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Rapport spécial de la Médiatrice européenne dans l’enquête d’initiative OI/5/2012/BEH-MHZ relative à Frontex

Sommaire

Frontex[1] a rejeté une recommandation formulée par le Médiateur européen à l'issue d'une enquête sur sa conformité aux normes relatives aux droits de l'homme et, en particulier, aux exigences de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le Médiateur, Emily O'Reilly, a envoyé son rapport spécial au Parlement européen afin d'obtenir son soutien sur la question.

La question de l'immigration et en particulier les défis posés par l'entrée illégale, constituent des défis majeurs en termes juridiques et humanitaires pour l'Union européenne. Il y a, presque nécessairement, des tensions entre l'intérêt légitime à contrôler l'immigration et l'exigence humanitaire d'offrir aux immigrants illégaux un refuge en attendant le traitement juridique de leurs demandes d'asile.  Frontex, qui travaille en première ligne avec les autorités des différents États membres, doit trouver un difficile équilibre entre ces exigences contradictoires  Depuis quelque temps, des préoccupations ont été exprimées au sujet des implications des activités de Frontex en matière de droits de l'homme et ces préoccupations se sont intensifiées lorsque la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne est devenue juridiquement contraignante en 2009.

L'UE a répondu à ces préoccupations par le biais d'un règlement de 2011[2] qui oblige explicitement Frontex à agir conformément à la Charte dans le cadre de son travail. En outre, le règlement contraint Frontex à prendre des dispositions administratives pour promouvoir la conformité, ainsi qu'à surveiller la conformité avec la Charte.  Ces dispositions comprennent l'élaboration de codes de conduite pour les opérations de Frontex, la nomination d'un officier aux droits fondamentaux au sein de l'agence Frontex et la création d'un Forum consultatif sur les droits fondamentaux.

En mars 2012, le Médiateur européen de l'époque, P. Nikiforos Diamandouros, a ouvert une enquête d'initiative sur les progrès réalisés par l'agence Frontex pour respecter ses obligations en vertu de la Charte et du règlement de 2011. Le Médiateur a invité la société civile et les autres parties intéressées à participer à l'enquête et il a reçu 18 contributions en réponse à sa demeande

Le Médiateur a constaté[3] qu'en général, Frontex a accompli des progrès raisonnables dans le respect de ses obligations en vertu de la Charte et du règlement.  Cependant, le Médiateur a constaté que Frontex n'avait pas de mécanisme en place lui permettant de faire face à des incidents individuels de violation des droits fondamentaux qui auraient été commis dans le cadre de son travail.  Le Médiateur a considéré l'absence d'un mécanisme de recours internes comme une lacune importante dans le fonctionnement de Frontex. D'une part, l'absence d'un tel mécanisme signifie que Frontex a moins connaissance des préoccupations ou des plaintes au sujet de la manière dont il fonctionne,  et, d'autre part, les personnes qui formulent des recours n'ont pas eu l'occasion de voir leurs plaintes traitées directement par Frontex.

Le Médiateur a recommandé à Frontex de mettre en place un mécanisme lui permettant de traiter directement avec les recours des personnes qui affirment avoir vu leurs droits fondamentaux violés par Frontex.  Malheureusement, Frontex a décidé de ne pas accepter cette recommandation.

Un élément clé dans la position adoptée par Frontex est que les incidents individuels, qui font ensuite l'objet d'un recours, sont finalement de la responsabilité de l'État membre sur le territoire duquel l'incident s'est produit.  Le Médiateur n'accepte pas que Frontex ne porte pas la responsabilité pour les actions du personnel opérant sous la bannière de Frontex.  Cette responsabilité peut parfois être partagée avec l'État membre, mais il n'est pas justifié que Frontex n'assume aucune responsabilité et que, par conséquent, il ne doive pas traiter les plaintes découlant des actions dans lesquelles il est impliqué.

Le point de vue adopté par le Médiateur est également exprimé par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) qui, en Avril 2013, a adopté une résolution intitulée « Frontex : responsabilités en matière de droits de l'homme"[4] . Dans sa résolution, l'Assemblée a appelé l'Union européenne à veiller à ce que ses États membres et Frontex respectent leurs obligations en matière de droits de l'homme notamment en instaurant une procédure de recours pour les individus qui jugent que leurs droits ont été violés par Frontex. Dans son rapport à la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées de l'APCE, le rapporteur du Conseil de l'Europe considère que la position de Frontex est "par trop simpliste et ne résisterait pas à l'analyse d'un tribunal". Le rapporteur conclut qu'il est nécessaire d'établir un mécanisme de recours pour les personnes affectées par les activités de Frontex[5].

