Valmistettu Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Kansalaisjärjestö Corporate Europe Observatory valitti oikeusasiamiehelle, että Euroopan komissio ei täyttänyt tupakoinnin torjuntaa koskevan yleissopimuksen mukaista velvoitettaan olla vastuuvelvollinen ja avoin suhteissaan tupakkateollisuuteen. Kantelussa väitettiin erityisesti, että komissio (terveysasioiden pääosastoa lukuun ottamatta) ei julkaissut ennakoivasti yksityiskohtia ja pöytäkirjoja tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidetyistä kokouksista. Komission kantana oli, että käsitellessään hakemuksia, jotka koskivat oikeutta tutustua tupakkateollisuuden kanssa pidettyjä kokouksia koskeviin asiakirjoihin, ja vastatessaan Euroopan parlamentin jäsenten asiaa koskeviin kysymyksiin se täytti valmistelukunnan mukaisen velvollisuutensa olla vastuuvelvollinen ja avoin. Komissio väitti myös, että terveysasioiden pääosaston hyväksymät tiukat ja ennakoivat säännöt kuvastivat kyseisen osaston erityisiä vastuualueita eivätkä olleet asianmukaisia koko komission tapauksessa.

Oikeusasiamies katsoi, että yleissopimuksen osapuolten on toteutettava aktiivisia toimenpiteitä sekä tupakkateollisuuden kanssa käytävän vuorovaikutuksen rajoittamiseksi että avoimuuden varmistamiseksi silloin, kun tällaista vuorovaikutusta esiintyy. Oikeusasiamies hylkäsi näkemyksen, jonka mukaan komissio voisi yleensä toimia vähemmän avoimesti kuin terveysasioiden pääosastolta edellytetään: kaikki osastot toimivat tupakoinnin torjuntaan liittyvillä lainsäädännön ja politiikan aloilla. Oikeusasiamies havaitsi komission nykyisissä käytännöissä (terveysasioiden pääosastoa lukuun ottamatta) luontaisia puutteita, jotka tekevät niistä epäluotettavia ja epätyydyttäviä avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden kannalta. Oikeusasiamies katsoi, että nykyiset käytännöt olivat hallinnollisia epäkohtia. Hän suositteli komissiolle, että kaikki sen osastot varmistaisivat ennakoivan avoimuuden, kuten terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto on jo tehnyt. Tämä edellyttää kaikkien tupakka-alan edunvalvojien kanssa pidettyjen kokousten yksityiskohtien ja pöytäkirjojen julkaisemista verkossa. Suosituksessa mainitaan erityisesti komission oikeudellisen yksikön kokoukset tupakkateollisuuden edustajien, myös sen oikeudellisten edustajien, kanssa.  

Kantelun tausta

1. Maailman terveyskokous hyväksyi vuonna 2003 tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen, jäljempänä ’yleissopimus’, jonka tavoitteena on vähentää kattavasti tupakkaan liittyviä kuolemantapauksia ja sairauksia kaikkialla maailmassa. Tähän mennessä yleissopimuksen on ratifioinut 176 sopimuspuolta. EU teki yleissopimuksen 2 päivänä kesäkuuta 2004 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2004/513/EY [2]. Yleissopimus tuli voimaan 28 päivänä syyskuuta 2005.

2. Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kappaleessa määrätään seuraavaa:

"Laatiessaan ja pannessaan täytäntöön tupakoinnin torjuntaa koskevaa kansanterveyspolitiikkaansa osapuolet toimivat suojellakseen sitä tupakkateollisuuden kaupallisilta ja muilta eduilta kansallisen lainsäädännön mukaisesti."

3. Edellä mainitun määräyksen täytäntöönpanemiseksi yleissopimuksen osapuolet ovat laatineet ei-sitovia suuntaviivoja, jäljempänä 'suuntaviivat'. Suuntaviivojen periaatteen 2 mukaan osapuolten olisi oltava vastuuvelvollisia ja avoimia käsitellessään tupakkateollisuutta tai sen etujen ajamista. Osapuolten olisi varmistettava, että kaikki vuorovaikutus tupakkateollisuuden kanssa tupakan torjuntaan tai kansanterveyteen liittyvissä asioissa on vastuullista ja avointa. Suuntaviivoissa suositellaan myös muun muassa, että yleissopimuksen osapuolet "toteuttaisivat toimenpiteitä, joilla rajoitetaan vuorovaikutusta tupakkateollisuuden kanssa ja varmistetaan tällaisen vuorovaikutuksen avoimuus "[3].

