Tehty Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti [1]

Kansalaisjärjestö Corporate Europe Observatory valitti oikeusasiamiehelle, että Euroopan komissio ei täyttänyt tupakoinnin torjuntaa koskevan yleissopimuksen mukaista velvoitettaan olla vastuuvelvollinen ja avoin suhteissaan tupakkateollisuuteen. Kantelu koski erityisesti sitä, että komissio (terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastoa lukuun ottamatta) ei julkaissut ennakoivasti tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidettyjen kokousten yksityiskohtia ja pöytäkirjoja. Komissio katsoi, että käsittelemällä tupakkateollisuuden kanssa pidettyjä kokouksia koskeviin asiakirjoihin tutustumista koskevia hakemuksia ja vastaamalla parlamentin jäsenten asiaa koskeviin kysymyksiin se täytti yleissopimuksen mukaisen velvollisuutensa olla vastuuvelvollinen ja avoin. Komissio väitti myös, että terveysasioiden pääosaston hyväksymät tiukat ja ennakoivat säännöt kuvastavat osaston erityistä vastuuta eivätkä ne ole asianmukaisia koko komission kannalta.

Oikeusasiamies katsoi, että yleissopimuksen osapuolten on toteutettava aktiivisia toimenpiteitä sekä vuorovaikutuksen rajoittamiseksi tupakkateollisuuden kanssa että avoimuuden varmistamiseksi silloin, kun tällaista vuorovaikutusta esiintyy. Oikeusasiamies hylkäsi näkemyksen, jonka mukaan komissio voisi yleisesti ottaen toimia vähemmän avoimesti kuin terveysasioiden pääosastolta edellytetään: kaikki osastot ovat mukana tupakoinnin torjuntaan liittyvässä lainsäädännössä ja politiikassa. Oikeusasiamies havaitsi komission (terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosastoa lukuun ottamatta) nykyisissä käytännöissä luontaisia puutteita, jotka tekevät niistä avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden kannalta epäluotettavia ja epätyydyttäviä. Oikeusasiamies totesi, että nykyiset käytännöt olivat hallinnollisia epäkohtia. Hän suositteli komissiolle, että kaikkien sen osastojen olisi varmistettava ennakoiva avoimuus, kuten terveysasioiden pääosastossa jo tehdään. Tämä edellyttää kaikkien tupakka-alan edunvalvojien kanssa pidettyjen kokousten yksityiskohtien ja pöytäkirjojen julkaisemista verkossa. Suosituksessa viitataan erityisesti komission oikeudellisen yksikön kokouksiin tupakkateollisuuden edustajien, myös sen laillisten edustajien, kanssa.  

Kantelun tausta

1. Maailman terveyskokous hyväksyi vuonna 2003 tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen, jäljempänä ’yleissopimus’, jonka tavoitteena on vähentää kattavasti tupakkaan liittyviä kuolemia ja sairauksia kaikkialla maailmassa. Tähän mennessä yleissopimuksen on ratifioinut 176 sopimuspuolta. EU teki yleissopimuksen 2 päivänä kesäkuuta 2004 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2004/513/EY [2]. Yleissopimus tuli voimaan 28 päivänä syyskuuta 2005.

2. Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kappaleessa määrätään seuraavaa:

"Laatiessaan ja pannessaan täytäntöön tupakoinnin torjuntaa koskevaa kansanterveyspolitiikkaansa sopimuspuolet toimivat suojellakseen tätä politiikkaa tupakkateollisuuden kaupallisilta ja muilta eduilta kansallisen lainsäädännön mukaisesti."

3. Edellä mainitun määräyksen täytäntöönpanemiseksi yleissopimuksen osapuolet ovat laatineet ei-sitovia suuntaviivoja, jäljempänä 'suuntaviivat'. Suuntaviivojen periaatteen 2 mukaan osapuolten olisi tupakkateollisuutta tai sen etuja ajavia tahoja käsitellessään oltava vastuuvelvollisia ja avoimia. Osapuolten olisi varmistettava, että kaikki vuorovaikutus tupakkateollisuuden kanssa tupakoinnin torjuntaan tai kansanterveyteen liittyvissä asioissa on vastuullista ja avointa.” Suuntaviivoissa suositellaan myös muun muassa, että yleissopimuksen osapuolten olisi "otettava käyttöön toimenpiteitä, joilla rajoitetaan vuorovaikutusta tupakkateollisuuden kanssa ja varmistetaan tällaisen vuorovaikutuksen avoimuus "[3].