Le Médiateur cherche à obtenir le soutien du Parlement européen pour réussir à persuader Frontex de donner suite à la recommandation d'établir son propre mécanisme de traitement des plaintes.

Les faits de l’enquête d’initiative

1. En vertu de l’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Médiateur européen est habilité à procéder à des enquêtes d’initiative dans les activités des institutions, organes ou organismes de l’Union.

2. Le 1er décembre 2009, du fait de l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la charte des droits fondamentaux de l’UE est devenue juridiquement contraignante pour l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, plus connue sous le nom de Frontex, une agence spécialisée de l’UE qui encourage, coordonne et développe la gestion des frontières extérieures de l’Union. Frontex a, entre autres, pour mission de coordonner les opérations conjointes, de fournir une capacité de réponse rapide sous forme d’une équipe européenne de garde-frontières et d’assister les États membres dans les opérations de retour conjointes.

3. Le 25 octobre 2011, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement no 1168/2011/UE (ci-après: le «règlement»)[6] qui dispose explicitement que Frontex accomplit ses tâches dans le plein respect de la charte des droits fondamentaux. Le règlement impose à Frontex de mettre en place certains mécanismes et instruments administratifs pour promouvoir et contrôler le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.

4. Eu égard à ce nouveau cadre juridique et à la participation de la société civile dans la gestion par l’UE des frontières extérieures, et notamment dans sa dimension des droits fondamentaux, le Médiateur a jugé nécessaire de tenter d’évaluer, au moyen d’une enquête d’initiative, la façon dont Frontex met en oeuvre les dispositions susmentionnées.

L’objet de l’enquête

5. Le Médiateur a invité Frontex à lui faire part de sa position sur un nombre de points, notamment sa stratégie dans le domaine des droits fondamentaux, son forum consultatif et le rôle de son officier aux droits fondamentaux (ci-après: «ODF»)[7], son plan d’action pour la mise en oeuvre de sa stratégie, ses codes de conduite et la possibilité de mettre fin et/ou de suspendre des opérations.

6. S’agissant de l’ODF, le Médiateur a notamment posé la question suivante à Frontex:

«L’ODF sera-t-il compétent pour recevoir des plaintes d’individus dont les droits fondamentaux ont été violés par les États membres et/ou Frontex?»

L’enquête

7. Le 6 mars 2012, le Médiateur a ouvert l’enquête d’initiative et a invité Frontex à lui présenter un avis pour le 31 mai 2012, ce qui a été fait le 17 mai 2012.

8. Le 18 juin 2012, compte tenu de l’objet de l’enquête, le Médiateur a transmis l’avis de Frontex à l’Agence des droits fondamentaux (ci-après: la «FRA»), lui demandant de lui faire parvenir ses observations pour le 30 septembre 2012. La FRA a envoyé celles-ci le 26 septembre 2012.

9. Compte tenu de l’intérêt témoigné par la société civile pour l’enquête, le Médiateur a également estimé approprié et utile d’inviter d’autres parties intéressées, en particulier des ONG et d’autres organisations spécialisées dans le domaine couvert par l’enquête, à soumettre leurs observations sur l’avis de Frontex. Cet avis a été publié sur le site web du Médiateur le 19 juillet 2012 et la date limite de soumission des observations a été fixée au 30 septembre 2012.

10. Le Médiateur a reçu, au total, 18 contributions émanant d’organisations internationales, d’ONG, d’un médiateur national et de particuliers[8].

11. Le 9 avril 2013, le Médiateur a adressé à Frontex un projet de recommandation contenant treize actions recommandées en rapport avec les questions couvertes par son enquête d’initiative. Le 25 juin 2013, Frontex a soumis son avis détaillé sur le projet de recommandation du Médiateur.

L’analyse du Médiateur et ses conclusions

Remarque préliminaire

12. Le présent rapport spécial porte uniquement sur le rôle de l’officier aux droits fondamentaux (ODF). Les autres questions soulevées dans l’enquête d’initiative, auxquelles Frontex a fourni des réponses largement satisfaisantes, sont traitées distinctement dans la décision du Médiateur clôturant l’enquête.

