Gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Im April 2021 veröffentlichte die New York Times einen Artikel ^[2], in dem sie berichtete, dass der Kommissionspräsident und der Hauptgeschäftsführer (CEO) eines Pharmaunternehmens Texte und Aufforderungen im Zusammenhang mit der Beschaffung von COVID-19-Impfstoffen ausgetauscht hätten und dass „diese persönliche Diplomatie eine große Rolle bei einer Vereinbarung gespielt [hatte], die in dieser Woche abgeschlossen werden soll, in der die [EU] 1,8 Milliarden Dosen einschließen wird (...)“.

2. Am 4. Mai 2021 ersuchte der Beschwerdeführer, ein Journalist, die Kommission um Zugang ^{der Öffentlichkeit [3]} zu „weiteren Nachrichten und anderen Dokumenten im Zusammenhang mit dem Austausch zwischen [dem Kommissionspräsidenten] und [dem CEO]“, der in dem Artikel der New York Times erwähnt wird.

3. Die Kommission stellte fest, dass drei Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen: eine E-Mail, ein Schreiben und eine Pressemitteilung. Sie gewährte dem Beschwerdeführer breiten Zugang zu diesen Dokumenten und schwärzte nur begrenzte personenbezogene Daten.

4. Am 28. Mai 2021 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, seine Entscheidung zu überprüfen (indem er einen „Bestätigungsantrag“ stellte). Insbesondere beanstandete der Beschwerdeführer, dass von der Kommission keine Textnachrichten identifiziert worden seien.

5. Im Juli 2021 erließ die Kommission einen Zweitbeschluss. Sie erklärte, sie habe eine erneute gründliche Durchsuchung durchgeführt und bestätigt, dass sie über keine zusätzlichen Dokumente verfüge, die dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang entsprechen würden.

6. Unzufrieden mit der Antwort der Kommission wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

7. Die Bürgerbeauftragte leitete im September 2021 eine Untersuchung zu den Bedenken des Beschwerdeführers ein, dass die Kommission die Textnachrichten, zu denen er Zugang beantragt, nicht ermittelt und offengelegt habe.

8. Im Laufe der Untersuchung traf sich das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission, um weitere Informationen über den Fall einzuholen. Anschließend erstellte das Untersuchungsteam einen Sitzungsbericht (siehe unten)^[4], der dem Beschwerdeführer übermittelt wurde, der dann seine Anmerkungen vorlegte. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch Dokumente, in denen detailliert beschrieben wurde, wie die Kommission mit dem Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit umgegangen war.

Dargelegte Argumente

9. Der Beschwerdeführer erklärte im Wesentlichen, dass Textnachrichten als Dokumente im Sinne der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten betrachtet werden sollten. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Kommission nicht offengelegt habe, ob die betreffenden Textnachrichten existierten oder existierten. Im Lichte des Artikels der New York Times hielt er es für wahrscheinlich, dass der fragliche Austausch tatsächlich stattgefunden habe. Er machte daher geltend, dass die Kommission nicht alle Dokumente identifiziert habe, die in den Anwendungsbereich seines Zugangsantrags fielen.

10. In ihrer Antwort erklärte die Kommission, dass das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit nur für bestehende Dokumente gelte, die sich im Besitz des Organs befänden. Die Kommission erklärte ferner, sie sei „nicht verpflichtet, jedes einzelne Dokument aufzubewahren“. Die Kommission verwies auf ihren Beschluss über die Verwaltung von Aufzeichnungen, in dem es heißt: „Die Dokumente werden registriert, wenn sie wichtige Informationen enthalten, die nicht von kurzer Dauer sind, oder wenn sie Maßnahmen oder Folgemaßnahmen der Kommission oder einer ihrer Dienststellen beinhalten können.“ Die Kommission vertrat die Auffassung, dass „eine Textnachricht oder eine andere Art von Instant Messaging ihrem Wesen nach ein kurzlebiges Dokument [ist], das grundsätzlich keine wichtigen Informationen zu Fragen im Zusammenhang mit Politiken, Tätigkeiten und Entscheidungen der Kommission enthält und daher normalerweise nicht als Dokument gilt, das die Registrierungskriterien erfüllt. In dieser Hinsicht würde die Aufzeichnungspolitik der Kommission Instant Messaging grundsätzlich ausschließen.“

11. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten erklärte die Kommission, dass sie bisher keine Textnachrichten in ihrem Dokumentenmanagementsystem gespeichert habe. Dies sei logisch, da Texte in der Regel von kurzer Dauer seien und bei der förmlichen Entscheidungsfindung der Kommission nicht verwendet würden und sie das Organ nicht verpflichteten.

