Contexte de l'enquête d'initiative

1. L’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne habilite le Médiateur européen à mener, de sa propre initiative, des enquêtes sur les activités des institutions, organes et organismes de l’Union.

2. Le 1er décembre 2009, en vertu de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la charte des droits fondamentaux de l'UE est devenue juridiquement contraignante pour Frontex, qui est une agence de l'UE.

3. Par la suite, à la suite de discussions approfondies et en réponse aux préoccupations et aux attentes exprimées par la société civile, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, le 25 octobre 2011, le règlement (UE) no 1168/2011 (ci-après le «règlement»)[1], qui renforce encore le rôle de Frontex et prévoit explicitement qu’elle s’acquitte de ses tâches dans le plein respect de la charte des droits fondamentaux. Le règlement impose à Frontex de mettre en place certains mécanismes et instruments administratifs pour promouvoir et contrôler le respect de ses obligations en matière de respect des droits fondamentaux.

4. Compte tenu du nouveau cadre juridique dans lequel Frontex opère et de l'intérêt considérable porté par la société civile à la gestion des frontières extérieures de l'UE, y compris sa dimension relative aux droits fondamentaux, le Médiateur a jugé utile de chercher à clarifier, au moyen d'une enquête d'initiative, la manière dont Frontex met en œuvre les dispositions susmentionnées.

L’objet de l’enquête

5. Dans sa lettre d'ouverture de la présente enquête, le Médiateur s'est référé à l'article 26 bis du règlement [2] et a demandé à Frontex de l'informer de sa position concernant les cinq points suivants.

1 La stratégie en matière de droits fondamentaux

i) Quelle est la situation actuelle en ce qui concerne l'adoption de la stratégie de Frontex en matière de droits fondamentaux?

ii) Quelles mesures Frontex a-t-elle prises ou envisage-t-elle de prendre pour mettre en place un mécanisme efficace de contrôle du respect des droits fondamentaux dans les activités de Frontex?

iii) Compte tenu du fait que Frontex participe à des activités de coordination et de soutien sur le territoire des États membres, Frontex pourrait-elle expliquer sa compréhension, éventuellement également à titre d’exemples, de la référence à «toutes les activités de l’Agence», visée à l’article 26 bis, paragraphe 1, du règlement?

iv) Frontex estime-t-elle que la mise en place d'un mécanisme efficace de contrôle des droits fondamentaux devrait inclure un mécanisme de plainte pour les personnes touchées par les activités de Frontex? (Voir également le point 3 ii) et le point 5 ii) ci-dessous).

2 codes de conduite

Le règlement prévoit l’adoption de codes de conduite applicables à toutes les opérations, tels qu’un code concernant a) les procédures destinées à garantir le principe de l’état de droit et le respect des droits fondamentaux et b) le retour des ressortissants de pays tiers physiquement présents dans les États membres de l’UE sans documents valables.

i) Frontex pourrait-elle expliquer comment elle perçoit la relation a) entre sa stratégie en matière de droits fondamentaux (voir point 1 ci-dessus) et ces codes de conduite? et b) parmi les différents codes eux-mêmes?

ii) Quelle est la situation actuelle en ce qui concerne l'adoption de ces codes de conduite?

3 L’officier aux droits fondamentaux (ci-après l’«officier aux droits fondamentaux»)

i) Quelles devraient être, selon Frontex, les responsabilités et les devoirs précis de l’ODF?

ii) Frontex prévoit-elle que l’officier aux droits fondamentaux pourrait être compétent pour recevoir des plaintes émanant de particuliers concernant le respect des droits fondamentaux par les États membres et/ou Frontex?

iii) Le conseil d’administration a-t-il déjà désigné l’ODF et, dans la négative, quelle est la procédure et le calendrier pour ce faire?

4 équipes européennes de gardes-frontières/l’officier de coordination

Le règlement fait référence aux équipes européennes de garde-frontières et exige qu’elles respectent pleinement les droits fondamentaux dans l’accomplissement de leurs tâches et l’exercice de leurs compétences.

i) Étant donné que ces équipes semblent être composées de représentants de Frontex et des États membres, qui seront responsables d'éventuels manquements de ces équipes à respecter pleinement les droits fondamentaux, et

ii) Quel est le rôle de l'agent de coordination à cet égard?

5 Cessation des opérations conjointes et des projets pilotes

En vertu de l’article 3, paragraphe 1 bis, du règlement, Frontex peut, après en avoir informé l’État membre concerné, mettre fin aux opérations conjointes et aux projets pilotes si les conditions pour mener ces opérations conjointes ou ces projets pilotes ne sont plus remplies. Le directeur exécutif suspend ou met fin, en tout ou en partie, aux opérations conjointes et aux projets pilotes s’il estime que les violations des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale sont graves ou sont susceptibles de persister.

À la lumière de ces dispositions:

i) Frontex pourrait-elle expliquer quelles procédures et quels critères elle utilisera pour détecter d’éventuelles violations des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale qui sont graves ou susceptibles de persister?

ii) Frontex envisage-t-elle de mettre en place un mécanisme permettant a) aux personnes qui prétendent être concernées et/ou b) à d’autres personnes de porter plainte auprès de Frontex pour violation des droits fondamentaux ou des dispositions relatives à la protection internationale?

iii) Si le directeur exécutif décide de suspendre ou de mettre fin à une opération ou à un projet pilote, quelles autres mesures Frontex pourrait-elle envisager, conformément à son mandat, pour contribuer à remédier aux violations détectées des droits fondamentaux et des obligations en matière de protection internationale?

L'enquête

6. Le 6 mars 2012, le Médiateur a ouvert la présente enquête d'initiative et a demandé un avis à Frontex avant le 31 mai 2012. Dans la mesure où Frontex avait déjà adopté les politiques, procédures et codes mentionnés aux points 1 et 2 ci-dessus, il a demandé à Frontex de lui en fournir des copies. Dans sa lettre d’ouverture, le Médiateur a également informé Frontex qu’au cours de son enquête, il pourrait envisager de publier l’avis de Frontex sur son site web afin de donner aux tiers intéressés la possibilité de formuler des observations. Il rappelle en outre qu’il a décidé d’informer de son enquête les médiateurs nationaux membres du réseau européen des médiateurs.

7. Frontex a rendu son avis le 17 mai 2012.

8. Le 18 juin 2012, compte tenu de l'objet de son enquête et du mandat spécialisé de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (ci-après dénommée «FRA»), le Médiateur a transmis l'avis de Frontex à cette agence et l'a invitée à présenter ses observations au plus tard le 30 septembre 2012.

9. Le 19 juillet 2012, le Médiateur a publié sur son site internet une déclaration dans laquelle il soulignait que, compte tenu de l'intérêt que la société civile avait porté à son enquête, il jugeait approprié et utile de mettre l'avis de Frontex à disposition sur son site internet. Il a également déclaré qu'il s'était rendu compte que son enquête soulevait un certain nombre de questions techniques que l'avis de Frontex aborde de manière assez détaillée. Il a en outre indiqué qu’il était conscient de l’intérêt spécifique porté à son enquête par des organisations actives dans le domaine de la protection des droits fondamentaux. Dans ces circonstances, le Médiateur a invité les parties intéressées, et en particulier les ONG et autres organisations spécialisées dans le domaine couvert par son enquête, à présenter leurs observations sur l'avis de Frontex au plus tard le 30 septembre 2012.

10. Entre le 20 juillet et le 2 octobre 2012, le Médiateur a reçu un total de 18 contributions présentées par des organisations internationales, des ONG, un médiateur national et des particuliers [3]. Le 26 septembre 2012, la FRA a présenté des observations sur l’avis de Frontex.

11. Le Médiateur a publié sur son site internet le texte intégral des contributions susmentionnées [4] ainsi que les observations de la FRA.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

12. Le Médiateur note que, tout au long de son enquête, il a souvent été fait référence à des codes de conduite concernant les activités de Frontex. Par souci de clarté, la Médiatrice juge utile de souligner qu’il est nécessaire de distinguer deux codes de conduite différents, à savoir i) un code de conduite général pour toutes les personnes participant aux activités de Frontex, qui a déjà été adopté (ci-après dénommé «code de conduite»), et ii) un code de conduite à adopter spécifiquement pour les opérations conjointes de retour (ci-après dénommé «code commun de retour»).

13. Tout d'abord, le Médiateur tient à remercier tous les contributeurs pour leurs commentaires et leurs idées très utiles.

14. Le Médiateur apprécie que certains contributeurs lui aient fourni des informations sur des violations présumées des droits fondamentaux dans le cadre d’opérations spécifiques de Frontex. En particulier, certains contributeurs ont souligné l’importance de la mise en œuvre du code de conduite dans le cadre de ces opérations.

15. La Médiatrice partage pleinement le point de vue selon lequel il est important de mettre en œuvre le code de conduite. En ce qui concerne les cas spécifiques de violation des droits fondamentaux, y compris les dispositions du code de conduite, le Médiateur rappelle toutefois que son enquête d'initiative est axée sur le cadre d'opération systémique de Frontex. Par conséquent, sa présente enquête ne s'étend pas à des cas précis de non-conformité alléguée. Celles-ci peuvent toutefois faire l'objet de plaintes qui lui sont soumises aux fins d'enquête.