4. * Kantelija Corporate Europe Observatory (Brysselissä toimiva kansalaisjärjestö) ja neljä muuta kansalaisjärjestöä , kirjoittivat tammikuussa 2013 Euroopan komission puheenjohtajalle komission väitetystä laiminlyönnistä yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan asianmukaisessa täytäntöönpanossa. Se valitti siitä, että useilla komission virkamiehillä näytti olleen tupakkateollisuuden lobbaajien kanssa kokouksia, joita ei koskaan paljastettu. Se väitti, että terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastoa lukuun ottamatta komission yksiköt eivät olleet varmistaneet avoimuutta eivätkä toteuttaneet toimenpiteitä tupakkateollisuuden sopimattoman vaikuttamisen välttämiseksi. Kantelija ehdotti, että kaikkien komission pääosastojen olisi julkaistava luettelot ja pöytäkirjat kokouksistaan tupakkateollisuuden edustajien ja lobbaajien kanssa. Lisäksi se pyysi komissiota i) mukauttamaan komission jäsenten toimintasääntöjään ja henkilöstösääntöjään eettisiin normeihin, joilla säännellään erityisesti toimielimen suhteita tupakkateollisuuteen, ja ii) tekemään pakolliseksi tupakkateollisuuden edunvalvojien rekisteröinnin EU:n avoimuusrekisteriin.

5. Komissio vastasi 7. helmikuuta 2013, että avoimuutta ja lobbausta koskevat nykyiset säännöt ja välineet sekä sidosryhmien kuulemista koskeva politiikka ovat täysin yhteensopivia yleissopimuksen kanssa. Se väitti myös, että suuntaviivat eivät ole sitovia ja että asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetulla asetuksella 1049/2001 varmistetaan avoimuuden korkea taso yleissopimuksen avoimuusvaatimusten mukaisesti.

6. Kantelija pyysi 13. joulukuuta 2013 komissiolta lisätietoja yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanopolitiikastaan ja lisäsi, että joulukuussa 2012 julkaistun oman tutkimuksensa mukaan puheenjohtajan oman kabinetin jäsenet ja pääsihteeristön virkamiehet näyttivät pitäneen julkistamattomia kokouksia tupakkateollisuuden lobbaajien kanssa.

7. Komission jäsen Šefčovič totesi vastauksessaan komission puolesta, että avoimuutta, ammattietiikkaa ja lobbausta koskevat komission sisäiset säännöt ovat täysin yleissopimuksen ja suuntaviivojen mukaisia. Se, että terveysasioiden pääosasto oli laatinut henkilöstölleen tätä alaa koskevat erityiset ohjeet, oli ymmärrettävää, kun otetaan huomioon sen vastuu tupakkatuotedirektiivistä (direktiivi 2014/40/EU). Komission jäsen totesi myös, että hän itse noudattaa terveysasioiden pääosaston sääntöjä tällä alalla ja julkaisee tupakkateollisuuden edustajien kanssa pitämiensä kokousten pöytäkirjat.

8. Koska kantelija ei ollut tyytyväinen komission vastauksiin, hän kääntyi oikeusasiamiehen puoleen.

Tutkimus

9. Oikeusasiamies käynnisti tutkimuksen kantelijan väitteestä, jonka mukaan komissio ei ollut pannut asianmukaisesti täytäntöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa ja siihen liittyviä suuntaviivoja. Tutkimukseen sisältyi myös kantelijan väite, jonka mukaan komission olisi a) arvioitava perusteellisesti, miten yleissopimuksen säännöt pannaan täytäntöön kaikissa sen yksiköissä; b) julkaista verkossa luettelot kaikista tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidetyistä kokouksista ja niiden pöytäkirjat; c) pantava täytäntöön suhteita tupakkateollisuuteen koskevat käytännesäännöt, joilla muutetaan tarvittaessa komission jäsenten käytännesääntöjen ja henkilöstösääntöjen asiaankuuluvia määräyksiä; ja d) varmistetaan tupakkateollisuuden edunvalvojien henkilöllisyyden ja toiminnan rekisteröinti ja julkistaminen EU:n avoimuusrekisterin kautta.