4. Tammikuussa 2013 kantelija Corporate Europe Observatory (Brysselissä toimiva kansalaisjärjestö) ja neljä muuta kansalaisjärjestöä , kirjoittivat Euroopan komission puheenjohtajalle väitetystä komission laiminlyönnistä yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan asianmukaisessa täytäntöönpanossa. Se valitti, että useat komission virkamiehet näyttivät pitäneen tupakkateollisuuden edunvalvojien kanssa kokouksia, joita ei koskaan paljastettu. Se väitti, että terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastoa (PO Health) lukuun ottamatta komission yksiköt eivät olleet varmistaneet avoimuutta eivätkä toteuttaneet toimenpiteitä tupakkateollisuuden sopimattoman vaikutuksen välttämiseksi. Kantelija ehdotti, että kaikkien komission pääosastojen olisi julkaistava luettelot ja pöytäkirjat tapaamisistaan tupakkateollisuuden edustajien ja edunvalvojien kanssa. Lisäksi se pyysi komissiota i) mukauttamaan komission jäsenten toimintasäännöt ja henkilöstösäännöt eettisiin normeihin, joilla säännellään erityisesti toimielimen suhteita tupakkateollisuuteen, ja ii) tekemään tupakkateollisuuden edunvalvojien rekisteröinnistä pakollista EU:n avoimuusrekisteriin.

5. Komissio vastasi 7. helmikuuta 2013, että avoimuutta ja lobbausta koskevat nykyiset säännöt ja välineet sekä sen sidosryhmien kuulemista koskeva politiikka ovat täysin yleissopimuksen mukaisia. Se väitti myös, että suuntaviivat eivät ole sitovia ja että asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetulla asetuksella (EY) N:o 1049/2001 varmistetaan avoimuuden korkea taso yleissopimuksen avoimuusvaatimusten mukaisesti.

6. Kantelija pyysi 13. joulukuuta 2013 komissiolta lisätietoja yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanopolitiikastaan ja lisäsi, että joulukuussa 2012 julkaistun oman tutkimuksensa mukaan puheenjohtajan oman kabinetin jäsenet ja pääsihteeristön virkamiehet näyttivät pitäneen julkistamattomia kokouksia tupakkateollisuuden edunvalvojien kanssa.

7. Komission jäsen Šefčovič totesi vastauksessaan komission puolesta, että avoimuutta, ammattietiikkaa ja lobbausta koskevat komission sisäiset säännöt ovat täysin yleissopimuksen ja suuntaviivojen mukaisia. Se, että terveysasioiden pääosasto oli laatinut henkilöstölleen tätä alaa koskevat erityiset ohjeet, oli ymmärrettävää, kun otetaan huomioon sen vastuu tupakkatuotedirektiivistä (direktiivi 2014/40/EU). Komission jäsen ilmoitti myös noudattavansa terveysasioiden pääosaston sääntöjä tällä alalla ja julkaisevansa tupakkateollisuuden edustajien kanssa pitämiensä kokousten pöytäkirjat.

8. Koska kantelija ei ollut tyytyväinen komission vastauksiin, hän kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tiedustelu

9. Oikeusasiamies aloitti tutkimuksen kantelijan väitteestä, jonka mukaan komissio ei ollut pannut asianmukaisesti täytäntöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa ja siihen liittyviä suuntaviivoja. Tutkimukseen sisältyivät myös kantelijan väitteet, joiden mukaan komission olisi a) arvioitava perusteellisesti, miten yleissopimuksen säännöt pannaan täytäntöön sen kaikissa yksiköissä, b) julkaistava verkossa luettelot kaikista kokouksista tupakkateollisuuden edustajien kanssa ja tällaisten kokousten pöytäkirjat, c) pantava täytäntöön suhteita tupakkateollisuuteen koskevat käytännesäännöt, joilla muutetaan tarvittaessa komission jäsenten toimintasääntöjen ja henkilöstösääntöjen asiaankuuluvia määräyksiä, ja d) varmistettava tupakkateollisuuden lobbaajien henkilöllisyyden ja toiminnan rekisteröinti ja julkistaminen EU:n avoimuusrekisterin kautta.

10. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komissiolta lausunnon, jota seurasi täydentävä lausunto, jossa komissiota pyydettiin täsmentämään, oliko, kuten kantelija oli väittänyt, pidetty useita komission korkeiden virkamiesten (muiden kuin terveysasioiden pääosaston henkilöstön) ja tupakkateollisuuden edustajien välisiä kokouksia, joista ei ollut ilmoitettu, ja pidettiinkö tällaisista kokouksista kirjaa. Oikeusasiamies sai myös kantelijan huomautukset vastauksena komission ensimmäiseen ja täydentävään lausuntoon. Tämän lisäksi oikeusasiamies tarkasti asiaa koskevan komission asiakirja-aineiston.

11. Oikeusasiamiehen suosituksessa otetaan huomioon osapuolten esittämät perustelut ja lausunnot.

Väite, jonka mukaan komissio ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa ja suuntaviivoja

Oikeusasiamiehelle esitetyt perustelut

12. Kantelija katsoo, että nykyiset säännöt ja menettelyt, jotka komissio on ottanut käyttöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan ja täytäntöönpano-ohjeiden noudattamiseksi, eivät ole riittäviä avoimuuden varmistamiseksi ja sopimattoman vaikuttamisen välttämiseksi tupakkateollisuuden etujen kanssa vuorovaikutuksessa.

13. Kantelijan mielestä kiista tupakkateollisuuden aiemmista yrityksistä vaikuttaa EU:n tupakkatuotedirektiiviin on korostanut EU:n toimielinten ja tupakkateollisuuden välisten suhteiden tehokkaan sääntelyn merkitystä. Koska EU on yleissopimuksen osapuoli, kaikilla EU:n toimielimillä on velvollisuus suojella päätöksenteon ja lainsäädännön eheyttä tupakkateollisuuden omilta eduilta.

14. Kantelijan mukaan komission vastaukset Euroopan parlamentin jäsenten kysymyksiin ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla viime vuosina esitettyjen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen johdosta julkistettujen asiakirjojen sisältö viittaavat siihen, että komission johtavilla virkamiehillä on ollut lukuisia tapaamisia tupakkateollisuuden edunvalvojien kanssa, joita ei ole julkistettu verkossa avoimuusvelvoitteesta huolimatta.

15. Tältä osin kantelija arvostelee komission näkemystä, jonka mukaan asiakirjojen luovuttaminen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla riittää täyttämään yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätyn avoimuusvelvoitteen, koska tämä asettaa yleisölle taakan toimia ja varmistaa, että EU noudattaa yleissopimusta.

16. Kantelija väittää, että terveysasioiden pääosaston ja komission muiden yksiköiden toimintapolitiikat ja käytännöt eivät ole selvästi ja perusteettomasti johdonmukaisia. Terveysasioiden pääosasto ilmoittaa julkisesti yhteyksistään tupakka-alan edunvalvojiin ja edustajiin, kun taas muut komission yksiköt eivät.

17. Jotta voidaan varmistaa yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan ja suuntaviivojen täysimääräinen noudattaminen, kantelija katsoo, että komission olisi otettava kaikissa yksiköissään käyttöön tehokkaita toimenpiteitä, joilla varmistetaan sen ja tupakkateollisuuden edustajien välisen vuorovaikutuksen avoimuus, julkaistava verkossa luettelot kaikista tällaisista kokouksista ja niiden pöytäkirjat, pantava täytäntöön tupakkateollisuuden suhteita koskevat tehokkaat käytännesäännöt ja varmistettava tupakkateollisuuden lobbaajien henkilöllisyyden ja toiminnan pakollinen rekisteröinti ja julkistaminen EU:n avoimuusrekisterin kautta.

18. Lausunnossaan komissio korosti EU:n vahvaa sitoutumista yleissopimuksen määräysten täysimääräiseen noudattamiseen ja täytäntöönpanoon. Se totesi kuitenkin, että suuntaviivat eivät ole sitovia ja että ne olisi sen vuoksi pantava täytäntöön vakiintuneiden oikeudellisten ja hallinnollisten käytäntöjen mukaisilla tavoilla.

19. Komission mukaan komission jäseniin ja henkilöstöön sovellettavat eettiset toimintapuitteet sekä asiakirjojen saatavuutta ja avoimuutta koskevat komission säännöt muodostavat puitteet, joissa yleissopimusta ja sen ei-sitovia suuntaviivoja noudatetaan ja pannaan täytäntöön.

