym ryzyko ujawnienia jest zasadniczo różne.

30. Ponadto skarżący twierdził, że niektóre informacje zawarte w dokumentach wyraźnie nie są szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia, takie jak harmonogram realizacji projektu, ogólne zobowiązania w zakresie zrównoważonego rozwoju oraz opisy faktyczne lokalizacji, zakresu i kontekstu regulacyjnego projektu. Tego rodzaju informacje są rutynowo ujawniane, na przykład w procesach wydawania pozwoleń i ocenach oddziaływania na środowisko.

31. Skarżący utrzymywał również, że za ujawnieniem informacji przemawia nadrzędny interes publiczny. Odnotowując, że projekty wyznaczone jako projekt strategiczny w ramach aktu w sprawie surowców krytycznych czerpią znaczną korzyść gospodarczą, w tym dostęp do finansowania publicznego, powtórzył, że społeczeństwo ma prawo wiedzieć, na jakiej podstawie przydzielane są korzyści, przywileje i zasoby. Dodał, że przedmiotowy projekt ma bezpośredni wpływ na społeczności lokalne, które mają uzasadnione, prawnie chronione prawo do poznania harmonogramu działań, które mogą mieć wpływ na ich środowisko, majątek i źródła utrzymania. Ponadto skarżący twierdził, że projekt budzi wyjątkowe kontrowersje publiczne, ponieważ wywołał spory sądowe, protesty, kontrolę parlamentarną i zaangażowanie dyplomatyczne na najwyższym szczeblu oraz że nie istnieje ryzyko wyrządzenia szkody, biorąc pod uwagę, że obecnie jest wstrzymany.

32. Jeżeli chodzi o dostęp do informacji dotyczących środowiska, skarżący uznał rozumowanie Komisji za sprzeczne. W szczególności, zauważając, że kryteria uznawania na podstawie aktu w sprawie surowców krytycznych wyraźnie obejmują zrównoważony rozwój i uwzględnianie wpływu na środowisko, stwierdził, że jeżeli istotne informacje nie są wystarczająco rozstrzygające, aby można je było ujawnić, muszą być równie niewystarczająco rozstrzygające, aby można było się na nich oprzeć w celu nadania statusu projektu strategicznego. W takim przypadku Komisja musiałaby wyjaśnić, na jakiej podstawie dowodowej przyznała ten status. W rzeczywistości, jeżeli Komisja ma wątpliwości co do dokładności lub kompletności informacji dotyczących środowiska zawartych w dokumentach, byłoby to powodem do niepokoju w odniesieniu do rzetelności jej oceny na podstawie rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych, a tym samym silnego interesu publicznego w ujawnieniu.

33. Jeżeli chodzi o dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, skarżący stwierdził, że dokumenty mogą być istotne w odniesieniu do środków odwoławczych innych niż wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie ram z Aarhus, w tym skarg przed sądami krajowymi, postępowań na podstawie unijnego prawa ochrony środowiska i skarg na decyzje o udzieleniu pozwolenia. Skarżący odrzucił również opinię Komisji, że argument ten ilustruje interes prywatny, twierdząc, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości w zakresie ochrony środowiska uznaje się za interes publiczny.

34. Skarżący w sprawie 243/2026/NH stwierdził, że złożone przedsięwzięcie wydobywcze, takie jak przedmiotowe, może mieć wpływ na środowisko, gospodarkę wodną, różnorodność biologiczną, dziedzictwo, a także na społeczność lokalną. Uznał, że Komisja nie uwzględniła w wystarczającym stopniu tych obaw przy wyznaczaniu projektu jako projektu strategicznego w ramach rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych, i powtórzył, że dany promotor projektu już teraz podlega kontroli pod kątem jego wpływu na środowisko w różnych projektach na całym świecie. Ponadto skarżący twierdził, że ujawnienie wniosku dotyczącego projektu na podstawie aktu w sprawie surowców krytycznych umożliwiłoby społeczeństwu ocenę charakteru projektu i rozwianie wszelkich ewentualnych podejrzeń o korupcję.

35. W obu przypadkach skarżący odrzucili stanowisko Komisji, że wyjątek ma zastosowanie do całości dokumentów i że nie jest możliwy częściowy dostęp.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do wydania zalecenia

36. Biorąc pod uwagę nakładanie się tematów, Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił rozpatrzyć te skargi łącznie i wydać jedno zalecenie.

37. Instytucje UE mogą odmówić publicznego dostępu do dokumentu, o który wystąpiono na podstawie rozporządzenia 1049/2001, jeżeli istnieje racjonalnie przewidywalne i niehipotetyczne ryzyko, że jego ujawnienie naruszyłoby interesy handlowe osoby fizycznej lub prawnej. Instytucje Unii nie mogą jednak powoływać się na konieczność ochrony interesów handlowych tylko dlatego, że informacje dotyczą przedsiębiorstwa lub jego stosunków handlowych. Wyjątek ten służy ochronie szczególnie chronionych informacji handlowych, takich jak informacje dotyczące strategii biznesowej lub szczególnego know-how przedsiębiorstwa [19]. W związku z tym, powołując się na ten wyjątek, instytucje UE muszą wyjaśnić, w jaki sposób ujawnienie mogłoby konkretnie i faktycznie naruszyć uzasadnione interesy handlowe, o których mowa [20].

38. W niniejszej sprawie Komisja powołała się na konieczność ochrony interesów handlowych danego promotora projektu, podnosząc, że do spornych dokumentów można zastosować ogólne domniemanie nieujawniania. W takim przypadku dana instytucja Unii nie musi badać spornych dokumentów indywidualnie ani wyjaśniać konkretnej szkody, jaką pociągałoby za sobą ujawnienie ich treści. Można raczej domniemywać, że ze względu na to, iż dokumenty stanowią część określonego pliku lub kategorii dokumentów, muszą one pozostać w całości poufne.

W przedmiocie ogólnego domniemania nieujawniania informacji

39. Komisja uznała, że ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie ofert oferentów w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego naruszyłoby interesy handlowe zainteresowanych oferentów, uznane przez sądy Unii, można zastosować w drodze analogii do dokumentów dotyczących uznania projektów dotyczących surowców krytycznych za „projekty strategiczne” na podstawie aktu w sprawie surowców krytycznych.

40. Komisja twierdziła zasadniczo, że można uznać, iż wniosek o przyznanie statusu projektu strategicznego zawiera szczególnie chronione informacje handlowe, które mogą być wykorzystywane przez konkurentów w ramach ich własnych wniosków projektowych, zakłócając w ten sposób konkurencję w późniejszych postępowaniach i podważając uzasadnione oczekiwania promotora projektu, który złożył wniosek.

41. Stanowisko Komisji nie jest przekonujące. W szczególności postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma inny charakter niż proces ustalania, czy projektowi dotyczącemu surowców krytycznych należy przyznać status projektu strategicznego w ramach aktu w sprawie surowców krytycznych. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest porównawczą procedurą wyboru, która wymaga od danej instytucji porównania różnych ofert handlowych różnych oferentów dotyczących tej samej usługi w celu wybrania najlepszej. Zamówienie na usługi zostanie udzielone wyłącznie zwycięskiemu oferentowi. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma zatem charakter konkurencyjny.

42. Natomiast proces wyznaczania projektów dotyczących surowców krytycznych jako projektów strategicznych nie opiera się na ofertach, kosztach ani konkurencji między podmiotami rynkowymi, lecz na kryteriach interesu publicznego. Oceniając wnioski o przyznanie statusu projektu strategicznego, Komisja musi ustalić, czy dany projekt spełnia wymogi ustawowe określone w akcie w sprawie surowców krytycznych, korzystając ze swobody uznania administracyjnego. Jeżeli Komisja uzna, że projekt spełnia te kryteria, zostanie uznany za projekt strategiczny. Decyzja ta podejmowana jest niezależnie od treści innych wniosków projektowych. Innymi słowy, teoretycznie wszystkie projekty ubiegające się o status Projektu Strategicznego w danym naborze mogą odnieść sukces.

43. Ponadto wydaje się nierozsądne zakładać, że wnioski projektowe, takie jak ten rozpatrywany w niniejszej sprawie, zawierają w całości szczególnie chronione informacje handlowe. Dokumenty zostały dostarczone przez zainteresowanych promotorów projektów w celu zilustrowania, czy i w jaki sposób ich projekt spełnia odpowiednie wymogi określone w akcie w sprawie surowców krytycznych [21]. Obejmuje to na przykład sposób, w jaki projekt byłby realizowany w sposób zrównoważony, tj. w jaki promotor projektu zapobiegałby negatywnemu wpływowi na środowisko i społeczeństwo oraz minimalizowałby ten wpływ.

44. Informacje te będą zazwyczaj również częścią obowiązkowej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), którą promotorzy projektów muszą przeprowadzić zgodnie z mającymi do nich zastosowanie krajowymi ramami regulacyjnymi, lub ocen oddziaływania na środowisko i oceny skutków społecznych, które promotorzy projektów mogą przeprowadzać na zasadzie dobrowolności lub w kontekście spełniania wymogów finansowania. Podstawową cechą takich ocen jest zazwyczaj to, że mają one być podawane do wiadomości publicznej. Ponadto, biorąc pod uwagę wielkość i znaczący wpływ projektów dotyczących surowców krytycznych, promotorzy projektów zazwyczaj współpracują z szerokim gronem zainteresowanych stron, aby poprawić postrzeganie ich projektów przez społeczeństwo i uzyskać dla nich wsparcie, lub ponieważ wymagają tego obowiązujące przepisy. W tym kontekście informacje, które promotorzy projektów muszą przekazać Komisji na podstawie aktu w sprawie surowców krytycznych, aby wykazać zgodność z wymogiem znaczącej współpracy z zaangażowanymi społecznościami lokalnymi przy ubieganiu się o status projektu strategicznego, zostają podane do wiadomości publicznej.

45. Na podstawie kontroli dokumentów w ramach niniejszego dochodzenia i równoległego [22] dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest przekonany, że przedmiotowe dokumenty zawierają wyłącznie informacje, które odzwierciedlałyby szczególną wiedzę fachową, know-how lub tajemnicę handlową promotora projektu lub mogłyby zostać uznane za szczególnie chronione z innych powodów. Duża część zawartych w nich informacji ma raczej charakter ogólny. W formularzu wniosku promotor projektu opisuje na przykład, które przepisy krajowe mają zastosowanie do jego projektu, których dobrowolnych ram przestrzega i gdzie jest w trakcie uzyskiwania niezbędnych pozwoleń na realizację swojego projektu. Jeżeli chodzi o konkretne środki, które promotor projektu przewiduje w celu złagodzenia środowiskowych i społecznych skutków swojego projektu, informacje zawarte w formularzu wniosku często nie są zbyt szczegółowe, ale stanowią podsumowanie informacji, które zostały już zgodnie z prawem podane do wiadomości publicznej w innym miejscu.

46. Na przykład dany promotor projektu utworzył stronę internetową projektu, na której opublikował projekt oceny oddziaływania projektu na środowisko. Chociaż dokument ten nie jest już dostępny na stronie internetowej projektu, fakt, że promotor projektu sam go opublikował, pokazuje, że nie uznał jego treści za szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia. Ponadto dokument ten był szeroko komentowany przez społeczeństwo obywatelskie i podmioty akademickie i stanowił podstawę decyzji właściwych organów krajowych w sprawie zakresu oceny oddziaływania na środowisko, która ma zostać przeprowadzona. Ponadto kontrola wykazała, że co najmniej jeden ze spornych dokumentów potwierdzających jest publicznie dostępny.

47. Rzecznik zauważa również, że metodyka stosowana przez promotora projektu przy formułowaniu i strukturyzowaniu jego wniosku została określona w wytycznych [23] dostarczonych przez Komisję, a także w odpowiednim formularzu wniosku. W związku z tym rodzaj informacji zawartych w formularzu wniosku jest bardzo podobny do informacji zawartych we wnioskach innych promotorów projektów, a dokumenty potwierdzające dostarczone przez różnych promotorów projektów są tego samego rodzaju. Ponadto struktura „dokumentacji dotyczącej zrównoważonego rozwoju” przekazanej Komisji jest zgodna z mającymi zastosowanie przepisami krajowymi lub wytycznymi organów krajowych. Jest zatem mało prawdopodobne, aby w każdych okolicznościach ich ujawnienie dawało innym promotorom projektów nieuczciwą przewagę w zakresie kopiowania podejścia drugiej strony.

48. Ponadto wnioski projektowe, które Komisja rozpatruje w odniesieniu do danej rundy zaproszenia do składania wniosków, nie dotyczą tych samych lub nawet podobnych projektów. Projekty dotyczące surowców krytycznych są raczej wyjątkowe ze względu na ich położenie geograficzne, surowce, które mają być wydobywane lub przetwarzane, krajowe ramy regulacyjne, które mają do nich zastosowanie, czynniki środowiskowe, na które mogą one mieć wpływ, oraz potrzeby danej społeczności lokalnej. W związku z tym wpływ, jaki może mieć każdy projekt i jak najlepiej można mu zaradzić, jest również wyjątkowy.

49. Wreszcie należy zauważyć, że sama Komisja upubliczniła niektóre informacje zawarte w podobnych wnioskach dotyczących projektów, a mianowicie w swojej odpowiedzi na „wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej”[24] złożony przez konsorcjum organizacji społeczeństwa obywatelskiego, który został wydany przed przyjęciem decyzji potwierdzającej w niniejszej sprawie [25].

50. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że nieracjonalne było założenie przez Komisję, że sporne dokumenty będą zawierały informacje szczególnie chronione w całości, a tym samym, że można do nich zastosować ogólne domniemanie nieujawniania. W związku z tym Komisja powinna była przeprowadzić indywidualną ocenę wniosku dotyczącego projektu w celu przyznania szerokiego dostępu częściowego.

W przedmiocie istnienia nadrzędnego interesu publicznego

51. Jeżeli instytucja UE ustali, że udzielenie publicznego dostępu do dokumentów w uzasadniony sposób naruszyłoby ochronę interesów handlowych, musi odmówić dostępu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny [26].

52. W tym względzie skarżący, w tym powołując się na rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus [27], twierdzili, że dokumenty mogą zawierać informacje dotyczące środowiska, obejmujące „informacje dotyczące emisji do środowiska”[28], oraz że takie informacje musiałyby zostać ujawnione niezależnie od ich wrażliwości handlowej.

53. Rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus ma na celu zapewnienie, aby „informacje o środowisku” były stopniowo udostępniane i rozpowszechniane wśród społeczeństwa [29]. Celem dostępu do tych informacji jest promowanie udziału społeczeństwa w powiązanym procesie decyzyjnym, a tym samym zwiększenie odpowiedzialności i przyczynienie się do zwiększenia świadomości społecznej na temat podjętych decyzji i wsparcia dla nich. Uznaje się zatem, że istnieje interes publiczny w uzyskaniu dostępu do „informacji dotyczących środowiska” i instytucje UE powinny wziąć to pod uwagę przy ocenie wniosków o publiczny dostęp [30].

54. Interes publiczny polegający na dostępie do „informacji o środowisku” nie jest jednak automatycznie nadrzędny wobec interesu, który ma być chroniony poprzez nieujawnianie żądanych dokumentów. Przeciwnie, należy ją oceniać na podstawie indywidualnej analizy dokumentów i ich kontekstu [31]. Inaczej jest w przypadku szczególnego rodzaju „informacji o środowisku”, czyli informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”. W przypadku tego szczególnego rodzaju informacji o środowisku domniemywa się istnienie nadrzędnego interesu publicznego w zakresie ochrony interesów handlowych [32].

55. Pojęcie „informacji dotyczących emisji do środowiska” nie ogranicza się do informacji dotyczących „rzeczywistych emisji”. Zawiera on również informacje, które pozwalają społeczeństwu dowiedzieć się, „co, jak można przewidzieć, zostanie uwolnione do środowiska (...)”[33] oraz informacje dotyczące skutków tych emisji [34].

56. W niniejszej sprawie Komisja uznała w odpowiednich decyzjach potwierdzających, że żądane dokumenty nie zawierają żadnych informacji, które można by racjonalnie uznać za „informacje dotyczące emisji do środowiska”, ponieważ w momencie składania wniosku na podstawie rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczące projektu były jeszcze w toku. Z tego powodu Komisja uznała, że wszelkie informacje na temat emisji do środowiska, które mogą być zawarte we wniosku dotyczącym projektu, należy uznać za czysto hipotetyczne, a nie rzeczywiste lub przewidywalne.

57. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że stanowisko to nie jest przekonujące.

58. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie surowców krytycznych Komisja nie jest zobowiązana do przeprowadzenia kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko projektu ubiegającego się o status projektu strategicznego. Do właściwych organów krajowych należy raczej dokonanie pełnej i szczegółowej oceny oddziaływania na środowisko przy składaniu wniosków o wydanie wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Aby jednak zweryfikować, czy projekt dotyczący surowców krytycznych byłby realizowany w sposób zrównoważony, Komisja musi „uwzględnić ogólną ocenę zgodności projektu z odpowiednimi przepisami unijnymi lub krajowymi, a także odpowiednie dowody uzupełniające, biorąc pod uwagę lokalizację projektu”[35]. Oznacza to, że projektodawcy muszą przedstawić Komisji obszerne informacje na temat środowiska, aby umożliwić jej ocenę, czy wpływ ich projektu na środowisko byłby wystarczająco monitorowany, zapobiegany i minimalizowany.

59. Jak wykazała kontrola, dokumentacja rzeczywiście zawiera szczegółowe informacje kwalifikujące się jako „informacje o środowisku” na podstawie rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus, w tym informacje na temat oczekiwanych przyszłych emisji związanych z projektem oraz wpływu tych emisji na środowisko. Wydaje się, że informacje te opierają się na ocenie przeprowadzonej przez niezależnych ekspertów i badaniach laboratoryjnych. Ponadto informacje te przekazano również organom publicznym w celu zilustrowania, że projekt spełnia odpowiednie wymogi ustawowe dotyczące statusu projektu strategicznego lub w kontekście krajowych procedur środowiskowych.

60. Jak zauważono powyżej, pojęcie „informacji dotyczących emisji do środowiska” obejmuje „informacje dotyczące przewidywalnych emisji do środowiska” [36]. Rzecznik rozumie, że informacje dotyczące emisji uznaje się za przewidywalne, jeżeli opierają się one na konkretnej ocenie obiektywnych danych. Natomiast informacje dotyczące emisji uznaje się za czysto hipotetyczne, jeżeli nie opierają się one na konkretnej ocenie obiektywnych danych, lecz raczej na przypuszczeniach.

61. Na podstawie kontroli odpowiednich dokumentów Rzecznik uważa, że zawarte w nich informacje dotyczące szacowanych przyszłych emisji z projektu opierają się na konkretnej ocenie obiektywnych danych, a zatem emisje te mogą wystąpić w oparciu o charakter i skalę planowanych robót. Chociaż nie jest niemożliwe, aby planowanie projektu nadal mogło ulec nieznacznej zmianie (lub aby ostatecznie mogło nie zostać zrealizowane), informacje na temat emisji przedłożone Komisji na podstawie rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych należy zatem przynajmniej uznać za „możliwe do przewidzenia”, a tym samym objąć je pojęciem „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu rozporządzenia UE w sprawie konwencji z Aarhus. Komisja zaakceptowała je bowiem jako podstawę swojej oceny trwałości przedmiotowych projektów.

62. Ponadto oczywiste jest, że przedmiotowy projekt dotyczący surowców krytycznych będzie miał duży wpływ na środowisko i życie ludzi na rozszerzonych obszarach kraju, w którym się znajduje, i ewentualnie poza nim. W związku z tym, biorąc pod uwagę, że Komisja uznała projekt za projekt strategiczny, powinna być w stanie wyjaśnić społeczeństwu, dlaczego uznała, że jego wpływ na środowisko będzie wystarczająco monitorowany i uwzględniany. To, że opinia publiczna może kontrolować decyzję Komisji o uznaniu projektu za projekt strategiczny i pociągać Komisję do odpowiedzialności, wydaje się szczególnie pilne w przypadku, gdy projekt charakteryzuje się kontrowersjami [37].

63. W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że odmowa udzielenia przez Komisję szerokiego publicznego dostępu do spornych dokumentów stanowiła przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiednie zalecenie.

Zalecenie

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje do Komisji następujące zalecenie:

Komisja Europejska powinna ponownie rozważyć swoje stanowisko w sprawie wniosków o publiczny dostęp w celu zapewnienia szerokiego publicznego dostępu, biorąc pod uwagę powyższe uwagi. W razie potrzeby Komisja powinna skonsultować się z zainteresowanym promotorem projektu.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o tym zaleceniu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 5 lutego 2027 r.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich 

Strasburg, 5 listopada 2026 r. 

 

[1] Dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Rozporządzenie 2024/1252 z dnia 11 kwietnia 2024 r. ustanawiające ramy na potrzeby zapewnienia bezpiecznych i zrównoważonych dostaw surowców krytycznych: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02024R1252-20240503.

[3] Zob. w szczególności art. 6 ust. 1, art. 7 i 10 rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych.

[4] Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych.

[5] Dostępne pod adresem: https://single-market-economy.ec.europa.eu/calls-expression-interest/call-applications-strategic-projects-under-critical-raw-materials-act_en.

[6] Decyzja Komisji wymieniająca wszystkie projekty w UE, które zostały wskazane jako projekty strategiczne, jest dostępna pod adresem: https://webgate.ec.europa.eu/circabc-ewpp/d/d/workspace/SpacesStore/1958718b-21e9-40f4-9c9f-42a58dc4c5a3/download.

[7] Decyzja Komisji wymieniająca wszystkie projekty poza UE, które uznano za projekty strategiczne, jest dostępna pod adresem: https://single-market-economy.ec.europa.eu/document/download/808502c2-21c7-4ca8-855f-ff0b528f91c4_en?filename=C_2025_3491_1_EN_ACT_part1_v4.pdf.

[8] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Komisji i Rady: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] Koncepcyjny plan zamknięcia projektu, biznesplan, dowody systemów certyfikacji, planowanie operacyjne, dokumentacja dotycząca zrównoważonego rozwoju i techniczne studium wykonalności.

[10] Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001.

[11] Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001.

[12] Skarżący odniósł się do sprawozdania Komisji za 2024 r. w sprawie Serbii: https://enlargement.ec.europa.eu/document/download/3c8c2d7f-bff7-44eb-b868-414730cc5902_en?filename=Serbia%20Report%202024.pdf.

[13] Artykuł 10 rozporządzenia 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (zwanego dalej „rozporządzeniem z Aarhus”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1367-20230429.

[14] Protokół ustaleń dostępny pod adresem: https://single-market-economy.ec.europa.eu/document/6fe0e605-9299-45c3-b846-2efb85585251_pl.

[15] Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[16] Dochodzenie strategiczne OI/2/2022/OAM w sprawie czasu rozpatrywania przez Komisję Europejską wniosków o publiczny dostęp do dokumentów: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[17] Decyzja w wyżej wymienionym dochodzeniu strategicznym OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321.

[18] Zgodnie z motywem 25 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych.

[19] Zob. na przykład wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2018 r., PTC/EMA, T-718/15: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13039858.

[20] Zob. na przykład wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‐57/16 P, pkt 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=19039430.

[21] Art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych.

[22] Sprawa 1855/2025/PVV(MIG) dotycząca sposobu, w jaki Komisja Europejska rozpatrzyła wniosek o publiczny dostęp do dokumentów związanych z projektami uznanymi za „projekty strategiczne” na mocy aktu w sprawie surowców krytycznych: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/69726.

[23] Najnowsza wersja niniejszego przewodnika dla wnioskodawców jest dostępna pod adresem: https://single-market-economy.ec.europa.eu/sectors/raw-materials/areas-specific-interest/critical-raw-materials/strategic-projects-under-crma/guide-applicants_pl.

[24] Zgodnie z art. 10 rozporządzenia Aarhus.

[25] Zob. szczegółowa ocena Komisji załączona do jej odpowiedzi z dnia 8 stycznia 2026 r.: https://circabc.europa.eu/ui/group/3b48eff1-b955-423f-9086-0d85ad1c5879/library/74edffdc-0eb5-4658-bb6c-a5674127feb1/details.

[26] Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.

[27] Rozporządzenie 1367/2006, zob. przypis 13 powyżej.

[28] Artykuł 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Aarhus.

[29] Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia Aarhus.

[30] Zob. również decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach 1132/2022/OAM i 1374/2022/OAM (https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/168684), pkt 34.

[31] Zob. również decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach 1132/2022/OAM i 1374/2022/OAM, pkt 35.

[32] Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Aarhus.

[33] Wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2018 r., Rogesa Roheisengesellschaft Saar mbH/Komisja, T-643/13: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62013TJ0643.

[34] Zob. na przykład wyrok Sądu z dnia 13 listopada 2024 r., PAN Europe/Komisja, T-104/23, pkt 66: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62023TJ0104.

[35] Zgodnie z pkt 5 załącznika III do rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych.

[36] Zob. również wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja Europejska/Stichting Greenpeace Nederland i Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), sprawa C-673/13 P, pkt 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62013CJ0673.

[37] Zob. na przykład: https://www.euronews.com/2024/08/09/we-are-not-interested-in-their-profits-farmers-protest-against-giant-lithium-mine-in-serbi; https://www.reuters.com/markets/commodities/serbia-wants-talks-with-rio-tinto-over-jadar-lithium-project-2024-01-17/; https://www.politico.eu/article/serbia-lithium-reserve-eu-mining-colony-electric-vehicles/.