10. Tutkimuksen aikana oikeusasiamies sai komissiolta lausunnon ja sitä seuranneen täydentävän lausunnon, jossa komissiota pyydettiin täsmentämään, oliko komission johtavien virkamiesten (muu kuin terveysasioiden pääosaston henkilöstö) ja tupakkateollisuuden edustajien välillä pidetty useita julkistamattomia kokouksia, kuten kantelija oli väittänyt, ja pidettiinkö tällaisista kokouksista kirjaa. Oikeusasiamies sai myös kantelijan huomautukset vastauksena komission ensimmäiseen ja täydentävään lausuntoon. Tämän lisäksi oikeusasiamies tarkasti tätä asiaa koskevan komission asiakirja-aineiston.

11. Oikeusasiamiehen suosituksessa otetaan huomioon osapuolten esittämät perustelut ja lausunnot.

Väite, jonka mukaan komissio ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa ja suuntaviivoja

Oikeusasiamiehelle esitetyt väitteet

12. Kantelija katsoo, että nykyiset säännöt ja menettelyt, jotka komissio on ottanut käyttöön yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan ja soveltamisohjeiden noudattamiseksi, eivät riitä varmistamaan avoimuutta ja välttämään sopimatonta vaikuttamista, kun ne ovat vuorovaikutuksessa tupakkateollisuuden etujen kanssa.

13. Kantelijan mielestä kiistat, jotka liittyvät aiempiin tupakkateollisuuden yrityksiin vaikuttaa EU:n tupakkatuotedirektiiviin, ovat korostaneet, että on tärkeää säännellä tehokkaasti EU:n toimielinten ja tupakkateollisuuden välisiä suhteita. Koska EU on yleissopimuksen osapuoli, kaikilla EU:n toimielimillä on velvollisuus suojella päätöksenteon ja lainsäädännön eheyttä tupakkateollisuuden omilta eduilta.

14. Kantelijan mukaan komission vastaukset Euroopan parlamentin jäsenten kysymyksiin ja asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla viime vuosina esitettyjen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen johdosta julkaistujen asiakirjojen sisältö viittaavat siihen, että komission johtavilla virkamiehillä on ollut lukuisia tapaamisia tupakkateollisuuden lobbaajien kanssa, joita ei ole julkistettu verkossa avoimuusvelvoitteesta huolimatta.

15. Tältä osin kantelija kiistää komission näkemyksen, jonka mukaan asiakirjojen luovuttaminen asetuksen 1049/2001 nojalla riittää täyttämään yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätyn avoimuusvelvoitteen, koska tämä asettaa yleisölle taakan toimia ja varmistaa, että EU noudattaa yleissopimusta.

16. Kantelija väittää, että terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston ja muiden komission yksiköiden toimintalinjojen ja käytäntöjen välillä on ilmeinen ja perusteeton epäjohdonmukaisuus. Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto julkistaa yhteydenpidon tupakka-alan edunvalvojiin ja edustajiin, kun taas muut komission yksiköt eivät.

17. Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan ja suuntaviivojen täysimääräisen noudattamisen varmistamiseksi kantelija katsoo, että komission olisi otettava kaikissa yksiköissään käyttöön tehokkaita toimenpiteitä, joilla varmistetaan sen ja tupakkateollisuuden edustajien välisen vuorovaikutuksen avoimuus, julkaistava verkossa luettelot kaikista tällaisista kokouksista ja niiden pöytäkirjat, pantava täytäntöön tehokkaat käytännesäännöt, jotka koskevat suhteita tupakkateollisuuteen, ja varmistettava tupakkateollisuuden edunvalvojien henkilöllisyyden ja toiminnan pakollinen rekisteröinti ja julkistaminen EU:n avoimuusrekisterin kautta.

18. Lausunnossaan komissio korosti EU:n vahvaa sitoutumista yleissopimuksen määräysten täysimääräiseen noudattamiseen ja täytäntöönpanoon. Se totesi kuitenkin, että suuntaviivat eivät ole sitovia ja että ne olisi sen vuoksi pantava täytäntöön vakiintuneiden oikeudellisten ja hallinnollisten käytäntöjen kanssa yhteensopivalla tavalla.

19. Komission mukaan komission jäseniin ja henkilöstöön sovellettavat eettiset puitteet sekä sen asiakirjojen saatavuutta ja avoimuutta koskevat säännöt muodostavat puitteet yleissopimuksen ja sen ei-sitovien suuntaviivojen noudattamiselle ja täytäntöönpanolle.

20. Komission mukaan sen eettiset toimintapuitteet ovat täysin yleissopimuksen ja sen suuntaviivojen mukaiset. Tältä osin komissio viittasi myös henkilöstösääntöihin eturistiriitojen alalla äskettäin tehtyihin muutoksiin, joita sovellettiin 1.1.2014 alkaen, sekä komission henkilöstölleen vuonna 2012 antamiin lahjoja ja vieraanvaraisuutta koskeviin suuntaviivoihin. Lisäksi komissio on julkaissut henkilöstön eettisiä ja käyttäytymissääntöjä koskevan käytännön oppaan, joka sisältää suosituksia yhteydenpidosta eturyhmiin.

21. Asiakirjoihin tutustumista koskevien sääntöjen osalta komissio katsoi, että asetuksella (EY) N:o 1049/2001 varmistetaan avoimuuden korkea taso ja että se on näin ollen sopusoinnussa yleissopimuksen avoimuusvaatimusten kanssa, mistä on selvästi osoituksena se, että asiakirjoja, jotka liittyvät yhteydenpitoon tupakkateollisuuden ja muiden sidosryhmien kanssa, on jo luovutettu vastauksena kantelijan pyyntöihin.

22. Komissio väitti myös, että kun otetaan huomioon terveysasioiden pääosaston erityinen vastuu tupakkatuotteita koskevasta direktiivistä, on ymmärrettävää, että kyseinen pääosasto laatii erityiset läpinäkyvyyteen tähtäävät suuntaviivat alalla työskentelevälle henkilöstölleen. Yleissopimuksessa tai suuntaviivoissa ei kuitenkaan ole määräystä, joka tukisi kantelijan väitettä, jonka mukaan komission olisi kokonaisuudessaan julkaistava verkossa kaikki tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidetyt kokoukset ja niiden pöytäkirjat.

23. Se, että komissio terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosastoa lukuun ottamatta ei ole julkaissut verkossa yksityiskohtaisia tietoja useista tapaamisista kantelijan mainitsemien tupakkateollisuuden edustajien kanssa, ei tarkoita, että näitä tapaamisia ei olisi "julkistettu". Komission mukaan se päinvastoin ”julkisti” nämä kokoukset myöntämällä useaan otteeseen oikeuden tutustua asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla pyydettyihin asiakirjoihin ja vastauksissaan tällaisia kokouksia koskeviin Euroopan parlamentin kysymyksiin. Kysymykset koskivat erityisesti pääsihteeristön ja oikeudellisen yksikön virkamiesten tapaamisia tupakkateollisuuden edustajien kanssa. Kaikkiin näihin kokouksiin liittyviin asiakirjoihin sovellettiin asiakirjoihin tutustumista koskevia sääntöjä. Jos pöytäkirjat on laadittu, ne on toimitettu. Kokoukset, joissa ei päästy konkreettisiin tuloksiin, eivät kuitenkaan välttämättä edellyttäneet pöytäkirjojen laatimista.

24. Mitä tulee tupakkateollisuuden lobbaajien tarpeeseen rekisteröidä toimintansa Euroopan parlamentin ja komission vuonna 2011 yhdessä perustaman EU:n avoimuusrekisterin kautta, komissio totesi, että rekisteriin rekisteröityminen edellyttää myös sitoutumista sen menettelysääntöihin, joihin sisältyy useita lobbaajan ja EU:n toimielinten välistä suhdetta koskevia määräyksiä. Vaikka rekisteri on nykyisessä muodossaan vapaaehtoinen, komission henkilöstön odotetaan luonnollisesti kysyvän edunvalvojilta, joiden kanssa he ovat vuorovaikutuksessa, ovatko he rekisteröityneet rekisteriin, ja kehottavan heitä tekemään niin, jos näin ei ole.

25. Kantelija väitti huomautuksissaan, että komissio ei ole vielä antanut vakuuttavaa selitystä sille, miksi muut komission yksiköt eivät sovella samoja avoimuussääntöjä kuin terveysasioiden pääosaston henkilöstö tupakkapolitiikan ja lainsäädännön alalla.

26. Kantelija suhtautui myönteisesti toimenpiteisiin, jotka komissio otti äskettäin käyttöön osana uutta avoimuusaloitettaan ja joihin sisältyy rajoituksia, jotka koskevat tapaamisia rekisteröimättömien lobbaajien kanssa, sekä ennakoiva avoimuus lobbaajien kanssa pidettävien kokousten julkaisemisessa verkossa. Näitä toimenpiteitä olisi kuitenkin laajennettava edelleen, koska ne kohdistuvat vain hyvin pieneen määrään komission johtavia virkamiehiä (komissaareja, heidän kabinettiensa jäseniä ja pääjohtajia).

Oikeusasiamiehen arvio, joka johti suositukseen

27. Kantelijan väite perustuu siihen, että koko komission olisi hyväksyttävä terveyden pääosaston jo hyväksymät tiukemmat säännöt ennakoivasta avoimuudesta ja etiikasta. Kantelijan mukaan komissio noudattaa täysimääräisesti yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdasta ja suuntaviivojen vastaavista määräyksistä johtuvaa avoimuusvelvoitetta ainoastaan näin toimiessaan.

28. Ennen tämän väitteen perusteltavuuden tarkastelua on tärkeää selventää aluksi kysymystä komission korkeimpien virkamiesten ja tupakkateollisuuden edustajien väitetyistä "julkistamattomista" kokouksista, joihin kantelija viittasi väitteensä tueksi.

29. Oikeusasiamies toteaa, että kuten komissio huomautti, näitä kokouksia ei ollut "julkistettu" siinä mielessä, että ne pidettiin salassa ja että komissio ei pitänyt niistä kirjaa. Sen sijaan kantelija käytti termiä ”julkistamaton” viittaamaan kokouksiin ja niiden pöytäkirjoihin, joita komissio ei julkaissut ennakoivasti verkossa. Kuten komissio selitti, näiden kokousten olemassaolo ilmoitettiin ja niihin liittyvät asiakirjat (muistiot, pöytäkirjat) luovutettiin kantelijalle asetuksen 1049/2001 nojalla esitettyjen asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen johdosta. Lisäksi komissio esitti tällaisia täsmennyksiä vastauksissaan Euroopan parlamentin jäsenten kysymyksiin.

30. Oikeusasiamiehen tarkastuksessa ei saatu mitään näyttöä siitä, että tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidettyjen kokousten, jotka komissio oli jo paljastanut (asetuksen 1049/2001 nojalla ja vastauksissa parlamentin jäsenten kysymyksiin), lisäksi olisi voitu järjestää muita kokouksia, joiden olemassaolon komissio oli pitänyt salassa. Oikeusasiamiehen tarkastuksesta saatu näyttö tuki kuitenkin kantelijan näkemystä, jonka mukaan komission nykyinen sääntöjen noudattamista koskeva kehys on riittämätön. Kuten jäljempänä selitetään, oikeusasiamies katsoo, että komission nykyinen kehys ei anna täyttä vaikutusta yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdasta johtuvalle avoimuusvelvollisuudelle.

31. Komission kanta on, että sen nykyiset komission jäseniä ja henkilöstöä koskevat eettiset puitteet sekä asetuksen (EY) N:o 1049/2001 mukainen asiakirjojen saatavuutta koskeva järjestelmä riittävät varmistamaan, että EU noudattaa yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohtaa. Komissio katsoo, että koska suuntaviivat eivät ole sitovia, sen ei tarvitse soveltaa muihin yksiköihinsä terveysasioiden pääosaston tällä alalla käyttöön ottamia tiukkoja avoimuussääntöjä. Komission mukaan se, että terveysasioiden pääosasto julkaisee verkossa kaikki henkilöstönsä tupakkateollisuuden edustajien kanssa pitämät kokoukset ja niiden pöytäkirjat, johtuu siitä, että terveysasioiden pääosasto vastaa komission terveyspolitiikan täytäntöönpanosta, johon sisältyy myös tupakkatuotteiden sääntely.

32. Oikeusasiamies katsoo, että komission kanta ei ole vakuuttava. Yleissopimuksen tavoitteena on suojella nykyisiä ja tulevia sukupolvia tupakan kulutuksen ja tupakansavulle altistumisen tuhoisilta terveydellisiltä, sosiaalisilta, ympäristöön liittyviltä ja taloudellisilta seurauksilta luomalla puitteet tupakoinnin torjuntatoimenpiteille, joita sopimuspuolet toteuttavat kansallisella, alueellisella ja kansainvälisellä tasolla vähentääkseen jatkuvasti ja merkittävästi tupakan käytön yleisyyttä ja tupakansavulle altistumista. Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätään sopimuspuolten tämän tavoitteen saavuttamiseksi sopimista yleisistä velvoitteista, että ”laatiessaan ja pannessaan täytäntöön tupakoinnin torjuntaa koskevaa kansanterveyspolitiikkaansa sopimuspuolet toimivat suojellakseen tätä politiikkaa tupakkateollisuuden kaupallisilta ja muilta eduilta kansallisen lainsäädännön mukaisesti”. Yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanemiseksi hyväksytyissä suuntaviivoissa suositellaan myös muun muassa, että yleissopimuksen osapuolet "ottavat käyttöön toimenpiteitä, joilla rajoitetaan vuorovaikutusta tupakkateollisuuden kanssa ja varmistetaan tällaisen vuorovaikutuksen avoimuus".

33. Yleissopimuksessa ja suuntaviivoissa edellytetään, että sopimuspuolet toimivat suojellakseen terveyspolitiikkaansa tupakkateollisuuden kaupallisilta tai muilta eduilta, ja määrätään ennakoivasta lähestymistavasta reaktiivisen tai jopa passiivisen lähestymistavan sijaan. Komissio näyttää panneen tämän vaatimuksen osittain täytäntöön, koska terveysasioiden pääosasto on ottanut käyttöön tällaisen ennakoivan ja tehokkaan avoimuuskehyksen. Näissä puitteissa edellytetään, että kaikki sen henkilöstön tupakkateollisuuden edustajien kanssa pitämät kokoukset ja niiden pöytäkirjat julkaistaan verkossa. Oikeusasiamies ei näin ollen ymmärrä, miksi näitä ennakoivia sääntöjä, joita voidaan pitää parhaina käytäntöinä, ei pitäisi soveltaa kaikissa komission yksiköissä. Näin varmistettaisiin, että näitä sääntöjä sovelletaan sen korkeisiin virkamiehiin ja muiden yksiköiden, kuten pääsihteeristön ja oikeudellisen yksikön, virkamiehiin, jotka osallistuvat tiiviisti koko komission poliittiseen päätöksentekoon ja lainsäädäntötyöhön.

34. On myös pidettävä mielessä, että terveysasioiden pääosaston ennakoivaa avoimuutta koskevien sääntöjen tehokkuus saattaa heikentyä vakavasti, jos muut komission jäsenet ja/tai muiden yksiköiden virkamiehet, jotka liittyvät läheisesti komission lainsäädäntöön ja päätöksentekoon, saavat pitää ilmoittamattomia kokouksia tupakkateollisuuden edustajien kanssa. Tässä skenaariossa, joka itse asiassa on tällä hetkellä, tällaisten kokousten olemassaolo tulee yleisön tietoon vain, jos ja kun kansalainen tai muu henkilö tekee asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön asetuksen (EY) N:o 1049/2001 nojalla tai kun parlamentin jäsen esittää asiaankuuluvan kysymyksen komissiolle . Vaikka terveysasioiden pääosasto vastaa komission terveyspolitiikan täytäntöönpanosta, myös tupakkatuotedirektiivin täytäntöönpanosta, yleissopimuksen täytäntöönpanosta vastaavat terveysasioiden pääosaston virkamiesten ja komission jäsenen lisäksi koko komissio lainsäädäntö- ja päätöksentekotoimillaan. Oikeusasiamies ei näin ollen ymmärrä, miksi vain terveysasioiden pääosaston pitäisi julkaista henkilöstönsä verkkokokouksia tupakkateollisuuden edustajien kanssa, kun taas muu komissio ei tee niin, vaikka he osallistuvat tavalla tai toisella myös komission lainsäädäntö- ja päätöksentekotoimiin tupakka-alan sääntelyn alalla.

35. Oikeusasiamies ei näin ollen yhdy komission näkemykseen, jonka mukaan komission jäseniin ja sen henkilöstöön sovellettavalla nykyisellä eettisellä kehyksellä varmistetaan yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätyn avoimuusvelvoitteen täysimääräinen noudattaminen. Vaikka näissä säännöissä edellytetään muun muassa, että virkamiehet hoitavat tehtävänsä objektiivisesti, puolueettomasti ja noudattaen lojaalisuusvelvollisuuttaan unionia kohtaan (ks. henkilöstösääntöjen 11 artikla), niissä ei aseteta virkamiehille selkeitä velvoitteita toimia EU:n politiikan suojelemiseksi tupakkateollisuuden kaupallisilta ja muilta etunäkökohdilta, eivätkä ne näytä toteuttavan suuntaviivoja siten, että toteutetaan konkreettisia toimenpiteitä, joilla rajoitetaan vuorovaikutusta tupakkateollisuuden kanssa ja varmistetaan tällaisen vuorovaikutuksen avoimuus.

36. Vaikka on totta, että asetuksella 1049/2001 voidaan varmistaa suuri avoimuus unionissa, muiden komission virkamiesten kuin terveysasioiden pääosaston virkamiesten tapaamisia tupakkateollisuuden edustajien kanssa ei kuitenkaan julkisteta, paitsi jos ja kunnes kansalainen pyytää saada tutustua asiakirjoihin tai parlamentin jäsen esittää komissiolle asiaa koskevan kysymyksen. Oikeusasiamies on kantelijan kanssa samaa mieltä siitä, että tällainen lähestymistapa siirtää yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisen avoimuusvelvoitteen noudattamisesta aiheutuvan taakan komissiolta kansalaisille. Tämä ei kuitenkaan varmastikaan olisi voinut olla yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdan noudattamisen tavoite.

37. Oikeusasiamiehen tarkastus on osoittanut, että komission nykyisessä lähestymistavassa on luontaisia heikkouksia, jotka tekevät siitä epäluotettavan ja epätyydyttävän avoimuuden saavuttamisen kannalta. Tällä hetkellä asiaa koskevia tietoja annetaan vain, jos parlamentin jäsen esittää asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön tai asiaa koskevan kysymyksen. Jos tällaista pyyntöä tai kysymystä ei esitetä, tietoja ei toimiteta. Asiaankuuluvan asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön esittäminen tai parlamentin jäsenen asiaa koskevan kysymyksen esittäminen johtaa todennäköisesti pyydettyjen tietojen tyyppiin vain, jos tällainen pyyntö tai kysymys on muotoiltu huolellisesti. Jos tupakkateollisuuden edustajan kanssa pidetystä kokouksesta ei pidetä pöytäkirjaa (koska tällaista pöytäkirjaa ei vaadita), asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö on hyödytön. Samoin parlamentin jäsenen kysymyksessä, josta ei ole pidetty pöytäkirjaa, täydellinen vastaus riippuu siitä, voivatko asianomaiset virkamiehet muistaa, että heillä on ollut tällaisia kokouksia ja mitä niistä on tosiasiallisesti keskusteltu.

38. Oikeusasiamiehen tarkastus osoitti myös, että tietyt komission oikeudellisen yksikön jäsenten tapaamiset tupakkateollisuuden edustajien kanssa julkistettiin vastauksissa, jotka komissio antoi Euroopan parlamentin jäsenille. Kun komissio kuitenkin pyysi samoja virkamiehiä ilmoittamaan tätä tutkimusta varten, oliko heillä ollut tapaamisia tupakkateollisuuden edustajien kanssa, he vastasivat kieltävästi. Komissio selitti, että tämä ilmeinen epäjohdonmukaisuus johtui siitä, että sen oikeudellisen yksikön jäsenet eivät yleensä pidä yhteydenpitoa asianajotoimistoja edustaviin asianajajiin, jotka antavat oikeudellista neuvontaa yrityksille, yhteydenpitona itse toimialaan. On ilmeistä, että tämä tulkinta on virheellinen ja että sen seurauksena esillä olevassa asiassa peitellään komission henkilöstön ja tupakkateollisuuden edustajien välisten kokousten olemassaoloa. Lisäksi tämä esimerkki osoittaa vaarat, jotka liittyvät siihen, että yksittäiset henkilöstön jäsenet tai henkilöstöryhmät päättävät itse, onko kokouksesta ilmoitettava. Jos jätetään henkilöstön päätettäväksi, mistä kokouksista on ilmoitettava, tai päätetään, olisiko tapaamista tupakkateollisuutta edustavien työntekijöiden, neuvonantajien, edunvalvojien ja/tai asianajajien kanssa pidettävä pelkkänä kohteliaisuuskokouksena vai epävirallisena kokouksena, yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätyn avoimuusvelvoitteen tehokas täytäntöönpano estyy väistämättä.

38. Edellä esitetyn perusteella oikeusasiamies päättelee, että se, että komissio ei ole soveltanut kaikissa yksiköissään terveysasioiden pääosaston soveltamia tiukempia avoimuussääntöjä, jotka koskevat kaikkien tupakkateollisuuden edustajien kanssa pidettävien kokousten julkaisemista verkossa, ja tällaisten kokousten pöytäkirjojen julkaisemista, on hallinnollinen epäkohta. Siksi hän suosittelee, että komissio varmistaa, että terveysasioiden pääosaston käyttöön ottamaa ennakoivaa avoimuuspolitiikkaa sovelletaan kaikissa komission yksiköissä.

39. Antaessaan suosituksensa oikeusasiamies on myös tietoinen siitä, että komissio teki 25. marraskuuta 2014 kaksi päätöstä, joissa edellytetään tietojen julkaisemista komission jäsenten, heidän kabinettiensa jäsenten ja pääjohtajien tapaamisista organisaatioiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien kanssa ja että periaatteessa näiden virkamiesten olisi tavattava ainoastaan avoimuusrekisteriin kuuluvia organisaatioita ja itsenäisiä ammatinharjoittajia. Oikeusasiamies katsoo, että tämä aloite on todellakin askel oikeaan suuntaan avoimuuden lisäämiseksi EU:ssa. Kuten kantelija huomautti, näitä uusia sääntöjä sovelletaan kuitenkin vain rajalliseen määrään huippuvirkamiehiä. Näin ollen nämä uudet avoimuutta ja julkistamista koskevat säännöt eivät sido politiikoista vastaavia virkamiehiä eivätkä tupakka-asioita käsittelevän oikeudellisen yksikön jäseniä, yksikönpäälliköitä ja johtajia. Näiden sääntöjen ei näin ollen voida katsoa täysin vastaavan tarpeeseen noudattaa tehokkaasti yleissopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa ja sen suuntaviivoissa määrättyä avoimuusvelvoitetta.

40. Tämä suositus on annettu myös kantelijan väitteiden a–c käsittelemiseksi. Väitteestä d (joka koskee tupakkateollisuuden edunvalvojien henkilöllisyyden ja toiminnan rekisteröintiä ja julkistamista EU:n avoimuusrekisterin kautta) oikeusasiamies toteaa, että komissio julkisti 24. tammikuuta 2015 aikomuksensa esittää vuonna 2015 ehdotus pakollisesta edunvalvojien rekisteristä, joka kattaa komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston [4]. Kun tämä ehdotus hyväksytään, siinä otetaan huomioon valituksen tekijän huolenaiheet ja se, että avoimuusrekisteriin rekisteröityminen on tällä hetkellä vapaaehtoista. Tämän vuoksi oikeusasiamies pyytää komissiota antamaan tätä suositusta koskevassa yksityiskohtaisessa lausunnossaan ajantasaiset tiedot ilmoitetusta aikomuksestaan ehdottaa pakollisen avoimuusrekisterin perustamista.

Suositus

Komission olisi varmistettava, että terveysasioiden pääosaston käyttöön ottamaa ennakoivaa avoimuuspolitiikkaa, jossa edellytetään kaikkien sen henkilöstön tupakkateollisuuden edustajien kanssa pitämien kokousten ja niiden pöytäkirjojen julkaisemista verkossa, sovelletaan kaikissa komission yksiköissä riippumatta asianomaisen virkamiehen virkaiästä ja erityisesti sen oikeudellisen yksikön jäsenistä.

Komissiolle ja kantelijalle ilmoitetaan tästä suosituksesta. Komissio antaa Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 6 kohdan mukaisesti yksityiskohtaisen lausunnon viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2015. Yksityiskohtainen lausunto voisi sisältää suosituksen hyväksymisen ja kuvauksen siitä, miten se on pantu täytäntöön, sekä ajantasaiset tiedot 27. tammikuuta 2015 annetusta komission ilmoituksesta, jonka mukaan se aikoo tehdä vuonna 2015 oman ehdotuksensa pakollisesta lobbausrekisteristä, joka kattaa komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston.

Strasbourgissa 1.10.2015

Emily O'Reilly
Euroopan oikeusasiamies

[1] Oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista 9.3.1994 tehty Euroopan parlamentin päätös (94/262/EHTY, EY, Euratom) (EYVL 1994, L 113, s. 15).

[2] EUVL 2004, L 213, s. 8.

[3] Tupakoinnin torjuntaa koskevan WHO:n puitesopimuksen 5 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanoa koskevat ohjeet, FCTC/COP3(7), http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop3/FCTC_COP3_DIV3-en.pdf.

[4] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-3740_fi.htm.