20. Komission mukaan sen eettiset toimintapuitteet ovat täysin yleissopimuksen ja sen suuntaviivojen mukaiset. Tältä osin komissio viittasi myös 1.1.2014 alkaen sovellettaviin eturistiriitoja koskeviin henkilöstösääntöjen viimeaikaisiin muutoksiin sekä lahjoja ja vieraanvaraisuutta koskeviin suuntaviivoihin, jotka komissio antoi henkilöstölleen vuonna 2012. Lisäksi komissio on julkaissut henkilöstölle suunnatun etiikkaa ja toimintatapoja koskevan käytännön oppaan, joka sisältää suosituksia yhteydenpidosta eturyhmiin.

21. Asiakirjoihin tutustumista koskevien sääntöjen osalta komissio väitti, että asetuksella (EY) N:o 1049/2001 varmistetaan avoimuuden korkea taso ja että se on näin ollen yleissopimuksen avoimuusvaatimusten mukainen, mistä on osoituksena se, että tupakkateollisuuden ja muiden sidosryhmien kanssa käytyihin yhteyksiin liittyvät asiakirjat on jo luovutettu kantelijan pyynnöstä.

22. Komissio väitti myös, että kun otetaan huomioon terveysasioiden pääosaston erityinen vastuu tupakkatuotedirektiivistä, on ymmärrettävää, että kyseinen pääosasto laatisi erityisiä avoimuuteen suuntautuvia ohjeita tällä alalla työskentelevälle henkilöstölleen. Yleissopimuksessa tai suuntaviivoissa ei kuitenkaan ole määräyksiä, jotka tukisivat kantelijan väitettä, jonka mukaan komission olisi kokonaisuudessaan julkaistava verkossa kaikki tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidetyt kokoukset ja niiden pöytäkirjat.

23. Se, että komissio terveysasioiden pääosastoa lukuun ottamatta ei ole julkaissut verkossa yksityiskohtaisia tietoja useista kantelun tekijän mainitsemista kokouksista tupakkateollisuuden edustajien kanssa, ei tarkoita, että nämä kokoukset olisivat olleet ”julkistamattomia”. Päinvastoin komission mukaan se "julkisti" nämä kokoukset myöntämällä useaan otteeseen oikeuden tutustua asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla pyydettyihin asiakirjoihin ja vastauksissaan Euroopan parlamentin kysymyksiin tällaisista kokouksista. Nämä kysymykset koskivat erityisesti pääsihteeristön ja oikeudellisen yksikön virkamiesten tapaamisia tupakkateollisuuden edustajien kanssa. Kaikkiin näihin kokouksiin liittyviin asiakirjoihin sovellettiin asiakirjoihin tutustumista koskevia sääntöjä. Pöytäkirjat on toimitettu sinne, missä ne on laadittu. Tapaamiset, joissa ei saavutettu konkreettisia tuloksia, eivät kuitenkaan välttämättä edellyttäneet pöytäkirjojen pitämistä.

24. Mitä tulee tupakkateollisuuden edunvalvojien tarpeeseen rekisteröidä toimintansa Euroopan parlamentin ja komission vuonna 2011 yhdessä perustaman EU:n avoimuusrekisterin kautta, komissio totesi, että rekisteriin rekisteröityminen edellyttää myös sen käytännesääntöjen noudattamista. Käytännesääntöihin sisältyy useita säännöksiä, jotka koskevat edunvalvojan ja EU:n toimielinten välistä suhdetta. Vaikka rekisteri on nykyisessä muodossaan vapaaehtoinen, komission henkilöstön odotetaan luonnollisesti kysyvän edunvalvojilta, joiden kanssa he ovat vuorovaikutuksessa, onko heidät merkitty rekisteriin, ja kehottavan heitä tekemään niin, jos näin ei ole.

25. Kantelija väitti huomautuksissaan, että komissio ei ole vielä antanut vakuuttavaa selitystä sille, miksi muut komission yksiköt eivät sovella samoja avoimuussääntöjä kuin terveysasioiden pääosaston henkilöstö tupakkapolitiikan ja -lainsäädännön alalla.