13. La partie suivante du rapport résume la réponse fournie par Frontex à la lettre du Médiateur ouvrant l’enquête d’initiative et les observations formulées par les parties intéressées. Elle est suivie d’une présentation des motifs à la base du projet de recommandation du Médiateur.

Arguments présentés par Frontex au Médiateur et observations des parties intéressées concernant le rôle de l’ODF

14. Frontex a fait savoir que l’ODF a été nommé en décembre 2012[9]. Il s’agit d’un membre indépendant du personnel qui est investi d’une fonction de contrôle et qui est placé directement sous l’autorité du conseil d’administration. L’ODF fait également régulièrement rapport au forum consultatif (ci-après: le «FC») et au directeur exécutif en tant qu’autorité de nomination.

15. L’ODF et le FC ont accès à toutes les informations concernant le respect des droits fondamentaux et leurs activités sont complémentaires. Tandis que l’ODF exerce une fonction de contrôle, le FC fournit une orientation stratégique et regroupe les informations. Les tâches de l’ODF sont, par exemple, la contribution à un mécanisme efficace de contrôle et la mise sur pied et le maintien d’un registre des éventuelles violations des droits fondamentaux.

16. S’agissant de la question de l’identification des éventuelles violations des droits fondamentaux, Frontex a mentionné l’existence d’une procédure interne détaillée et a souligné l’importance 1) des obligations de notification incombant à tous les participants et des possibilités de notification dont disposent les tiers, 2) du mode de traitement en interne des informations communiquées et 3) de l’évaluation des informations reçues par les parties prenantes concernées. Selon Frontex, son approche large, qui implique l’identification et la prévention des éventuelles violations, permettrait de répondre adéquatement à ces violations et elle a souligné, à cet égard, l’importance d’une formation spécialisée.

17. Concernant le mécanisme mis en place pour recevoir les plaintes des personnes dont les droits fondamentaux ont été violés, Frontex a attiré l’attention sur la possibilité dont disposent les tiers de lui notifier toutes violations possibles. L’Agence a également souligné qu’elle s’engage à traiter toute plainte concernant les violations des droits fondamentaux et à accorder toute l’«attention requise» à ces plaintes. Parallèlement, Frontex a souligné qu’elle ne dispose d’aucune autorité pour statuer sur des cas individuels, l’examen de ceux-ci relevant de la compétence des États membres concernés.

18. Quant aux mesures que Frontex pourrait prendre si des violations des droits fondamentaux devaient être détectées, l’Agence a déclaré qu’elle pourrait, par exemple, «envoyer des lettres de préoccupation ou des lettres d’avertissement aux États membres concernés, examiner la question au sein du conseil d’administration ou informer la Commission, retirer ou réduire le soutien financier, prendre des mesures disciplinaires et suspendre ou résilier des opérations, la résiliation étant une mesure de dernier ressort». Frontex a, par ailleurs, expliqué que compte tenu de la complexité des opérations impliquant plusieurs questions politiques et opérationnelles, il ne serait pas toujours adéquat de suspendre ou de mettre fin à une opération et que le directeur exécutif doit fonder sa décision sur les rapports qui lui sont présentés par l’équipe Frontex.

19. Frontex a précisé qu’elle ne pourra répondre à la question de savoir si l’ODF est compétent pour recevoir des plaintes d’individus dont les droits fondamentaux ont été violés que lorsque le mécanisme de contrôle du respect des droits fondamentaux aura été pleinement défini.

20. Dans leurs observations, plusieurs parties intéressées se sont dites préoccupées par l’absence actuelle de mécanisme efficace de traitement des plaintes en rapport avec les opérations de Frontex. Parallèlement, elles ont souligné la nécessité de la mise sur pied d’un tel mécanisme par Frontex en plus de systèmes efficaces de contrôle et de notification [voir en particulier les contributions de Caritas Europa, d’Amnesty International, de Meijers Committee, de la Croix-Rouge, des Independent Monitoring Boards (comités de surveillance indépendants), du Réseau européen d’experts juridiques (Trans Europe Experts), de Jesuit Refugee Service Europe et du médiateur grec]. Certains contributeurs ont également attiré l’attention sur un manque de clarté concernant les moyens dont l’ODF dispose pour veiller à ce que les droits fondamentaux soient réellement respectés ou ont estimé que le rôle de l’ODF à cet égard n’est pas suffisant.