A. Avis de Frontex concernant les actions liées à la promotion et au respect des droits fondamentaux en vertu du règlement

16. Dans son avis, Frontex a fourni des réponses détaillées sur les points suivants: stratégie en matière de droits fondamentaux; les codes de conduite; Officier aux droits fondamentaux; Forum consultatif; Équipes européennes de garde-frontières et fin des opérations conjointes et des projets pilotes.

17. Frontex a souligné qu'un comité de rédaction [5] avait élaboré la stratégie en matière de droits fondamentaux (ci-après dénommée «stratégie»), qui a été approuvée par son conseil d'administration le 31 mars 2011. La stratégie sert à intégrer les droits fondamentaux dans toutes les activités de Frontex et donc à promouvoir les droits fondamentaux dans ce que Frontex appelle une "culture européenne de la garde-frontières".

18. Le 29 septembre 2011, en vue de la mise en œuvre de la stratégie, le conseil d’administration de Frontex a adopté un plan d’action en faveur des droits fondamentaux (ci-après le «plan d’action»). Le plan d'action décrit les activités opérationnelles (dans lesquelles les objectifs de la stratégie ont été intégrés) et énumère des actions spécifiques dans les principaux domaines d'activité de Frontex. Frontex a joint un tableau répertoriant toutes ces actions. Elles s'articulent autour des principaux domaines d'activité de Frontex suivants: les activités opérationnelles (analyse des risques, opérations conjointes, opérations conjointes de retour), le renforcement des capacités (formation, recherche et développement) et les activités horizontales (telles que les relations extérieures, la communication et la diffusion).

19. L’Agence a déclaré que la mise en œuvre des actions contenues dans le plan d’action sera contrôlée au moyen du rapport annuel sur l’état d’avancement des droits fondamentaux, qui servira de base aux futurs réexamens de la stratégie. L’ODF et le forum consultatif sur les droits fondamentaux participeront à cet examen.

20. En réponse à la question du Médiateur sur un mécanisme efficace de contrôle du respect des droits fondamentaux, Frontex a fait valoir que ce mécanisme sera constitué par l'interaction entre le forum consultatif (composé d'organisations de défense des droits fondamentaux et de partenaires institutionnels), l'officier aux droits fondamentaux, le mécanisme de suspension et de cessation des opérations conjointes et des projets pilotes, et les pouvoirs du directeur exécutif en tant qu'autorité investie du pouvoir de nomination prenant la décision finale.

21. En ce qui concerne la question du Médiateur sur sa compréhension de "toutes les activités de l ' Agence", Frontex a souligné que ce concept avait déjà été utilisé dans le Code de conduite. L ' article 2, point b), du code de conduite définit l ' "activité de Frontex" de la manière suivante: "... toute activité coordonnée ou dirigée par Frontex dans le cadre de ses tâches telles que décrites dans le règlement Frontex, y compris les opérations conjointes, les projets pilotes, les opérations conjointes de retour et les formations."

22. En ce qui concerne la possibilité de prévoir un mécanisme de traitement des plaintes pour les personnes concernées par ses activités, Frontex a souligné que sa mission était "seulement de coordonner la coopération entre les États membres de l'UE et les pays associés à l'espace Schengen". En conséquence, seules les autorités des États membres exercent des activités susceptibles d'affecter les droits des personnes. Frontex a également souligné qu’elle ne disposait d’aucun pouvoir exécutif. Celles-ci sont du ressort des seules autorités des États membres. Les personnes qui prétendent que leurs droits ont été violés par ces autorités peuvent donc recourir à des "mécanismes nationaux et européens pour porter plainte". Néanmoins, des procédures internes permettant aux particuliers de l’informer d’éventuelles violations des droits fondamentaux sont en place. Ces procédures comprennent i) des obligations de signalement imposées aux participants aux activités de Frontex, ii) un système de signalement des incidents et iii) une nouvelle procédure opérationnelle standard exigeant l’examen complet des signalements, de quelque source que ce soit et soumis par quelque moyen que ce soit, d’éventuelles violations des droits fondamentaux dans le cadre des activités coordonnées de Frontex.

23. Frontex a déclaré avoir adopté le code de conduite le 21 mars 2011, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur du règlement. Il contient des dispositions sur le respect et la promotion des droits fondamentaux et des questions de protection internationale dans le cadre des activités de Frontex. Frontex a précisé que le code de conduite "est utilisé pendant les opérations conjointes coordonnées et les projets pilotes de Frontex. Il est annexé au plan opérationnel et est contraignant pour toutes les personnes participant à l ' ensemble des activités de Frontex> >. Le code de conduite prévoit notamment des sanctions en cas de violation de ses dispositions. Les sanctions vont du retrait immédiat d’une activité de Frontex aux mesures disciplinaires. Frontex a souligné que, conformément au règlement modifié, elle révise actuellement le code de conduite afin de refléter les points de vue du forum consultatif. Elle a ajouté que, comme l’exige le règlement Frontex modifié, il y aura un code distinct pour les activités conjointes de retour, c’est-à-dire le code conjoint de retour.

24. Frontex a fait valoir que les codes de conduite sont "l ' un des nombreux instruments de la stratégie globale en matière de droits fondamentaux".

25. Commentant la relation entre les codes de conduite, Frontex a expliqué que les deux codes s’appliqueront aux opérations conjointes de retour qu’elle coordonne. En ce qui concerne le code de conduite commun, il consistera en un ensemble général de règles similaires à celles contenues dans le code de conduite (général) et en des règles spécifiques axées sur les particularités des opérations de retour conjointes. Frontex a ajouté qu ' elle appliquait déjà les "meilleures pratiques" aux opérations conjointes de retour.

26. En ce qui concerne l’état d’avancement de la révision du code de conduite, Frontex a fait valoir que ce processus dépendait de la mise en place du forum consultatif, mais a déclaré que les travaux sur le processus de révision en étaient à un stade très avancé.

27. Frontex a fait valoir que l’officier aux droits fondamentaux est un membre du personnel indépendant qui relève directement du conseil d’administration et exerce un rôle de suivi. L’ODF fait également régulièrement rapport au forum consultatif (le «FC») et au directeur exécutif, qui est l’autorité investie du pouvoir de nomination.

28. L’ODF et le FC ont accès à toutes les informations concernant le respect des droits fondamentaux et leurs activités sont complémentaires. Bien que le BOF exerce une fonction de surveillance, les FC offrent des conseils stratégiques et mettent en commun de l'information. Les tâches de l’officier aux droits fondamentaux comprennent, par exemple, la contribution à un mécanisme de suivi efficace et la mise en place et la tenue d’un registre des éventuelles violations des droits fondamentaux.

29. Frontex a déclaré qu’une réponse à la question de savoir si l’ODF pouvait recevoir des plaintes de particuliers concernant le respect des droits fondamentaux n’est attendue qu’une fois que le mécanisme de suivi des droits fondamentaux aura été pleinement défini.

30. En ce qui concerne le calendrier de nomination de l’ODF, Frontex a indiqué qu’un avis de vacance avait été publié à la fin du mois d’avril 2012 et que le choix de l’ODF était prévu pour l’automne 2012.

31. En ce qui concerne le FC, Frontex a expliqué que son rôle est d’assister le directeur exécutif dans les questions relatives aux droits fondamentaux et de servir de ressource de connaissances et d’expertise pour le développement et la promotion du respect des droits fondamentaux. Sa composition précise, ses tâches et ses méthodes de travail seront décidées lors d'une réunion inaugurale. Selon Frontex, sa composition est limitée aux organisations de la société civile, aux organisations internationales et aux agences de l’UE spécialisées dans les droits fondamentaux. La réunion inaugurale des FC devait avoir lieu en septembre 2012.

32. Frontex a souligné que le règlement Frontex modifié dispose que, dans l'accomplissement de leurs tâches et dans l'exercice de leurs compétences, les équipes européennes de gardes-frontières (ci-après dénommées «EBGT») doivent respecter pleinement les droits fondamentaux.

33. Frontex a mentionné les quatre principaux outils suivants destinés à prévenir les violations des droits fondamentaux à cet égard.

(1) Le plan opérationnel prévoit i) l’obligation de signaler les violations des droits fondamentaux et ii) la formation des participants, avant le déploiement, au droit de l’Union et au droit international, y compris aux droits fondamentaux. En outre, iii) le code de conduite fait partie intégrante du plan opérationnel et vise à promouvoir des valeurs professionnelles fondées sur l’état de droit et le respect des droits fondamentaux, et énonce les principes pertinents. En outre, le plan opérationnel iv) prévoit des procédures opérationnelles normalisées pour le signalement des incidents graves.

(2) Responsabilité partagée vis-à-vis des membres des EBGT

La réserve d’EBGT est constituée de garde-frontières mis à disposition par les États membres. Toutefois, ce personnel est mis à la disposition de Frontex à titre temporaire, n’est pas qualifié pour exercer des fonctions de contrôle aux frontières et est déployé uniquement pour des tâches de coordination, dans le but de favoriser la coopération entre l’hôte et les États membres participants. Les membres de l’EBGT ne peuvent accomplir des tâches que sur instruction et, en règle générale, en présence des garde-frontières de l’État membre d’accueil. Si un membre ne respecte pas les droits fondamentaux, la question sera examinée par l'État membre d'accueil et/ou Frontex, ainsi que par l'État membre d'origine du membre. Ainsi, les membres des EBGT sont soumis, en même temps, aux instructions des États membres d’accueil et aux mesures disciplinaires de l’État membre d’origine.