26. Kantelija suhtautui myönteisesti komission äskettäin osana uutta avoimuusaloitettaan käyttöön ottamiin toimenpiteisiin, joihin kuuluvat rekisteröitymättömien edunvalvojien kanssa pidettävien kokousten rajoittaminen ja edunvalvojien kanssa pidettävien kokousten julkaisemisen ennakoiva avoimuus verkossa. Näitä toimenpiteitä olisi kuitenkin laajennettava edelleen, koska ne kohdistuvat vain hyvin pieneen määrään komission korkeita virkamiehiä (komission jäseniä, heidän kabinettinsa jäseniä ja pääjohtajia).

Suositukseen johtanut oikeusasiamiehen arvio

27. Kantelijan väite perustuu siihen, että komission olisi kokonaisuudessaan hyväksyttävä tiukemmat ennakoivaa avoimuutta ja etiikkaa koskevat säännöt, jotka terveysasioiden pääosasto on jo hyväksynyt. Ainoastaan näin toimimalla komissio noudattaa täysimääräisesti yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdasta ja suuntaviivojen vastaavista määräyksistä johtuvaa avoimuusvelvoitetta.

28. Ennen kuin käsitellään tämän väitteen perusteltavuutta, on tärkeää selventää aluksi kysymystä komission korkeiden virkamiesten väitetyistä "paljastamattomista" kokouksista tupakkateollisuuden edustajien kanssa, joihin kantelija viittasi väitteensä tueksi.

29. Oikeusasiamies toteaa, että kuten komissio huomautti, nämä kokoukset eivät olleet "julkistamattomia" siinä mielessä, että ne pidettiin salassa ja että komissio ei pitänyt niistä kirjaa. Sen sijaan kantelija käytti termiä "julkistamaton" viittaamaan tällaisten kokousten kokouksiin ja pöytäkirjoihin, joita komissio ei julkaissut ennakoivasti verkossa. Kuten komissio selitti, itse asiassa näiden kokousten olemassaolosta ilmoitettiin ja niihin liittyvät asiakirjat (muistiot, pöytäkirjat) luovutettiin kantelijalle asetuksen 1049/2001 nojalla esitettyjen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen johdosta. Lisäksi komissio antoi tällaisia tietoja vastauksissaan Euroopan parlamentin jäsenten kysymyksiin.

30. Oikeusasiamiehen tarkastuksessa ei saatu mitään näyttöä siitä, että tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidettyjen kokousten lisäksi, jotka komissio oli jo paljastanut (asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla ja vastauksissa Euroopan parlamentin jäsenten kysymyksiin), olisi voitu järjestää muita kokouksia, joiden olemassaolon komissio oli pitänyt salassa. Oikeusasiamiehen tarkastuksesta saatu näyttö tuki kuitenkin kantelijan näkemystä, jonka mukaan komission nykyinen sääntöjen noudattamista koskeva kehys on riittämätön. Kuten jäljempänä selitetään, oikeusasiamies katsoo, että komission nykyisissä puitteissa ei panna täysimääräisesti täytäntöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdasta johtuvaa avoimuusvelvoitetta.

31. Komission kanta on, että sen nykyinen komission jäseniä ja henkilöstöä koskeva eettinen kehys sekä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukainen asiakirjoihin tutustumista koskeva järjestelmä riittävät varmistamaan, että EU noudattaa yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa. Komissio katsoo, että koska suuntaviivat eivät ole sitovia, sen ei tarvitse soveltaa muihin yksiköihinsä terveysasioiden pääosaston tällä alalla käyttöön ottamia tiukkoja avoimuussääntöjä. Komissio katsoo, että se, että terveysasioiden pääosasto julkaisee verkossa kaikki henkilöstönsä tapaamiset tupakkateollisuuden edustajien kanssa sekä näiden kokousten pöytäkirjat, johtuu siitä, että terveysasioiden pääosasto vastaa komission terveyspolitiikan täytäntöönpanosta, johon sisältyy myös tupakkatuotteiden sääntely.