Appréciation du Médiateur ayant conduit au projet de recommandation

21. L’article 26 bis, paragraphe 1, du règlement Frontex dispose que pour pouvoir s’acquitter de son obligation de promouvoir et faire respecter les droits fondamentaux, Frontex doit mettre en place un mécanisme efficace pour contrôler le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.

22. Face à cette obligation, le Médiateur a examiné la position de Frontex en ce qui concerne: 1) un éventuel mécanisme d’examen des plaintes dans le cadre de violations des droits fondamentaux commises par Frontex et/ou les États membres et 2) le rôle joué par l’officier aux droits fondamentaux (ODF) à cet égard. Sur ce point, il a pris bonne note de ce que Frontex déclare dans son avis que l’ODF contribuera activement au mécanisme concret qui sera mis en place pour contrôler que les droits fondamentaux sont respectés.

23. Le Médiateur ne partageait pas le point de vue de Frontex selon lequel la mise en place d’un système de notification et/ou d’information sur les violations des droits fondamentaux est suffisante pour garantir le plein respect de ses obligations concernant les droits fondamentaux. Il estimait au contraire que les obligations de notification et les mécanismes de plainte ne sont pas des alternatives, mais constituent plutôt des moyens complémentaires pour garantir la protection effective des droits fondamentaux.

24. Des mesures disciplinaires ne suffisent en outre pas en tant que telles pour garantir le respect des droits fondamentaux.

25. Enfin, le Médiateur comprend que Frontex désigne, pour chaque opération, un officier de coordination (ODC) qui suit la mise en oeuvre du plan opérationnel et du code de déontologie et joue, de ce fait, un rôle clé dans le suivi de la notification des incidents graves. De l’avis du Médiateur cependant, une telle désignation n’élimine en rien la nécessité de prévoir un véritable mécanisme de dépôt de plainte ouvert à toutes les personnes concernées, notamment celles qui participent aux opérations et qui ont une obligation de notification conformément aux règles de l’UE ou aux règles nationales, celles qui sont directement touchées par les violations et celles qui en ont connaissance et souhaitent se plaindre dans l’intérêt public (journalistes, ONG, etc.).

26. Le Médiateur a donc souligné une fois de plus la nécessité de prévoir un mécanisme efficace de traitement des plaintes au niveau de Frontex.

27. Suivant ce même raisonnement, le Médiateur a en outre estimé qu’il peut y avoir des raisons valables justifiant que l’ODF envisage de traiter des plaintes individuelles portant sur des violations des droits fondamentaux.

28. Des plaintes portant sur l’activité du personnel d’un État membre traitées par l’ODF pourraient notamment être transmises à l’autorité compétente de l’État membre ou à un médiateur national supervisant cette autorité. Le Médiateur a pris acte, à cet égard, de la suggestion de mise en place, au niveau de l’UE, d’un mécanisme de contrôle des violations des droits fondamentaux visant à «examiner et prévenir les violations des droits fondamentaux» que le médiateur grec a formulée en rapport avec les opérations conjointes et les projets pilotes que Frontex exécute en collaboration avec les autorités grecques.

29. S’agissant des plaintes concernant le comportement du personnel de Frontex, le Médiateur a rappelé que les équipes européennes de gardes-frontières sont composées non seulement de représentants des États membres, mais aussi de représentants de Frontex. Si le Médiateur pouvait accepter que les membres du personnel de Frontex ne soient pas qualifiés pour exécuter les fonctions de contrôle aux frontières et ne soient affectés qu’à des tâches de coordination de façon à promouvoir la coopération entre l’hôte et les États membres participants, il a estimé que ceci ne pouvait dégager Frontex de sa responsabilité pour les actes commis par son personnel dans l’exercice de son rôle de coordination.

30. À la lumière de l’analyse précédente, le Médiateur a formulé le projet de recommandation suivant à l’adresse de Frontex:

Frontex doit envisager de prendre toute action possible pour permettre à l’ODF de traiter des plaintes concernant des violations des droits fondamentaux dans toutes les activités de Frontex qui sont soumises à la fois par des individus personnellement touchés et par des personnes œuvrant dans l’intérêt public.