12. Die Kommission erklärte ferner, dass ihre Bediensteten, die sich mit dem Antrag des Beschwerdeführers befasst hätten, das persönliche Büro des Präsidenten (Kabinett) konsultiert hätten, das bestätigt habe, dass es keine zusätzlichen Dokumente gebe, die die internen Aufzeichnungskriterien der Kommission erfüllten.

13. In seinen Anmerkungen zum Sitzungsbericht stellte der Beschwerdeführer fest, dass noch unklar sei, ob es relevante Textnachrichten gebe, ob solche Textnachrichten gelöscht worden seien oder nie existiert hätten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

14.  Für den Bürgerbeauftragten ist klar, dass Textnachrichten in den Anwendungsbereich des EU-Rechts über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001)^[5] fallen. Gemäß der Verordnung ist ein Dokument „jeder Inhalt unabhängig von seinem Medium (auf Papier oder in elektronischer Form oder als Ton-, Bild- oder audiovisuelle Aufzeichnung) in Bezug auf eine Angelegenheit im Zusammenhang mit den Politiken, Tätigkeiten und Entscheidungen, die in den Zuständigkeitsbereich des Organs fallen“ ^[6].

15. Ebenso klar ist, dass die Verordnung 1049/2001 für alle Dokumente gilt, die sich im Besitz eines EU-Organs befinden, d. h. „Dokumente, die von ihm erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden, in allen Tätigkeitsbereichen der Europäischen Union“ [7].

16. Diese Formulierung macht deutlich, dass das entscheidende Element eines Dokuments nicht sein Medium ist. Es ist auch nicht relevant, ob ein Dokument im Dokumentenverwaltungssystem des Organs registriert wurde. Entscheidend ist der Inhalt des Dokuments und die Frage, ob es sich auf die „Politiken, Tätigkeiten und Beschlüsse“ bezieht, für die das Organ zuständig ist. In Bezug auf das Vorhandensein von Inhalten haben die Unionsgerichte festgestellt, dass die Definition eines Dokuments im Sinne der Verordnung 1049/2001 im Wesentlichen auf Inhalten beruht, die „nach der Erstellung gespeichert, kopiert oder konsultiert werden können“^[8]. Textnachrichten stellen daher Dokumente dar, und die Öffentlichkeit kann Zugang zu ihnen beantragen, wenn sie die Arbeit des Organs betreffen und wenn das Organ sie besitzt.^[9]

17. Ob Textnachrichten anschließend im Dokumentenverwaltungssystem des betreffenden Organs registriert werden, ist für die Definition eines „Dokuments“ nach der Verordnung 1049/2001 rechtlich nicht relevant. Die Eintragung eines Dokuments ist eine Folge des Bestehens eines Dokuments und keine Voraussetzung für dessen Bestehen.

18. Die Frage, ob Textnachrichten registriert werden sollten, ist eine wichtige Frage, mit der sich die Bürgerbeauftragte in ihrer laufenden strategischen Initiative (SI/4/2021/MIG) befasst, wie die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU Text- und Sofortnachrichten erfassen, die von Bediensteten in ihrer beruflichen Eigenschaft gesendet/empfangen werden.^[10] Die Aufzeichnung von Informationen im Dokumentenverwaltungssystem des Organs erleichtert den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erheblich, da es den Organen erleichtert wird, nach Dokumenten zu suchen und diese zu identifizieren. Die EU-Rechtsprechung hat anerkannt, dass die Organe der Union verpflichtet sind, Unterlagen über ihre Tätigkeiten zu erstellen und aufzubewahren und dies so weit wie möglich und in nicht willkürlicher und vorhersehbarer Weise zu tun ^[11].