32. Oikeusasiamies katsoo, että komission kanta ei ole vakuuttava. Yleissopimuksen tavoitteena on suojella nykyisiä ja tulevia sukupolvia tupakan kulutuksen ja tupakansavulle altistumisen tuhoisilta terveydellisiltä, sosiaalisilta, ympäristöön liittyviltä ja taloudellisilta seurauksilta luomalla puitteet tupakoinnin torjuntaa koskeville toimenpiteille, jotka sopimuspuolten on pantava täytäntöön kansallisella, alueellisella ja kansainvälisellä tasolla, jotta voidaan jatkuvasti ja merkittävästi vähentää tupakan käyttöä ja tupakansavulle altistumista. Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätään sopimuspuolten sopimista yleisistä velvoitteista tämän tavoitteen saavuttamiseksi, että "toteuttaessaan tupakoinnin torjuntaa koskevaa kansanterveyspolitiikkaansa sopimuspuolet toimivat kansallisen lainsäädännön mukaisesti suojellakseen sitä tupakkateollisuuden kaupallisilta ja muilta eduilta". Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanemiseksi hyväksytyissä suuntaviivoissa suositellaan myös muun muassa, että yleissopimuksen osapuolet ”ottavat käyttöön toimenpiteitä, joilla rajoitetaan vuorovaikutusta tupakkateollisuuden kanssa ja varmistetaan tällaisen vuorovaikutuksen avoimuus”.

33. Yleissopimuksessa ja suuntaviivoissa edellytetään, että sopimuspuolet toimivat " suojellakseen terveyspolitiikkaansa tupakkateollisuuden kaupallisilta tai muilta etunäkökohdilta, ja määrätään ennakoivasta lähestymistavasta reaktiivisen tai jopa passiivisen lähestymistavan sijaan. Komissio näyttää vaikuttaneen osittain tähän vaatimukseen, koska terveysasioiden pääosasto on ottanut käyttöön tällaisen ennakoivan ja tehokkaan avoimuuskehyksen. Tässä kehyksessä edellytetään, että kaikki sen henkilöstön ja tupakkateollisuuden edustajien väliset kokoukset sekä näiden kokousten pöytäkirjat julkaistaan verkossa. Oikeusasiamies ei näin ollen ymmärrä, miksi näitä ennakoivia sääntöjä, joita voidaan pitää parhaina käytäntöinä, ei pitäisi soveltaa kaikkiin komission yksiköihin. Näin varmistettaisiin, että näitä sääntöjä sovelletaan sen ylimpiin virkamiehiin ja muiden yksiköiden, kuten pääsihteeristön ja oikeudellisen yksikön, virkamiehiin, jotka ovat tiiviisti mukana koko komission politiikassa ja lainsäädännässä.

34. Olisi myös pidettävä mielessä, että terveysasioiden pääosaston ennakoivaa avoimuutta koskevien sääntöjen tehokkuus voisi heikentyä ja heikentyä vakavasti, jos muut komission jäsenet ja/tai muiden yksiköiden virkamiehet, jotka liittyvät läheisesti komission lainsäädäntö- ja päätöksentekotoimintaan, voivat pitää ilmoittamattomia kokouksia tupakkateollisuuden edustajien kanssa. Tässä skenaariossa, joka on tällä hetkellä voimassa, tällaisten kokousten olemassaolo tulee yleisön tietoon vain, jos ja kun kansalainen tai muu henkilö tekee asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla tai Euroopan parlamentin jäsen esittää komissiolle asiaa koskevan kysymyksen . Vaikka terveysasioiden pääosasto vastaa komission terveyspolitiikan täytäntöönpanosta, tupakkatuotedirektiivin täytäntöönpano mukaan luettuna, yleissopimuksen täytäntöönpanosta eivät vastaa ainoastaan terveysasioiden pääosaston virkamiehet ja komission jäsen, vaan koko komissio lainsäädäntö- ja päätöksentekotoimillaan. Siksi oikeusasiamies ei ymmärrä, miksi vain terveysasioiden pääosaston pitäisi julkaista henkilöstönsä ja tupakkateollisuuden edustajien välisiä verkkokokouksia, kun taas muu komissio ei julkaise niitä, vaikka ne osallistuvat tavalla tai toisella myös komission lainsäädäntö- ja päätöksentekotoimintaan tupakka-alan sääntelyn alalla.

35. Oikeusasiamies ei näin ollen yhdy komission näkemykseen, jonka mukaan komission jäseniin ja sen henkilöstöön nykyisin sovellettavilla eettisillä puitteilla varmistetaan yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätyn avoimuusvelvoitteen täysimääräinen noudattaminen. Vaikka näissä säännöissä edellytetään muun muassa, että virkamiehet suorittavat tehtävänsä objektiivisesti, puolueettomasti ja lojaaliutta unionia kohtaan koskevan velvollisuutensa mukaisesti (ks. henkilöstösääntöjen 11 artikla), niissä ei aseteta virkamiehille selkeitä velvoitteita suojella EU:n politiikkoja tupakkateollisuuden kaupallisilta ja muilta eduilta eikä niissä ilmeisesti panna suuntaviivoja täytäntöön toteuttamalla konkreettisia toimenpiteitä, joilla rajoitetaan vuorovaikutusta tupakkateollisuuden kanssa ja varmistetaan tällaisen vuorovaikutuksen avoimuus.

36. Vaikka on totta, että asetuksella (EY) N:o 1049/2001 voidaan varmistaa suuri avoimuus EU:ssa, muiden komission virkamiesten kuin terveysasioiden pääosaston kokouksia tupakkateollisuuden edustajien kanssa ei julkisteta, paitsi jos ja kunnes kansalainen esittää asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön tai Euroopan parlamentin jäsen esittää komissiolle merkityksellisen kysymyksen. Oikeusasiamies on kantelijan kanssa samaa mieltä siitä, että tällainen lähestymistapa siirtää yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan avoimuusvelvoitteen noudattamisesta aiheutuvan taakan komissiolta kansalaiselle. Tämä ei kuitenkaan varmastikaan voinut olla yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan noudattamisen tavoiteltu vaikutus.

37. Oikeusasiamiehen tarkastus osoitti, että komission nykyisessä lähestymistavassa on luontaisia puutteita, jotka tekevät siitä epäluotettavan ja epätyydyttävän avoimuuden saavuttamisen kannalta. Tällä hetkellä merkityksellisiä tietoja annetaan vain, jos jäsen pyytää saada tutustua asiakirjoihin tai esittää asiaa koskevan kysymyksen. Jos tällaista pyyntöä tai kysymystä ei esitetä, tietoja ei toimiteta. Asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön esittäminen tai asiaa koskevan kysymyksen esittäminen Euroopan parlamentin jäsenelle voi johtaa pyydettyjen tietojen tyyppiin vain, jos tällainen pyyntö tai kysymys on muotoiltu huolellisesti. Jos tupakkateollisuuden edustajan kanssa pidetystä kokouksesta ei pidetä pöytäkirjaa (koska tällaista pöytäkirjaa ei vaadita), asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö on hyödytön. Vastaavasti kun kyse on Euroopan parlamentin jäsenen kysymyksestä, josta ei ole pidetty pöytäkirjaa, täydellinen vastaus riippuu siitä, pystyvätkö asianomaiset virkamiehet muistamaan, että heillä on ollut tällaisia kokouksia, ja siitä, mistä on tosiasiallisesti keskusteltu.

38. Oikeusasiamiehen tarkastus osoitti myös, että tietyistä komission oikeudellisen yksikön jäsenten tapaamisista tupakkateollisuuden edustajien kanssa ilmoitettiin komission Euroopan parlamentin jäsenille antamissa vastauksissa. Kun komissio kuitenkin pyysi samoja virkamiehiä ilmoittamaan tätä tutkimusta varten, oliko heillä ollut tapaamisia tupakkateollisuuden edustajien kanssa, he vastasivat kieltävästi. Komissio selitti, että tämä ilmeinen epäjohdonmukaisuus johtui siitä, että sen oikeudellisen yksikön jäsenet eivät yleensä pidä yhteyksiä asianajajiin, jotka edustavat yrityksille oikeudellista neuvontaa tarjoavia asianajotoimistoja, yhteyksinä itse toimialaan. On ilmeistä, että tämä tulkinta on virheellinen ja johtaa tässä yhteydessä siihen, että komission henkilöstön ja tupakkateollisuuden edustajien väliset kokoukset salataan. Lisäksi tämä esimerkki osoittaa vaarat, jotka liittyvät siihen, että yksittäisten henkilöstön jäsenten tai henkilöstöryhmien on itse päätettävä, onko kokouksesta raportoitava. Jos henkilöstölle jätetään tehtäväksi päättää, mistä kokouksista on raportoitava, tai päättää, olisiko kokousta tupakkateollisuutta edustavien työntekijöiden, neuvonantajien, lobbaajien ja/tai asianajajien kanssa kohdeltava yksinkertaisesti kohteliaisuutena tai epävirallisena kokouksena, yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan avoimuusvelvoitteen tehokas täytäntöönpano väistämättä estyy.

38. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päättelee, että se, että komissio ei ole soveltanut kaikissa yksiköissään terveysasioiden pääosaston soveltamia tiukempia avoimuussääntöjä, jotka koskevat kaikkien tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidettyjen kokousten julkaisemista verkossa ja tällaisten kokousten pöytäkirjojen julkaisemista, on hallinnollinen epäkohta. Siksi hän suosittelee, että komissio varmistaa, että terveysasioiden pääosaston käyttöön ottamaa ennakoivaa avoimuuspolitiikkaa sovelletaan kaikissa komission yksiköissä.

39. Suosituksensa antaessaan oikeusasiamies on myös tietoinen siitä, että komissio hyväksyi 25. marraskuuta 2014 kaksi päätöstä, joissa edellytetään tietojen julkaisemista komission jäsenten, heidän kabinettiensa jäsenten ja pääjohtajien kokouksista organisaatioiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien kanssa, ja että periaatteessa näiden virkamiesten olisi tavattava ainoastaan avoimuusrekisteriin merkittyjä organisaatioita ja itsenäisiä ammatinharjoittajia. Oikeusasiamies katsoo, että tämä aloite on todellakin askel oikeaan suuntaan kohti avoimuuden lisäämistä EU:ssa. Kuten kantelija huomautti, näitä uusia sääntöjä sovelletaan kuitenkin vain rajalliseen määrään johtavia virkamiehiä. Näin ollen nämä uudet avoimuus- ja julkistamissäännöt eivät sido poliittisia virkamiehiä eivätkä tupakka-asioita käsitteleviä oikeudellisen yksikön jäseniä, yksikönpäälliköitä ja johtajia. Näiden sääntöjen ei näin ollen voida katsoa vastaavan täysin tarpeeseen noudattaa tehokkaasti yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa ja sen suuntaviivoissa määrättyä avoimuusvelvoitetta.

40. Tämä suositus annetaan myös kantelijan väitteiden a–c käsittelemiseksi. Mitä tulee väitteeseen d) (joka koskee tupakkateollisuuden edunvalvojien henkilöllisyyden ja toiminnan rekisteröintiä ja julkistamista EU:n avoimuusrekisterin kautta), oikeusasiamies toteaa, että komissio julkisti 24. tammikuuta 2015 aikomuksensa esittää vuonna 2015 ehdotus komissiota, Euroopan parlamenttia ja neuvostoa koskevasta pakollisesta edunvalvojien rekisteristä [4]. Kun tämä ehdotus hyväksytään, siinä otetaan huomioon kantelijan huolenaiheet ja se, että avoimuusrekisteriin rekisteröityminen on tällä hetkellä vapaaehtoista. Tämän vuoksi oikeusasiamies pyytää komissiota toimittamaan suositusta koskevassa yksityiskohtaisessa lausunnossaan ajantasaiset tiedot ilmoitetusta aikomuksestaan ehdottaa pakollisen avoimuusrekisterin perustamista.

Suositus

Komission olisi varmistettava, että terveysasioiden pääosaston käyttöön ottamia ennakoivia avoimuusperiaatteita, joissa edellytetään kaikkien sen henkilöstön ja tupakkateollisuuden edustajien välisten kokousten ja niistä laadittujen pöytäkirjojen julkaisemista verkossa, sovelletaan kaikissa komission yksiköissä riippumatta asianomaisen virkamiehen virkaiästä ja erityisesti sen oikeudellisen yksikön jäsenistä.

Tästä suosituksesta ilmoitetaan komissiolle ja kantelijalle. Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti komissio lähettää yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2015. Yksityiskohtaiseen lausuntoon voisi sisältyä suosituksen hyväksyminen ja kuvaus siitä, miten se on pantu täytäntöön, sekä päivitys komission 27. tammikuuta 2015 antamasta ilmoituksesta, jonka mukaan se aikoo tehdä vuonna 2015 oman ehdotuksensa komissiota, Euroopan parlamenttia ja neuvostoa koskevasta pakollisesta edunvalvojien rekisteristä.

Strasbourgissa 1. lokakuuta 2015

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

[1] Euroopan parlamentin päätös, tehty 9 päivänä maaliskuuta 1994, oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista (94/262/EHTY, EY, Euratom), EYVL L 113, s. 15.

[2] EUVL 2004, L 213, s. 8.

[3] Tupakoinnin torjuntaa koskevan WHO:n puitesopimuksen 5 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanoa koskevat ohjeet, FCTC/COP3(7), http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop3/FCTC_COP3_DIV3-en.pdf.

[4] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-3740_en.htm.