Arguments présentés au Médiateur après le projet de recommandation

31. Dans son avis détaillé, Frontex a déclaré qu’elle est responsable des activités relevant de son mandat, mais qu’elle ne peut être tenue pour responsable des actions souveraines des États membres. Concernant l’ODF en particulier, Frontex a fait valoir que les compétences de l’ODF, telles qu’elles sont définies dans le règlement, n’incluent pas la résolution des plaintes externes et individuelles, car l’ODF ne dispose pas de pouvoirs exécutifs à proprement parler. D’autres institutions (telles que les juridictions des États membres et de l’UE) sont compétentes dans ce domaine.

32. Frontex a ajouté qu’à ce stade, l’ODF œuvre au renforcement du système de traitement des rapports d’incident que les participants soumettent lors d’activités coordonnées par l’Agence en évaluant, avec d’autres entités de Frontex, les violations présumées des droits fondamentaux et en créant une archive pour les rapports d’incidents.

33. L’ODF utilise plusieurs sources externes d’informations pour soutenir son examen des droits fondamentaux. Ceci signifie que dans la pratique, les informations supplémentaires concernant les infractions possibles qui sont partagées dans l’intérêt public sont déjà prises en compte dans les activités de l’ODF et notifiées, conformément aux dispositions du règlement Frontex.

34. Les plaintes se rapportant directement aux activités de Frontex pourraient par conséquent être considérées comme une source supplémentaire d’information et déclencher des activités de surveillance.

Appréciation de la Médiatrice après le projet de recommandation

35. Pour son appréciation, la Médiatrice part du principe selon lequel Frontex est responsable des activités relevant de son mandat, mais pas des actions souveraines des États membres, ainsi que Frontex l’a fait remarquer à juste titre dans son avis détaillé.

36. Cette scission théorique des responsabilités pour les violations éventuelles des droits fondamentaux aux frontières de l’UE ne remet cependant pas en cause le fait que la mission de Frontex implique la coordination d’opérations conjointes auxquelles participent à la fois son propre personnel et le personnel d’un ou de plusieurs États membres. La Médiatrice accepte le point soulevé par Frontex, à savoir que seuls quelques membres de son personnel participent en réalité à des activités opérationnelles dans le domaine. Toutefois, il n’en demeure pas moins que de nombreux agents invités, mis à disposition par les États membres, sont présents aux frontières et portent, à la connaissance de la Médiatrice, des brassards portant l’inscription «Frontex»[10].

37. Les personnes affectées par une opération Frontex peuvent donc logiquement et raisonnablement conclure qu’un agent porteur d’un tel brassard agit sous la responsabilité de Frontex. Les personnes soumises à une opération Frontex sont généralement stressées et vulnérables et on ne peut raisonnablement s’attendre à ce qu’elles se renseignent sur ce qui représente indubitablement une attribution complexe de responsabilité. Il apparaîtrait tout simplement logique que ces personnes se tournent vers Frontex en premier ressort pour se plaindre de violations de leurs droits fondamentaux.

38. Tenant compte de la scission des responsabilités présentée dans l’avis détaillé de Frontex, les scénarios de plainte suivants sont envisageables: 1) plaintes portant sur le comportement des membres du personnel de Frontex, qui relèvent de la responsabilité de Frontex[11]; 2) plaintes portant sur le comportement d’agents qui ne sont pas membres du personnel de Frontex, et notamment d’agents qui agissent sous la responsabilité des États membres concernés mais portent un brassard Frontex; 3) plaintes concernant l’organisation, l’exécution ou les conséquences d’une opération conjointe, qui ne portent pas sur le comportement de personnes individuelles spécifiques.

39. Il est évident que sur le fond, Frontex devrait s’occuper de la première catégorie de cas. S’agissant de la seconde catégorie, Frontex ne pourrait statuer sur le fond, mais elle pourrait prêter son assistance aux plaignants en transmettant les plaintes rapidement à l’autorité compétente de l’État membre ou des États membres concernés, par exemple, aux médiateurs nationaux. Concernant la troisième catégorie, la réaction appropriée de Frontex dépendrait de la plainte spécifique. Dans tous les cas, Frontex se trouve clairement dans une meilleure position que le plaignant potentiel pour déterminer à qui incombe la responsabilité de trancher sur le fond de la plainte. La Médiatrice constate sur ce point que Frontex s’est engagée, dans son avis détaillé sur le projet de recommandation, à encourager un prompt traitement des plaintes potentielles déposées par les migrants auprès des autorités respectives des États membres dans le cadre d’opérations conjointes.