(3) Profil des membres du pool EBGT

Sur la base d’une évaluation interne approfondie, Frontex a élaboré des profils d’experts spécifiques pour les futurs membres de la réserve EBGT. Les profils reflètent les droits fondamentaux et les obligations en matière de protection internationale que tous les participants aux opérations de Frontex sont tenus de respecter. Ils nécessitent également une expérience préalable dans le domaine demandé, ainsi qu’une formation préalable, en particulier sur la manière d’appliquer les droits fondamentaux dans la pratique. Les profils doivent être approuvés par le conseil d'administration. Après sa nomination à la réserve, Frontex dispensera une formation sur le droit de l’UE et le droit international, y compris les droits fondamentaux. Bien qu’ils soient tenus de respecter les critères d’éligibilité définis dans les profils, les États membres sont eux-mêmes responsables de la sélection et de la nomination des experts au sein de la réserve EBGT.

(4) Formation avant le déploiement de tous les participants

Frontex est tenue de dispenser une formation à tous les participants aux opérations de Frontex avant le déploiement. La formation est axée sur le droit de l’UE et le droit international applicables, y compris les droits fondamentaux et l’accès à la protection internationale (principes de non-discrimination, de non-refoulement et le droit d’asile), ainsi que sur les lignes directrices pertinentes. Il indique que différents niveaux de formation sont dispensés.

34. Frontex a également fait valoir que tous les plans opérationnels prévoient la mise en place d’un officier de coordination Frontex (ci-après le «FCO»), dont la tâche essentielle est de favoriser la coopération et la coordination entre les États membres d’accueil et les États membres participants. Par exemple, le FCO joue le rôle d’interface entre Frontex et l’État membre hôte, surveille la mise en œuvre du plan opérationnel et du code de conduite et joue un rôle clé dans le suivi du signalement des incidents graves.

35. En ce qui concerne la fin des opérations conjointes et des projets pilotes, Frontex a déclaré qu’elle avait mis en place une task force interne chargée d’élaborer une procédure opérationnelle standard (ci-après la «POS») afin de garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des opérations susmentionnées. Une fois adoptée, la PON sera mise à la disposition du public.

36. Bien que les PON n’aient pas encore été finalisées, Frontex a fourni les informations suivantes.

37. Frontex a estimé que "les violations des droits fondamentaux ne peuvent être prédites avant qu ' elles ne se produisent réellement et ne peuvent être systématisées". Par conséquent, elle n ' a pas élaboré "de critères stricts en tant que tels pour identifier les éventuelles violations des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale. Ceux-ci ne peuvent être évalués qu’au cas par cas et l’expertise de l’ODF sera cruciale à cet égard». La PON s’attachera donc à faire en sorte que les incidents impliquant d’éventuelles violations des droits fondamentaux soient signalés et évalués à tous les stades des activités opérationnelles. En l’état actuel des choses, le PON prévoit cinq étapes pour répondre à l’article 3 bis du règlement: i) la préparation interne; ii) les dispositions du plan opérationnel; iii) le signalement des incidents; iv) traiter en interne les informations obtenues grâce à la notification des incidents; et v) la réponse et l’action. Frontex a déclaré que des mesures préventives supplémentaires visaient à sensibiliser les parties prenantes aux risques inhérents aux opérations. Ces évaluations des risques, par exemple, tiennent compte des renseignements sur les pays d’origine, les itinéraires de transit et les pays voisins et impliquent divers services au sein de Frontex ainsi que l’ODF.

38. En ce qui concerne la question de l’identification des violations présumées des droits fondamentaux, Frontex a fait référence à une procédure interne détaillée et a souligné l’importance i) des obligations de signalement pour tous les participants et des possibilités de signalement pour les tiers; ii) la manière dont les informations communiquées sont traitées en interne; et iii) l’évaluation des informations reçues par les parties prenantes concernées.

39. Frontex a estimé que son approche large consistant à identifier et à prévenir d’éventuelles violations permettrait de réagir de manière appropriée à ces violations et, à cet égard, a une nouvelle fois souligné l’importance d’une formation spécialisée.

40. En ce qui concerne la question d’un mécanisme de plainte pour les personnes touchées par des violations des droits fondamentaux, Frontex a souligné la possibilité pour des tiers de lui signaler d’éventuelles violations. Elle a également souligné qu ' elle traiterait toute plainte relative à des violations des droits fondamentaux et qu ' elle accorderait "l ' attention voulue" à ces plaintes. Dans le même temps, Frontex a souligné qu’elle n’avait pas compétence pour statuer sur des cas individuels, étant donné que ceux-ci relèvent de la compétence des États membres concernés.

41. Quant aux mesures que Frontex pourrait prendre en cas de détection de violations des droits fondamentaux, elle a déclaré qu’elle pourrait, par exemple, «adresser des lettres de préoccupation ou des lettres d’avertissement aux États membres concernés, discuter de la question au niveau du conseil d’administration ou faire rapport à la Commission, retirer ou réduire le soutien financier, prendre des mesures disciplinaires et suspendre ou mettre fin à des opérations, la cessation étant une mesure de dernier recours». Frontex a en outre expliqué qu’en raison de la complexité des opérations impliquant un certain nombre de questions politiques et opérationnelles, il ne serait pas toujours approprié de suspendre ou de mettre fin à une opération, et que le directeur exécutif doit statuer sur la base des rapports qui lui sont présentés par le personnel de Frontex.

B. Observations présentées par les participants à la consultation publique

42. Ces observations peuvent être résumées comme suit.

43. De l ' avis de Caritas, un mécanisme efficace de traitement des plaintes concernant les opérations de Frontex est nécessaire. Les ONG actives sur le terrain pourraient contribuer au suivi pratique des opérations de Frontex. Le personnel de Frontex devrait informer tous les migrants et réfugiés interceptés dans le cadre d’opérations coordonnées par Frontex de leurs droits. Le comité Meijers (MC) a souligné l’importance des mécanismes de responsabilité permettant de contrôler le respect des droits fondamentaux par Frontex. Les conseils de surveillance indépendants (ci-après les «CSI») ont souligné qu’il n’était pas clair si Frontex était responsable des plaintes relatives aux opérations placées sous le contrôle de Frontex.

44. Paolo RUWINDU estime que le respect par Frontex des obligations en matière de droits fondamentaux devrait être contrôlé par un organisme totalement indépendant et que la désignation d’un ORF ne suffit pas. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM déclare que, en raison de sa base juridique, Frontex ne peut être tenue responsable des violations des droits fondamentaux au nom des États membres. En ce qui concerne la possibilité juridique de mettre fin ou de suspendre les opérations conjointes si les conditions garantissant le respect des droits fondamentaux ne sont plus remplies, il souligne que la manière dont ces conditions seraient déterminées n’est pas claire. Il n’est pas non plus clair quels moyens sont mis à la disposition de l’ODF pour contrôler efficacement le respect des droits fondamentaux. M. Apostolis FOTIADIS souligne que Frontex légitime les actions des États membres, par exemple en déployant des agents de Frontex accompagnés d’un membre du garde-frontières du pays hôte et en participant au filtrage des personnes interceptées. Les suggestions formulées par Frontex lors des filtrages concernant le pays d’origine sont officiellement suivies par les gardes-frontières nationaux. Luisa MARIN, professeure adjointe de droit européen à l’université de Twente, a présenté à titre de contribution son document universitaire qui analyse en détail la conformité de Frontex avec le droit de l’Union et les droits fondamentaux. M. George HABIB évoque le projet «Attica» de Frontex lancé à la frontière gréco-turque afin d’aider les autorités grecques à intercepter et à renvoyer les migrants illégaux vers le pays tiers d’origine.

45. La Croix-Rouge est préoccupée par le fait que la stratégie et le plan d'action sont muets sur les mesures disciplinaires à appliquer aux participants aux opérations de Frontex autres que son propre personnel. La Croix-Rouge a en outre souligné qu’une indication claire de qui, c’est-à-dire Frontex ou l’État membre concerné, peut être tenu responsable des violations des droits fondamentaux dans le cadre d’opérations conjointes fait également défaut dans la stratégie. La stratégie ne contient aucune instruction sur l’utilisation des données à caractère personnel collectées par Frontex, en particulier en ce qui concerne leur transfert potentiel à des tiers tels qu’Europol ou à des pays tiers. La stratégie ou le plan d'action devrait comprendre des lignes directrices spécifiques sur la manière dont les participants aux opérations concernées devraient faire face aux situations de détresse. Cela pourrait contribuer à faire en sorte que toutes les mesures nécessaires soient prises pour prévenir les pertes en vies humaines des personnes vulnérables et pour fournir des informations appropriées aux autorités et, en fin de compte, aux familles de ceux qui ont perdu la vie lors du franchissement des frontières de l’UE. Enfin, la Croix-Rouge a recommandé la mise en place d'un mécanisme de traitement des plaintes.

46. TransEuropeExperts (ci-après «TEE») a estimé que la formulation utilisée dans les articles 19 et 20 du code de conduite, selon laquelle le recours à la coercition et aux armes ne doit pas excéder ce qui est nécessaire compte tenu des circonstances, laisse amplement de place à une appréciation subjective. Selon TEE, les décisions du directeur exécutif suspendant ou mettant fin aux opérations conjointes et aux projets pilotes en cas de violations graves des droits fondamentaux n’ont pas été clarifiées dans la réponse de Frontex au Médiateur. Il ressort de cette réponse que de telles décisions ne sont pas applicables aux opérations conjointes de retour, alors que ce sont précisément ces opérations qui peuvent être concernées en premier lieu par des violations des droits fondamentaux. TEE a également exprimé son mécontentement quant à la partie de la réponse de Frontex qui répond aux questions sur le mécanisme de plainte pour les victimes de violations des droits fondamentaux. En outre, dans sa réplique, Frontex n’a pas commenté sa gestion des données à caractère personnel.

47. Amnesty International (AI) s'est dite particulièrement préoccupée par: i) l ' absence de procédure de dépôt de plaintes; ii) l’absence de suivi des signalements d’incidents et iii) l’insuffisance des capacités et de l’indépendance de l’ODF. Elle a indiqué qu'un mécanisme par lequel les plaintes concernant les opérations de Frontex et le comportement de son personnel et de ses agents invités, tant dans les États membres qu'en dehors des frontières extérieures, peuvent être adressées directement à Frontex est essentiel pour deux raisons. Premièrement, parce que Frontex doit prendre les mesures appropriées pour détecter toute violation de ses propres obligations légales. Deuxièmement, parce que lorsqu’elle coordonne les opérations, Frontex doit contrôler le respect des droits fondamentaux par son propre personnel, ses agents invités et ceux des États membres d’accueil. AI se félicite de la mise en place par Frontex de mécanismes internes permettant au personnel et aux agents invités de signaler d’éventuelles violations. Amnesty International note toutefois qu'il n'est pas clair comment les incidents signalés seraient suivis. Amnesty International exprime ses doutes quant au fait que les seules mesures disciplinaires, prévues aux articles 4 et 5 du code de conduite, permettent un suivi adéquat des violations des droits fondamentaux. AI s’est interrogée sur l’indépendance de l’ODF, étant donné que le titulaire de la fonction est un membre du personnel de Frontex et qu’il est tenu de rendre compte au directeur exécutif, qui, en tant qu’autorité investie du pouvoir de nomination, évaluera le travail de l’ODF. On ne sait pas non plus comment la personne occupant ce poste aura la capacité de remplir seule ce rôle. Amnesty International suggère qu'au moins le Forum consultatif soit étroitement associé aux travaux de l'ODF afin d'être en mesure de soutenir et d'aider l'ODF à s'acquitter efficacement de ses tâches.

48. Statewatch et Migreurop ont apporté une contribution conjointe. En ce qui concerne le code de conduite, ils ont estimé que, étant donné que les articles 19 et 20 de ce code, relatifs à l’utilisation de la coercition et des armes, prévoient que la coercition et les armes peuvent être utilisées non seulement dans l’exercice de fonctions, mais aussi dans d’autres situations, ces situations devraient être précisées. Le Code de conduite est défini par la Stratégie comme une législation non contraignante ("normes généralement acceptées"). La nature juridique du code de conduite n’est pas claire et il n’est pas certain qu’une procédure judiciaire pour violation des droits fondamentaux fondée sur une violation du code de conduite puisse jamais être engagée. L'élaboration du code commun des retours est la bienvenue, bien que la valeur juridique de ce document ne soit pas certaine. En ce qui concerne l’ODF, une déclaration figurant dans la description de poste jointe à la réponse de Frontex indique que «[l]’ODF sera tenu de faire une déclaration d’engagement à agir en toute indépendance dans l’intérêt de Frontex». Reste à savoir si le fait de travailler dans l’intérêt d’une entité spécifique est compatible avec le principe d’indépendance. En ce qui concerne les décisions du directeur exécutif relatives à la suspension ou à la cessation d ' opérations conjointes lorsque " les conditions pour mener de telles opérations ne sont plus remplies", Frontex n ' a donné aucune information sur la nature de ces "conditions" ou sur les circonstances qui pourraient conduire le directeur exécutif à suspendre ou à mettre fin à une opération, en tout ou en partie. En fait, les critères seront définis et inclus dans le mode opératoire standard. Toutefois, on ne sait pas si ces critères seront rendus publics, sous réserve d'un examen par le forum consultatif, si le Parlement européen en sera informé ou s'ils seront régulièrement réévalués à la lumière des évolutions jurisprudentielles pertinentes. Il importe que la stratégie prévoie des garanties claires et complètes en matière de protection des données, ainsi que des mécanismes de recours en cas de violation des droits des personnes concernées. Frontex a fait valoir dans son avis que " les violations des droits fondamentaux ne peuvent être prédites avant qu ' elles ne se produisent effectivement". Mais, premièrement, certaines situations où les migrants sont susceptibles d'être dans une situation vulnérable peuvent être anticipées. Deuxièmement, de nombreuses conventions et recommandations internationales et régionales sont disponibles et peuvent être utiles pour établir des garanties procédurales. Des mécanismes de plainte et des voies de recours en cas de violation des droits fondamentaux au cours des opérations de Frontex sont nécessaires. Frontex n’aurait pas dû nier toute responsabilité directe en ce qui concerne les violations potentielles des droits fondamentaux susceptibles de se produire au cours des activités de Frontex. Il ne semble pas exact d'affirmer, surtout après la révision du mandat de l'Agence, que celle-ci n'est qu'un simple coordonnateur et qu'elle n'est pas directement responsable de la manière dont les opérations sont menées.

49. L’Association des praticiens du droit de l’immigration (ci-après l’«ILPA») a estimé que la mise en œuvre concrète des droits fondamentaux et des obligations de protection internationale dans des cas individuels a été reportée aux instruments juridiques non contraignants (tels que le code de conduite ou la stratégie) et aux plans opérationnels de chaque mission, sans prévoir de procédures spécifiques, de voies de recours ou de toute autre garantie juridiquement contraignante dans le corps des principaux règlements. Le code de conduite n’indique pas clairement que les obligations en matière de droits fondamentaux doivent être respectées, mais exige uniquement la promotion de certains comportements au point 5 a. L’ILPA a estimé que Frontex devrait être invitée à réviser sa stratégie et le code de conduite afin d’introduire les procédures et les garanties juridiques nécessaires pour respecter les garanties individuelles conformément au droit de l’Union et au droit international, comme l’exige son règlement fondateur, en particulier ses articles 2 bis et 26 bis.

50. La Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) a attiré l'attention sur le manque d'indépendance et de ressources de l'ODF, la capacité purement consultative du Forum consultatif et le manque de transparence sur les critères de suspension ou de cessation d'une opération. L'APCE fait la distinction entre: les opérations en mer (Frontex doit veiller au débarquement des personnes interceptées en mer vers un lieu où elles sont non seulement physiquement en sécurité, mais où leurs droits, y compris leur droit de demander l’asile, sont respectés); les opérations aux frontières terrestres (Frontex ne dispose pas d’un système de suivi pour garantir le respect des droits fondamentaux sur le terrain); et les opérations aériennes (ces opérations peuvent cibler des groupes nationaux spécifiques et ce type d'intervention ciblée soulève des questions potentielles de discrimination raciale dans les opérations de l'Office). Le cadre juridique de Frontex n'est pas clair quant à sa responsabilité en matière de respect des droits fondamentaux. Conformément au règlement fondateur de Frontex, les États membres sont juridiquement responsables du contrôle des frontières extérieures. Néanmoins, le même texte confère à Frontex une personnalité juridique et lui permet de conclure des accords avec des pays tiers ou des organisations internationales. Toutefois, l ' Agence affirme régulièrement qu ' elle "ne" coordonne " que les activités et qu ' elle n ' est donc pas responsable. Mais comme la coordination implique de donner des instructions tout en coordonnant, elle est, par conséquent, également responsable de nombreux aspects. Frontex devrait mettre en place un système de signalement efficace pour veiller à ce que toute violation des droits fondamentaux soit signalée par les agents participants ou les membres du personnel de Frontex. Il n'est pas clair si le BOF sera en mesure de recevoir des plaintes de particuliers. Le règlement Frontex de 2011 prévoit un mécanisme de suspension ou de cessation des opérations conjointes et des projets pilotes en cas de violations graves des droits fondamentaux. Toutefois, aucun critère n'a été élaboré.

51. Le service jésuite des réfugiés (JRS) a souligné que Frontex n’est pas l’agent d’exécution des États membres, mais jouit d’une autonomie en tant qu’agence de l’UE. Afin d’éviter les violations des droits fondamentaux, Frontex est notamment tenue de veiller à ce que, en cas d’interception, les personnes qui prétendent avoir besoin de protection ou qui ont manifestement besoin de protection soient identifiées et aient accès à des procédures déterminées. Il n’existe pas de répartition claire des compétences entre l’ODF et l’officier de coordination d’une équipe européenne de garde-frontières. Les tâches de l’ODF énumérées dans la réponse de Frontex au Médiateur sont plutôt vagues et non spécifiques. La stratégie ne prévoit pas de mécanismes efficaces de suivi et de traitement des plaintes. Il devrait exister un mécanisme permettant à une personne interceptée ou renvoyée de porter plainte auprès de l’ODF ou d’un autre agent de Frontex, qui devrait avoir le pouvoir de mettre fin à l’exécution d’une opération ou, à tout le moins, de l’arrêter jusqu’à ce qu’une décision finale soit prise par le directeur exécutif. En outre, chaque personne qui participe à une opération Frontex devrait avoir l’obligation claire de signaler à l’officier aux droits fondamentaux toute question liée aux droits fondamentaux et de répondre à toutes les questions posées par l’officier aux droits fondamentaux. Frontex doit encore modifier ses codes de conduite pour satisfaire aux exigences de la deuxième phrase de l’article 2 bis du règlement Frontex. Il est surprenant qu’au moment de sa réponse et après de nombreuses années de coordination des opérations conjointes de retour, Frontex n’ait pas encore adopté de code de retour commun spécifique.

52. Human Rights Watch (HRW) a contesté la déclaration de Frontex dans l’avis selon laquelle «puisque les violations des droits fondamentaux ne peuvent pas être prédites avant qu’elles ne se produisent réellement et ne peuvent pas être systématisées, Frontex n’a pas élaboré de critères stricts en tant que tels pour identifier ces éventuelles violations des droits fondamentaux ou des obligations de protection internationale». HRW a estimé que, sur la base de recherches et de rapports, la possibilité de tels abus et violations des droits fondamentaux est clairement prévisible. HRW a également critiqué la déclaration de Frontex dans sa réponse à la Médiatrice selon laquelle sa tâche est "seulement de coordonner la coopération des États membres de l'UE"et que, par conséquent, le travail de Frontex ne comprend pas d'activités susceptibles d'affecter les droits individuels. Selon Frontex, ces activités ne peuvent être menées que par les autorités compétentes des États membres qui accueillent l’opération ou y participent. HRW souligne que cette interprétation implique que Frontex ne peut jamais être tenue responsable d’une quelconque implication dans des violations des droits fondamentaux.

53. La FRA a fait valoir que, depuis 2010, elle participait à un certain nombre d’initiatives menées par Frontex (recherche, formation et renforcement des capacités, analyse des risques, opérations) sur la base de son accord spécifique avec Frontex du 26 mai 2010. En outre, la FRA collecte des informations et des données relatives aux questions de droits fondamentaux dans le cadre des activités de Frontex, telles que la gestion des frontières et les opérations de retour.

54. La Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) a recommandé à Frontex de rappeler aux équipages des navires battant pavillon d'un État membre de l'UE que le droit à la vie doit primer sur la gestion des flux migratoires. Elle a souligné que chaque demande d ' asile présentée par chaque migrant devrait être examinée et que les demandeurs devraient se voir garantir "des conditions matérielles dans le pays d ' accueil qui respectent leur dignité".

55. La Médiatrice grecque a joint à sa contribution son rapport spécial, daté de mars 2011, sur le traitement des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d'asile dans la région frontalière d'Evros. La Médiatrice grecque a déclaré qu’elle avait reçu des plaintes de particuliers et d’ONG concernant les opérations de Frontex en Grèce, à savoir des plaintes relatives à l’accès à la procédure d’asile, à la procédure d’identification et de filtrage et même à l’enregistrement erroné de données à caractère personnel. De l'avis du Médiateur grec, la réponse de Frontex au Médiateur européen montre qu'il est urgent qu'il prenne des initiatives. La mise en œuvre intégrale de la stratégie et des codes de conduite constituerait un atout dans le domaine de la protection des droits fondamentaux, en particulier dans les zones frontalières de la Grèce. En ce qui concerne les opérations conjointes et les projets pilotes menés par Frontex en collaboration avec les autorités grecques, le mécanisme de suivi des violations des droits fondamentaux devrait être mis en place au niveau de l’UE afin d’enquêter sur ces violations et de les prévenir.

C. Évaluation du Médiateur

56. L’article 26 bis, paragraphe 1, du règlement dispose que Frontex doit prendre deux mesures essentielles pour se conformer à son obligation de promouvoir et de respecter les droits fondamentaux: Premièrement, elle devrait a) élaborer, b) élaborer et c) mettre en œuvre la stratégie en matière de droits fondamentaux. Deuxièmement, elle devrait mettre en place un mécanisme efficace de contrôle du respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités. Dans l’évaluation qui suit, le Médiateur examinera la position de Frontex dans le contexte de cette obligation. Ce faisant, il abordera d'abord la stratégie, en conjonction avec le plan d'action et les codes de conduite. Il évaluera ensuite l'efficacité des mécanismes existants de contrôle du respect des droits fondamentaux, tels qu'ils ressortent de l'avis de Frontex.

Stratégie, plan d’action et codes de conduite en matière de droits fondamentaux

57. Dans son avis, Frontex a informé le Médiateur que, le 31 mars 2011, son conseil d'administration avait approuvé la stratégie. Frontex a fourni une copie de ce document. Afin de démontrer comment elle met en œuvre la stratégie, Frontex a également présenté un document intitulé "Plan d ' action en faveur des droits fondamentaux", adopté le 29 septembre 2011, qui fait référence à 21 actions par lesquelles Frontex cherche à mettre en œuvre la stratégie. L ' Agence a également déclaré que le Code de conduite constituait "un autre instrument" de la Stratégie et a expliqué pourquoi.

58. Le Médiateur estime que la stratégie et le plan d'action doivent nécessairement être lus ensemble. Il est souhaitable que tous les objectifs proposés dans la stratégie fassent l'objet d'une action concrète correspondante dans le plan d'action. Toutefois, contrairement à ce que l’on peut raisonnablement attendre d’un document de cette nature, le plan d’action n’est pas suffisamment détaillé et précise plutôt les objectifs indiqués dans la stratégie au lieu d’expliquer comment ils peuvent être atteints dans la pratique. En outre, certaines déclarations figurant dans la stratégie doivent encore être clarifiées. La Médiatrice espère que Frontex conviendra qu'un document d'une telle importance que la stratégie devrait contribuer à clarifier les doutes et les préoccupations raisonnables soulevés compte tenu de la structure hybride complexe des activités de Frontex, qui impliquent à la fois cette agence de l'UE et les États membres. Comme le montrent les réponses à la consultation publique du Médiateur, des doutes et des préoccupations subsistent dans ce domaine.

59. La principale préoccupation est que la stratégie ne précise pas la responsabilité de Frontex pour d'éventuelles violations des droits fondamentaux qui se produisent au cours de ses opérations. Aux points 5 et 7, la stratégie souligne que la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne s’applique à Frontex en tant qu’agence de l’Union et que Frontex devrait, dans ses activités, i) respecter les droits en jeu (droit à l’intégrité physique et à la dignité, droit d’asile et protection internationale, non-refoulement, recours effectif et protection des données à caractère personnel, entre autres), et ii) appliquer la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme. Le point 13 de la stratégie prévoit que «les États membres restent principalement responsables de la mise en œuvre de la législation internationale, de l’UE ou nationale pertinente et des actions répressives entreprises dans le cadre des opérations coordonnées de Frontex (y compris les équipes d’intervention rapide aux frontières, les opérations conjointes de retour et les projets pilotes)» et que «cela ne décharge pas Frontex de ses responsabilités en tant que coordinateur et elle reste pleinement responsable de toutes les actions et décisions relevant de son mandat»(soulignement ajouté). La stratégie ne précise toutefois pas quelles sont les responsabilités précises de Frontex en tant que coordinateur en ce qui concerne la question du respect des droits fondamentaux.

60. En outre, le cadre juridique applicable aux opérations de Frontex, tel que décrit dans le code de conduite, n’est effectivement pas clair [6]. Ainsi, l ' article 3, paragraphe 1, du Code de conduite exige des participants qu ' ils respectent " le droit international, le droit de l ' Union européenne, le droit national de l ' État membre d ' origine et de l ' État membre d ' accueil et le présent Code de conduite". Cette disposition reflète clairement la complexité du cadre juridique dans lequel se déroulent les opérations de Frontex. Une telle complexité, à son tour, implique que diverses juridictions déterminent la légalité des actions des participants. Dans le même temps, il convient toutefois de rappeler que, conformément à l’article 1er, paragraphe 2, le code de conduite vise à guider le comportement de tous les participants aux opérations de Frontex. Cela est également reflété dans l'avant-propos du code de conduite du directeur exécutif.

61. À la lumière des considérations qui précèdent, la Médiatrice suggère que Frontex clarifie i) dans un document complétant la stratégie, la question de sa responsabilité pour les violations des droits fondamentaux susceptibles de se produire dans le cadre de ses opérations conjointes, et ii) dans le code de conduite, le cadre juridique applicable à la conduite de tous les participants aux opérations de Frontex. En ce qui concerne le point i), le Médiateur relève l'argument de Frontex selon lequel elle ne saurait être tenue pour responsable de violations individuelles des droits fondamentaux dès lors qu'elle coordonne uniquement l'activité des États membres qui accueillent les opérations et y participent et que, en outre, les membres de son personnel ne peuvent pas non plus être tenus pour responsables, car ils n'ont pas de pouvoirs d'exécution dans le domaine du contrôle aux frontières. À cet égard, la Médiatrice rappelle la déclaration de la Commission, faite lors de la réunion inaugurale du FC le 12 octobre 2012, selon laquelle le FC, l’ODF et «la mise en œuvre en cours d’autres garanties contenues dans le règlement Frontex révisé sont un signe positif et concret que l’Agence est pleinement déterminée à garantir le respect des droits fondamentaux, tant dans son propre travail, y compris les opérations conjointes qu’elle coordonne, que par les États membres, lorsqu’ils participent à ces opérations»(soulignement ajouté)[7].

62. En outre, la Médiatrice souligne que le plan d’action n’identifie aucune mesure donnant une dimension concrète à l’objectif prévu au point 17 de la stratégie, à savoir que tout incident ou risque grave concernant les droits fondamentaux, après avoir été signalé par le personnel de Frontex ou les agents participants, «peut faire l’objet d’une action au cas par cas». Dans son avis, Frontex a souligné l’importance à la fois du signalement des incidents, associé à des obligations de signalement concomitantes pour les participants aux opérations de Frontex, et de la manière dont les informations communiquées sont traitées en interne. Toutefois, de l'avis du Médiateur, ce dernier aspect en particulier pourrait être développé de manière à ce que, au lieu d'indiquer que des mesures seront prises au cas par cas, des principes clairs concernant le suivi éventuel des informations communiquées soient établis. Les déclarations pertinentes contenues dans la stratégie pourraient renforcer non seulement la transparence des actions de Frontex, mais aussi, sur le plan pratique, l’efficacité du mécanisme de contrôle du respect des droits fondamentaux, qui est nécessairement fondé sur la stratégie.

63. En outre, la Médiatrice se félicite des points 37 à 40 de la stratégie, qui font référence à la transparence des activités de Frontex et, en particulier, du point 37, qui prévoit que le rapport annuel sur l ' état d ' avancement de la mise en œuvre de la stratégie" doit" être rendu public. Le Médiateur suggère à cet égard que le plan d'action précise quand (par exemple, le premier trimestre de l'année suivant celle couverte par le rapport) et par quels moyens cette publication sera mise à disposition. Elle pourrait, par exemple, préciser que le lien vers le rapport sera placé sur la page d'accueil du site web de Frontex.

64. En outre, la Médiatrice note que la stratégie et le plan d’action sont muets sur les mesures disciplinaires à appliquer aux participants aux opérations de Frontex qui ne font pas partie de son propre personnel (le point 32 de la stratégie ne prévoit que des sanctions imposées au personnel de Frontex en cas d’infraction au code de conduite). D’autre part, l’article 23, paragraphe 2, du code de conduite énonce que, en cas de violations commises par une personne déployée par les États membres, le directeur exécutif de Frontex peut demander aux États membres i) de retirer immédiatement la personne concernée d’une activité de Frontex et peut s’attendre à ce que l’autorité compétente de l’État membre fasse usage de ses pouvoirs en ce qui concerne les mesures disciplinaires nécessaires et ii) le cas échéant, de retirer la personne concernée de la réserve respective pour une période définie. Néanmoins, afin d’accroître la transparence et compte tenu du fait que la stratégie est le principal document public publié par Frontex ayant une dimension relative aux droits de l’homme, alors que le code de conduite est plutôt un document opérationnel adressé aux personnes concernées, il serait idéal que la stratégie inclue la même disposition ou, à tout le moins, y fasse référence.

65. Le Médiateur partage en outre l’avis de la Croix-Rouge selon lequel il aurait été utile que la stratégie et/ou le plan d’action établissent des lignes directrices spécifiques à l’intention des participants aux opérations conjointes de retour sur la manière de faire face aux situations de détresse dans lesquelles des migrants interceptés peuvent se trouver.

66. Enfin, comme l’ont relevé à juste titre de nombreux contributeurs, la stratégie ne fait aucunement référence à la protection des données à caractère personnel des migrants interceptés. Le Médiateur estime qu’il est souhaitable que la stratégie définisse des garanties en matière de protection des données, ainsi que des mécanismes de recours en cas de violation des droits des personnes concernées. En outre, bien que le plan d ' action comporte le titre "Garantir une protection adéquate des données à caractère personnel", la description de cette action semble plutôt énigmatique et pléonastique ("Mise en place de mesures et de procédures appropriées concernant le traitement des données à caractère personnel garantissant la protection des données à caractère personnel"). Il aurait été préférable que le plan d'action contienne plutôt des mesures de mise en œuvre spécifiques.

67. En ce qui concerne les codes de conduite, un certain nombre de contributeurs ont émis des doutes quant au caractère contraignant du code de conduite applicable à toutes les opérations de Frontex (adopté en mars 2011), se sont interrogés sur l’utilité de chercher à garantir le respect des droits fondamentaux au moyen de mesures disciplinaires, comme le prévoit le code de conduite, et ont critiqué le contenu de certaines autres dispositions. Dans les autres paragraphes de cette section, l'Ombudsman abordera ces questions. À cet égard, la Médiatrice note que Frontex a entre-temps révisé son code de conduite de mars 2011 applicable à toutes les opérations de Frontex et, en 2012, elle a adopté un nouveau code de conduite pour toutes les personnes participant aux activités de Frontex. L ' article 2 du nouveau code de conduite définit l ' "activité de Frontex" comme "toute activité coordonnée ou dirigée par Frontex dans le cadre de ses tâches telles que décrites dans le règlement Frontex, y compris les opérations conjointes, les projets pilotes, les opérations conjointes de retour et les formations ".

68. En ce qui concerne la nature juridique du code de conduite, la Médiatrice prend note de la déclaration de Frontex dans son avis selon laquelle le code de conduite est contraignant pour tous les participants aux activités de Frontex [8]. Il estime que cette affirmation est corroborée par les termes utilisés dans le code de conduite (voir, par exemple, l ' article 4, qui dispose que les participants "doivent: a) promouvoir et respecter la dignité humaine et les droits fondamentaux de chaque individu") et est corroboré par le fait que le code de conduite est annexé aux plans opérationnels. Il bénéficie en outre du soutien de l’article 23 du code de conduite, qui prévoit des sanctions spécifiques en cas de violation du code. Il peut s’agir du retrait immédiat d’un membre du personnel de Frontex d’une opération. Par conséquent, malgré le titre de «code de conduite», qui est utilisé dans le règlement Frontex et qui pourrait suggérer que le code de conduite n’est pas juridiquement contraignant, la Médiatrice conclut que le code doit être considéré comme contraignant pour les participants aux opérations de Frontex. Toutefois, étant donné que la déclaration pertinente de Frontex semble être contredite par les informations fournies dans la stratégie, Frontex pourrait envisager d’apporter les modifications nécessaires à la stratégie afin de refléter la véritable nature juridique du code de conduite.

69. Dans ce contexte, il convient également de noter que l’article 3, paragraphe 1, du code de conduite impose aux participants de se conformer à la loi. En outre, conformément à l ' article 4, les participants" promeuvent et respectent" la dignité humaine et les droits fondamentaux. S’il est vrai que l’article 5 bis) exige seulement des participants qu’ils promeuvent, entre autres, la reconnaissance des personnes demandant une protection internationale et la fourniture d’une assistance adéquate à ces personnes, il semblerait que le libellé tienne compte du fait que ces tâches relèvent de la compétence des autorités nationales. La Médiatrice estime donc que le code de conduite est suffisamment clair pour exiger des participants qu’ils respectent et ne se contentent pas de promouvoir les droits fondamentaux dans leur conduite.

70. Lorsqu’ils ont attiré l’attention sur l’incertitude entourant la loi applicable (mentionnée au point 60 ci-dessus), les participants à la consultation publique ont mis particulièrement l’accent sur les dispositions du code de conduite (version de 2011) relatives au recours à la force, qui abordent des domaines particulièrement sensibles du point de vue des droits fondamentaux. La Médiatrice rappelle que l’article 19 du code de conduite dispose que le recours à la force ne doit pas dépasser le degré minimal requis par les circonstances pour l’exercice de fonctions ou nécessaire à la légitime défense ou à la défense légitime d’autres personnes. Étant donné que la "légitime défense "ou la "légitime défense d ' autres personnes" semblent être reconnues dans la plupart des ordres juridiques comme des motifs d ' emploi d ' armes également en dehors de l ' exercice de fonctions professionnelles, le Médiateur ne considère pas qu ' elles suscitent de vives préoccupations. Il n’en demeure pas moins qu’en raison des incertitudes concernant le droit applicable, le contenu réel de ces habilitations peut varier d’un État membre à l’autre. En ce qui concerne les préoccupations soulevées quant à la nécessité et à la proportionnalité de ces dispositions, le Médiateur note que l ' usage de la force et des armes "ne doit pas dépasser le minimum requis par les circonstances" (voir l ' article 19, paragraphe 2, et l ' article 20, paragraphe 2, du Code de conduite). On ne peut donc pas dire que l'utilisation de ces moyens est illimitée. Dans le même temps, le Médiateur estime qu'il convient de clarifier et de préciser ces dispositions, étant donné qu'elles semblent être formulées en termes relativement généraux.

71. En ce qui concerne le code commun des retours (spécifique) requis par le règlement, certains contributeurs se sont tout particulièrement félicités du fait qu’il soit en cours d’élaboration, mais ont réitéré leurs préoccupations quant à son caractère contraignant. En ce qui concerne cette question, le Médiateur renvoie aux considérations qu'il a exposées ci-dessus au sujet du code de conduite. Certains contributeurs ont également déclaré qu’il était surprenant que le code commun de retour ne soit pas encore en place, même si Frontex coordonne les opérations de retour conjointes depuis des années. À cet égard, la Médiatrice rappelle que l’obligation d’élaborer le code commun de retour découle uniquement du règlement Frontex, tel que modifié en 2011. Il note que sa rédaction est en cours et à un stade avancé et espère que Frontex adoptera le code commun de retour dans un délai raisonnable. En ce qui concerne le contenu de ce code, le Médiateur estime qu’il serait utile que le code commun des retours contienne une disposition décrivant sa relation avec le code de conduite.

Mécanisme efficace de contrôle du respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités

72. Frontex a fait valoir qu’un mécanisme efficace de contrôle du respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités sera mis en place grâce à une interaction entre i) le forum consultatif; ii) l’officier aux droits fondamentaux; iii) le mécanisme de suspension et de cessation des opérations conjointes et des projets pilotes; et iv) les pouvoirs du directeur exécutif en tant qu’autorité investie du pouvoir de nomination prenant la décision finale. Dans l'évaluation qui suit, le Médiateur se concentrera sur d'éventuels mécanismes de plainte après avoir examiné les conditions de fond pour mettre fin et/ou suspendre les opérations conjointes et les projets pilotes.

73. En ce qui concerne les opérations conjointes et les projets pilotes, le Médiateur rappelle que, conformément à l'article 3, paragraphe 1 bis, du règlement, l'Agence peut, après en avoir informé l'État membre concerné, mettre fin aux opérations conjointes et aux projets pilotes "si les conditions pour mener ces opérations conjointes ou ces projets pilotes ne sont plus remplies". Le directeur exécutif suspend ou met fin, en tout ou en partie, aux opérations conjointes et aux projets pilotes s ' il estime que ces violations des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale " sont graves ou sont susceptibles de persister".

74. Le Médiateur note que les possibilités susmentionnées de suspendre ou de mettre fin à des opérations impliquent un degré considérable de discrétion et reposent sur une appréciation juridique de ce qui, dans la plupart des cas, constituera des circonstances factuelles complexes.

75. Compte tenu de ces considérations, la Médiatrice se félicite de la création d’une task force interne chargée d’élaborer une PON visant à garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des opérations susmentionnées. Il se félicite également de la déclaration de Frontex selon laquelle elle a l’intention de rendre les PON publiques dès qu’elles seront disponibles.

76. Dans le même temps, comme suggéré au point 61 ci-dessus, la position de Frontex selon laquelle l’identification d’éventuelles violations des droits fondamentaux doit exclusivement être décidée au cas par cas pourrait être modifiée et d’éventuelles violations des droits fondamentaux pourraient être clairement présentées aux agents concernés en référence à la charte européenne des droits fondamentaux. En outre, le Médiateur recommande que Frontex adopte des orientations concrètes, précisant le sens réel de formulations telles que "si les conditions pour mener ces opérations conjointes ou projets pilotes ne sont plus remplies" et les violations des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale qui " sont graves ou sont susceptibles de persister". Conformément à la contribution de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées, un mécanisme clair assorti de critères spécifiques serait donc clairement préférable. La Médiatrice estime également que le fait de rendre publics les critères pertinents et de permettre ainsi à des tiers qui ne participent pas directement aux activités de Frontex de signaler d’éventuelles violations pourrait constituer un atout supplémentaire [9]. Enfin, la question du contrôle des décisions prises par le directeur exécutif à cet égard reste ouverte [10].

77. Le Médiateur note également, d’après les contributions reçues, que des critiques ont été formulées à l’encontre de la non-applicabilité de la clause de suspension et de résiliation aux opérations conjointes de retour. S'il ressort de l'article 3, paragraphe 1 bis, du règlement que les possibilités de suspension et de résiliation qui y sont prévues ne s'appliquent qu'aux opérations conjointes et aux projets pilotes, il convient de noter que cette décision a été prise par le législateur et qu'en tant que telle, Frontex n'a pas le pouvoir de la modifier. Néanmoins, l’Agence pourrait examiner s’il serait possible d’établir des règles, par exemple dans le code commun des retours, concernant la cessation et la suspension des opérations de retour conjointes.

78. En ce qui concerne d’éventuels mécanismes de plainte et le rôle de l’officier aux droits fondamentaux, le Médiateur souligne tout d’abord que l’officier aux droits fondamentaux a été nommé en septembre 2012. Le Médiateur souligne l’importance de définir clairement les tâches de l’ODF, étant donné que, comme l’a souligné à juste titre le service jésuite des réfugiés, les tâches de l’ODF énumérées dans la réponse de Frontex au Médiateur sont plutôt vagues et non spécifiques. Cela suggère une grande marge d'appréciation dans les décisions de l'ODF. Il n’existe pas non plus de répartition claire des compétences entre l’ODF et l’officier de coordination d’une équipe européenne de garde-frontières. Il est conseillé de combler cette lacune. Enfin, la structure du bureau de l’ODF telle qu’elle a été conçue par Frontex peut donner l’impression que l’ODF n’est pas totalement indépendant. En effet, son autorité investie du pouvoir de nomination est le directeur exécutif, auquel elle devra rendre compte et qui évaluera son travail. Dans la description de poste de l’ODF jointe à l’avis de Frontex, il est indiqué que «[l]’ODF sera tenu de faire une déclaration d’engagement à agir en toute indépendance dans l’intérêt de Frontex». Amnesty, Statewatch et Migreurop ont émis des doutes quant à la compatibilité du fait de travailler dans l'intérêt d'une entité spécifique avec le principe d'indépendance. Amnesty International a suggéré que, au minimum, le Forum consultatif soit étroitement associé aux travaux de l'ODF afin de pouvoir soutenir et aider l'ODF à s'acquitter efficacement de ses tâches. Le Médiateur formulera cette suggestion en tant que recommandation.

79. Deuxièmement, le Médiateur note que les fonctions de l’ODF n’incluent pas le traitement des plaintes individuelles relatives à des violations des droits fondamentaux. De l’avis de Frontex, il ressort que, selon elle, la mise en place d’un système de signalement/d’information sur les violations des droits fondamentaux est suffisante pour garantir le plein respect de ses obligations en matière de droits fondamentaux. En effet, le point 17 de la stratégie prévoit que Frontex mettra en place un système de signalement efficace pour faire en sorte que tout incident ou risque grave concernant les droits fondamentaux soit immédiatement "signalé" par le personnel de Frontex/les agents participants et que ce signalement "serve de base à un suivi efficace de toutes les opérations [de Frontex] ". La Médiatrice suggère que Frontex réfléchisse à la question de savoir si un système de signalement/d’information peut être considéré comme un remplacement d’un mécanisme de traitement des plaintes. Les obligations en matière de rapports et les mécanismes de traitement des plaintes ne sont pas des solutions de rechange. Elles constituent des moyens plutôt complémentaires pour garantir la protection effective des droits fondamentaux. De l'avis du Médiateur, sans ce dernier, le respect des règles ne peut en définitive être efficace.

80. De même, il a été souligné que les mesures disciplinaires ne sont pas suffisantes pour garantir le respect des droits fondamentaux. Le Médiateur partage ce point de vue et réaffirme qu'il importe de mettre en place un mécanisme de plainte efficace à cet égard.

81. En outre, même si, pour chaque opération, Frontex désigne un officier de coordination qui surveille la mise en œuvre du plan opérationnel et du code de conduite et joue donc un rôle clé dans le suivi du signalement des incidents graves, cela n’élimine pas la nécessité d’un véritable mécanisme de plainte ouvert à toutes les personnes concernées, à savoir les participants aux opérations qui sont tenus de signaler en vertu des règles de l’UE ou des règles nationales, ainsi que les personnes directement touchées par les infractions, ainsi que celles qui en ont connaissance (journalistes, ONG, etc.).

82. Conformément aux considérations exposées au point 61 ci-dessus, le Médiateur estime que l’ODF peut avoir de bonnes raisons d’envisager de traiter les plaintes individuelles relatives à des violations des droits fondamentaux. Le traitement des plaintes concernant l’activité du personnel d’un État membre pourrait, à tout le moins, signifier leur transfert à l’autorité compétente de l’État membre ou à un médiateur national contrôlant cette autorité. À cet égard, le Médiateur prend note de la suggestion encourageante du Médiateur grec, en ce qui concerne les opérations conjointes et les projets pilotes menés par Frontex en collaboration avec les autorités grecques, selon laquelle un mécanisme de suivi des violations des droits fondamentaux devrait être mis en place au niveau de l’UE afin d’«enquêter sur les violations des droits fondamentaux et de les prévenir». En ce qui concerne les plaintes relatives au comportement du personnel de Frontex, la Médiatrice rappelle que les équipes européennes de gardes-frontières sont composées non seulement de représentants des États membres, mais aussi de représentants de Frontex. Si le Médiateur n’a aucun problème à admettre que le personnel de Frontex n’est pas qualifié pour exercer des fonctions de contrôle aux frontières et qu’il n’est déployé que pour des tâches de coordination, afin de favoriser la coopération entre l’hôte et les États membres participants, cela ne saurait équivaloir à soustraire Frontex à la responsabilité des actes accomplis par son personnel dans l’exercice de ses tâches de coordination. Les médiateurs espèrent que Frontex partagera son point de vue.

83. La Médiatrice suggère que l’officier aux droits fondamentaux envisage la possibilité de traiter les plaintes individuelles relatives à des violations des droits fondamentaux, y compris les plaintes déposées dans l’intérêt public, concernant toutes les activités de Frontex, et que Frontex fournisse à l’officier aux droits fondamentaux un soutien administratif adéquat à cette fin. À cet égard, il prend également note de la déclaration de Frontex dans son avis selon laquelle l’ODF jouera un rôle actif dans la mise en place concrète du mécanisme de contrôle du respect des droits fondamentaux.

84. En ce qui concerne le FC, Frontex l’a défini comme «une ressource de connaissances et d’expertise». La tâche principale du FC serait donc d'offrir des recommandations et des orientations stratégiques au directeur exécutif et au conseil d'administration en matière de droits fondamentaux. En ce qui concerne le rôle de suivi du FC, la Médiatrice comprend qu’elle est compétente pour i) présenter un rapport annuel sur la mise en œuvre par Frontex de ses obligations en matière de droits fondamentaux et ii) recevoir des rapports de l’ODF. Étant donné que l’ODF est également tenu de rendre compte au conseil d’administration et au directeur exécutif, le FC, composé d’organisations internationales, d’agences de l’UE et d’ONG [11], pourrait donc servir à contrebalancer le contrôle exercé par le conseil d’administration et le directeur exécutif sur l’ODF et, en fin de compte, contribuer à l’indépendance de l’ODF.

85. À la lumière de l’analyse qui précède, la Médiatrice souhaite adresser certaines recommandations à Frontex, en vue de renforcer encore sa mise en œuvre des droits fondamentaux. Ils sont énumérés dans le projet de recommandation ci-dessous.

C. Le projet de recommandation

Frontex pourrait envisager de prendre les mesures supplémentaires suivantes:

En ce qui concerne la stratégie

A. préciser (i) s'il se considère responsable de violations des droits fondamentaux dans le cadre de ses activités et, dans l'affirmative, dans quelles conditions; et ii) dans le code de conduite, le cadre juridique applicable à la conduite de tous les participants aux opérations de Frontex (point 61 de l’évaluation du Médiateur);

B. définir des garanties spécifiques en matière de protection des données pour les migrants interceptés, ainsi que des mécanismes de recours pour les personnes concernées dont les droits sont violés. À titre subsidiaire, le plan d'action pourrait être complété à cet égard (point 66 de l'évaluation du Médiateur);

En ce qui concerne le plan d'action

[12]

C. l'identification des mesures donnant une dimension concrète à l'objectif prévu au point 17 de la stratégie, à savoir que, après avoir été signalées par le personnel de Frontex ou les agents participants, tout incident ou risque grave concernant les droits fondamentaux "peut faire l'objet d'une action"(point 62 de l'évaluation du Médiateur);

D. en précisant i) la date de publication du rapport annuel sur l ' état d ' avancement de la mise en œuvre de la Stratégie et ii) les moyens par lesquels il" est" rendu public " (point 63 de l ' évaluation du Médiateur);

E. clarifier les sanctions à appliquer aux participants aux opérations de Frontex qui ne font pas partie de son propre personnel (point 64 de l'évaluation du Médiateur);

F. établir des lignes directrices spécifiques à l'intention des participants aux opérations conjointes de retour sur la manière de faire face aux situations de détresse dans lesquelles des migrants interceptés peuvent se trouver (point 65 de l'évaluation du Médiateur);

En ce qui concerne les codes de conduite

G. clarifier davantage la nature juridique du code de conduite (point 68 de l'évaluation du Médiateur);

H. clarifier l'article 19, paragraphe 2, et l'article 20, paragraphe 2, du code de conduite (point 70 de l'évaluation du Médiateur);

I. inclure dans le prochain code commun de retour une disposition sur la relation entre ce code et le code de conduite (général) (point 71 de l'évaluation du Médiateur);

En ce qui concerne la cessation/suspension des opérations

J. fournir des orientations concrètes quant à la signification réelle de formulations telles que "si les conditions pour mener ces opérations conjointes ou projets pilotes ne sont plus remplies" et des violations des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale qui " sont graves ou sont susceptibles de persister" (point 76 de l ' évaluation du Médiateur);

K. examiner s'il serait possible de fixer des règles, par exemple dans le code commun des retours, concernant la cessation et la suspension des opérations conjointes de retour (point 77 de l'évaluation du Médiateur);

En ce qui concerne le forum consultatif

L. en prenant toutes les mesures possibles pour encourager l'étroite coopération et le soutien du Forum avec l'ODF dans l'accomplissement efficace de ses tâches (point 78 de l'évaluation du Médiateur);

En ce qui concerne l’ODF

M. i) en prenant toutes les mesures possibles pour permettre à l’ODF d’envisager de traiter les plaintes relatives à des violations des droits fondamentaux dans toutes les activités de Frontex présentées par des personnes individuellement affectées par les violations, ainsi que dans l’intérêt public, et ii) en fournissant un soutien administratif adéquat à cette fin (point 83 de l’évaluation du Médiateur).

Le Médiateur souhaiterait que l'Agence lui transmette un avis circonstancié sur les suggestions susmentionnées d'ici le 31 juillet 2013. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation du projet de recommandation et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 9 avril 2013

 

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[1] Règlement (UE) no 1168/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 modifiant le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (JO 2011, L 304, p. 1).

[2] L’article 26 bis du règlement est libellé comme suit:

«1. L'Agence élabore, développe et met en œuvre sa stratégie en matière de droits fondamentaux. L'Agence met en place un mécanisme efficace de contrôle du respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.

2. Un forum consultatif est institué par l'Agence pour assister le directeur exécutif et le conseil d'administration en matière de droits fondamentaux. L'Agence invite le Bureau européen d'appui en matière d'asile, l'Agence des droits fondamentaux, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et d'autres organisations compétentes à participer au forum consultatif. Sur proposition du directeur exécutif, le conseil d'administration décide de la composition et des méthodes de travail du forum consultatif, ainsi que des modalités de transmission des informations au forum consultatif.

Le forum consultatif est consulté sur la poursuite du développement et de la mise en œuvre de la stratégie en matière de droits fondamentaux, du code de conduite et des programmes de base communs.

Le forum consultatif établit un rapport annuel sur ses activités. Ce rapport est rendu public.

3. Un officier aux droits fondamentaux est désigné par le conseil d'administration et possède les qualifications et l'expérience nécessaires dans le domaine des droits fondamentaux. Il est indépendant dans l'exercice de ses fonctions d'officier aux droits fondamentaux et rend compte directement au conseil d'administration et au forum consultatif. Il fait régulièrement rapport et, à ce titre, contribue au mécanisme de surveillance des droits fondamentaux."

[3] Ils étaient, dans un ordre alphabétique: 1) Amnesty International; (2) Caritas Europa; (3) Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe; 4) Commission nationale consultative des droits de l'homme (FR); (5) Réseau Européen d'Experts Juridiques (Experts Trans Europe); (6) M. Apostolis Fotiadis; 7) le Médiateur national grec; 8) M. George Habib; 9) Human Rights Watch; (10) Association des praticiens du droit de l'immigration (ILPA); (11) Conseils de surveillance indépendants (CSI); 12) Service Jésuite des Réfugiés Europe; 13) Dr Luisa Marin (Université de Twente - NL; 14) Comité Meijers (Comité permanent d ' experts de l ' immigration internationale, des réfugiés et du droit pénal); 15) Croix-Rouge; (16) M. Paolo Ruwindu; (17) Statewatch et Migreurop (contribution conjointe); (18) M. Pierre Georges van Wolleghem.

[4] La publication a eu lieu après avoir obtenu le consentement des contributeurs.

[5] Le comité de rédaction était composé de représentants des États membres et de représentants de la Commission européenne, de la FRA, du HCR, de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et de Frontex.

[6] Contribution de Statewatch et Migreurop.

[7] Communiqué de presse de Frontex du 16 octobre 2012, disponible à l'adresse suivante: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex a fait référence à la version du code qui existait au moment où elle a présenté son avis, à savoir le code adopté en 2011. Cette affirmation est évidemment valable en ce qui concerne le code adopté en 2012, qui l'a remplacé.

[9] Contribution de Statewatch et Migreurop.

[10] Contribution de Statewatch et Migreurop.

[11] Les organisations suivantes sont représentées sur le Forum: le bureau des institutions européennes d’Amnesty International; Caritas Europe; Commission des Églises pour les migrants en Europe; Conseil de l'Europe; Bureau européen d'appui en matière d'asile; Conseil européen pour les réfugiés et les exilés; FRA; Commission catholique internationale pour les migrations; Commission internationale de juristes; Organisation internationale pour les migrations; Service jésuite des réfugiés; Bureau des institutions démocratiques et des droits de l ' homme; Plate-forme pour la coopération internationale sur les migrants sans papiers; Bureau de la Croix-Rouge auprès de l'UE; Un Haut Commissaire pour les Réfugiés.

[12] L ' Ombudsman note que le Plan d ' action prévoit sa révision "lorsque le besoin s ' en fait sentir ". Il suggère donc que, pour traiter les points C à F, Frontex envisage de procéder à une telle révision.