19. In diesem Fall geht es jedoch nicht darum, ob die betreffenden Textnachrichten hätten aufgezeichnet werden müssen oder wurden. Vielmehr geht es um die Frage, ob die Kommission, wenn die Botschaften die Arbeit der Kommission betreffen und sie innehaben, der Öffentlichkeit Zugang zu ihnen hätte gewähren müssen. Die Art und Weise, wie die Kommission mit dieser Angelegenheit umgegangen ist, hat es nicht ermöglicht, diese Fragen zu beantworten. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass dies aus den nachstehend dargelegten Gründen einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellte.

20. Aus dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang ging klar hervor, dass er Zugang der Öffentlichkeit zum Austausch zwischen dem Präsidenten der Kommission und dem CEO des Pharmaunternehmens beantragte. Er bezog sich auf einen Medienartikel, der auf einem Interview mit der Kommissionspräsidentin beruhte, in dem sie angeblich gesagt habe, dass der streitige Austausch stattgefunden habe. Der Austausch fand im Rahmen der Verhandlungen über einen Vertrag über die Beschaffung von Impfstoffen statt, der später abgeschlossen wurde.

21. Ob die Textnachrichten Teil eines förmlichen Verfahrens waren oder ob sie die Kommission in irgendeiner Weise verpflichtet haben, kann sich darauf auswirken, ob sie im Dokumentenverwaltungssystem der Kommission hätten registriert werden müssen oder nicht, hat aber keinen Einfluss darauf, ob sie in den Anwendungsbereich der Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit fallen.

22. In ihrem Antrag an das Kabinett des Präsidenten auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit fallen, forderte die Kommission nur Dokumente an, die ihre internen Aufzeichnungskriterien erfüllen. Das Kabinett des Präsidenten bestätigte sodann, dass es keine solchen zusätzlichen Dokumente gebe. Trotz des ausdrücklichen Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu „Textnachrichten“ hat die Kommission nicht klargestellt, ob diese Dokumente tatsächlich existierten. Stattdessen forderte sie nur Dokumente an, von denen das Kabinett annahm, dass sie die Aufnahmekriterien erfüllten. Daher wurde nicht bewertet, ob es andere Dokumente gab und ob sie gemäß der Verordnung ^{(EG) Nr. 1049/2001 [12]} offengelegt werden sollten.  

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die Kommission folgende Empfehlung:

Die Kommission sollte das Kabinett des Präsidenten auffordern, erneut nach relevanten Textnachrichten zu suchen, und klarstellen, dass sich die Suche nicht auf registrierte Dokumente oder Dokumente beschränken sollte, die ihre Aufzeichnungskriterien erfüllen.

Wenn die gemeldeten Textnachrichten vorhanden sind und ermittelt werden, sollte die Kommission prüfen, ob ihnen im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 Zugang zur Öffentlichkeit gewährt werden kann.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 26. April 2022 eine ausführliche Stellungnahme.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 26.1.2022

[1] Abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.DEG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Abrufbar unter: https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

Der Zugangsantrag wurde über AskTheEU.org gestellt und ist abrufbar unter: https://www.asktheeu.org/de/request/exchange_between_president_von_d.

[4] Der Sitzungsbericht ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/doc/inspection-report/de/150175.

[5] Die Bürgerbeauftragte nimmt eine kürzlich erfolgte Antwort der Kommission auf eine parlamentarische Anfrage zur Kenntnis, wonach Textnachrichten nicht unter die EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) fallen. Siehe https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_EN.html. Aus den in dieser Empfehlung dargelegten Gründen teilt der Bürgerbeauftragte diese Auslegung des Gesetzes nicht.

[6] Artikel 3 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 (Hervorhebung hinzugefügt).

[7] Gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] Urteil des Gerichts vom 22. Februar 2015, Breyer/Kommission, T-188/12, Rn. 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) hat solche Meldungen kürzlich im Anschluss an einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gemäß der Verordnung 1049/2001 veröffentlicht: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Strategische Initiative SI/4/2021/MIG zur Aufzeichnung von Text- und Sofortnachrichten, die von Bediensteten in ihrer beruflichen Eigenschaft gesendet/empfangen werden: https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/59322.

[11] Vgl. Urteil des Gerichts erster Instanz vom 26. April 2007, WWF/Rat der EU, Rn. 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] Die Bewertung der Bürgerbeauftragten in den Ziffern 19-23 ihrer Entscheidung in der Sache 1050/2018/DL ist in diesem Zusammenhang relevant. Siehe https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/de/127386.