40. Frontex a attiré l’attention, dans son avis détaillé, sur son système de notification des incidents, indiquant que les plaintes reçues pourraient être considérées comme une source d’information et déclencher des activités de contrôle. Frontex a en outre souligné la possibilité d’adopter des sanctions disciplinaires. La Médiatrice répète que conformément aux considérations énoncées dans le projet de recommandation (voir points 29 et 30 ci-dessus), ces dispositions devraient compléter et non remplacer un mécanisme de plainte.

41. Il est vrai, comme l’a souligné Frontex, que d’autres institutions telles que les juridictions de l’UE et des États membres sont ou pourraient être compétentes pour traiter des plaintes. La Médiatrice peut toutefois difficilement s’imaginer comment faire respecter par des poursuites judiciaires les droits des personnes généralement concernées par les opérations de Frontex, y compris ceux de migrants interceptés, compte tenu des moyens requis en termes de temps, de représentation en justice et de coûts que de telles procédures impliquent généralement, ainsi que des règles de fonctionnement.

42. Il est exact également que la Médiatrice européenne a le pouvoir de traiter des plaintes déposées contre Frontex par toute personne puisque, même si une plainte est introduite par une personne qui n’est ni un citoyen ni un résident de l’UE, elle peut faire usage de son pouvoir d’initiative.

43. Il n’en demeure pas moins que Frontex serait la première instance à saisir, logiquement, pour déposer une plainte. La Médiatrice continue de penser que toute institution qui est en contact fréquent avec des personnes pouvant avoir une raison de se plaindre devrait instaurer un mécanisme d’examen des plaintes de première ligne qui permettrait un traitement et une résolution rapides des problèmes avant de se tourner, en cas d’échec, vers d’autres mécanismes de recours tels que les médiateurs et les tribunaux.

44. On peut citer à cet égard l’exemple de la Banque européenne d’investissement (BEI) qui a accepté, sous les encouragements du Parlement européen, d’instaurer un mécanisme de première ligne pour l’examen des plaintes au profit des personnes concernées par des projets financés par la BEI. Cet accord, qui est inscrit dans un protocole d’entente passé entre la Banque et la Médiatrice européenne, fonctionne bien et a amélioré la réputation de la Banque et de l’Union auprès de la communauté internationale du développement. Il serait à la fois efficace et bénéfique pour la réputation de l’Union européenne dans le domaine des droits fondamentaux que Frontex accepte également la mise en place d’un mécanisme de première ligne pour l’examen des plaintes.

45. La Médiatrice estime que compte tenu de son rôle et de ses fonctions, l’ODF pourrait être la destinataire naturelle des plaintes soumises à Frontex.

46. À cet égard, la Médiatrice prend acte du fait que Frontex ne considère pas la résolution des plaintes comme l’une des compétences dévolues à l’ODF conformément au règlement. La Médiatrice s’étonne de cette position, étant donné qu’en dehors de préciser qu’il fait régulièrement rapport et, de la sorte, contribue au mécanisme de surveillance des droits fondamentaux, l’article 26 bis, paragraphe 3, du règlement ne dit mot sur les tâches et les fonctions de l’ODF. En réalité, il semble que c’est dans l’avis de vacance pertinent, publié par Frontex en avril 2012, que les fonctions de l’ODF ont été définies.

47. La Médiatrice estime que le vaste mandat dont l’ODF est investi en vertu de l’article 62 bis, paragraphe 3, du règlement Frontex lui permettrait d’habiliter l’ODF pour qu’il traite les plaintes individuelles.

48. Le fait que l’ODF ne dispose «pas de pouvoir exécutif à proprement parler» ne s’oppose en rien à ce qu’il puisse traiter des plaintes. En réalité, les tâches et les fonctions de l’ODF, telles qu’elles sont décrites dans l’avis de vacance, reviennent plus ou moins à investir l’ODF des pouvoirs qui seraient requis pour traiter des plaintes. L’avis de vacance précisait que l’ODF devrait notamment prendre les mesures correctives qui s’imposent pour remédier aux incidents susceptibles de se produire en rapport avec les droits fondamentaux et apporter sa contribution à d’autres questions relatives aux droits fondamentaux au sein de Frontex.

49. La Médiatrice constate également que les compétences et qualifications dont dispose l’ODF en poste lui permettraient de traiter efficacement les plaintes.

50. Enfin, la Médiatrice souligne que l’expérience acquise avec le mécanisme d’examen des plaintes de la Banque européenne d’investissement pourrait constituer une précieuse source d’inspiration pour Frontex. La Médiatrice a pris contact avec le service pertinent de la BEI qui s’est déclaré disposé à offrir l’assistance et les conseils requis en la matière. La Médiatrice est également prête à proposer le concours de ses propres services et à utiliser les voies de coopération bien établies existant au sein du Réseau européen des médiateurs, qui comprend les médiateurs et organes similaires des 28 États membres et au-delà.

51. Eu égard à ce qui précède, la Médiatrice considère que pour être à la hauteur de ses responsabilités dans le domaine des droits fondamentaux conformément au principe de bonne administration, Frontex se doit d’instaurer un mécanisme d’examen des plaintes. Ce rôle pourrait être confié à l’ODF qui devrait disposer de ressources suffisantes à cet égard. Compte tenu de l’importance de la question pour les personnes affectées par les opérations coordonnées par Frontex, la Médiatrice sollicite l’assistance du Parlement à cet égard.

Recommandation de la Médiatrice

La Médiatrice adresse donc la recommandation suivante à Frontex:

Il est recommandé à Frontex d’instaurer un mécanisme de traitement des plaintes pour violation des droits fondamentaux dans toutes les opérations conjointes se déroulant sous l’identité «Frontex». Le mécanisme doit recevoir les plaintes déposées à la fois par les personnes agissant dans leur intérêt personnel et par les personnes œuvrant dans l’intérêt public. Ce rôle pourrait être confié à l’ODF qui devrait disposer de ressources correspondantes.

Le Parlement européen pourrait envisager d’adopter une résolution en ce sens.

 

Emily O'Reilly

Fait à Strasbourg, le 7 novembre 2013


[1] FRONTEX (Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres) a été instituée en 2004.

[2] Règlement n° 1168/2011/CE

[3] Le projet de recommandation du Médiateur dans cette enquête est disponible à l'adresse : http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/49848/html.bookmark

[6] Règlement (UE) no 1168/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 modifiant le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, JO L 304 du 22.11.2011, p. 1

[7] L’article 26 bis du règlement se lit comme suit:

«1. L'Agence conçoit, développe et met en œuvre sa stratégie en matière de droits fondamentaux. Elle met en place un mécanisme efficace pour contrôler le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.

2. Un forum consultatif est créé par l'Agence pour assister le directeur exécutif et le conseil d'administration dans les matières concernant les droits fondamentaux. L'Agence invite le Bureau européen d'appui en matière d'asile, l'Agence des droits fondamentaux, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et d'autres organisations concernées à participer au forum consultatif. Sur proposition du directeur exécutif, le conseil d'administration décide de la composition et des méthodes de travail du forum consultatif ainsi que des modalités de transmission des informations au forum consultatif. Le forum consultatif est consulté sur l'élaboration et la mise en œuvre de la stratégie en matière de droits fondamentaux, du code de conduite et des programmes communs.

Le forum consultatif prépare un rapport annuel de ses activités. Ce rapport est rendu public.

3. Le conseil d'administration désigne un officier aux droits fondamentaux. Il dispose des qualifications et de l'expérience nécessaires dans le domaine des droits fondamentaux. Il est indépendant dans l'accomplissement de ses missions en tant qu'officier aux droits fondamentaux et rend directement compte au conseil d'administration et au forum consultatif. Il fait régulièrement rapport et, de la sorte, contribue au mécanisme de surveillance des droits fondamentaux.»

[8] Avec l’autorisation des intéressés, les contributions reçues ont été publiées sur le site web du Médiateur.

[9] Selon un communiqué de presse publié sur le site web de Frontex, Mme Inmaculadae Arnaez Fernandez a été désignée par l’Agence en tant que premier ODF, le 27 septembre 2012. Voir http://www.frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer-8IK8lm.

[11] Article 41, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux