Titel der Rechtssache: Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Textnachrichten zu gewähren, die zwischen dem Kommissionspräsidenten und dem CEO eines Pharmaunternehmens über den Kauf eines COVID-19-Impfstoffs ausgetauscht wurden

Datum: Dienstag, 5. Oktober 2021

Sitzung per Videokonferenz (Webex)

Anwesend

Europäische Kommission (Generalsekretariat)

Direktor (Transparenz, Effizienz & Ressourcen)

Stellvertretender Referatsleiter (Transparenz, Dokumentenverwaltung und Zugang zu Dokumenten)

Stellvertretender Referatsleiter (Gesundheit, Bildung und Kultur)

Referent - Teamleiter Records Management und Archive

Rechts- und Sachbearbeiter – Zugang zu Dokumenten

Leitender Sachverständiger – Koordinator für interinstitutionelle Beziehungen – Beziehungen zum Europäischen Bürgerbeauftragten

Europäischer Bürgerbeauftragter (Untersuchungsdirektion)

Frau HICKEY Rosita, Leiterin der Untersuchungsabteilung

Herr DYRBERG Peter, Anfragen und Prozessexperte

Frau KING Jennifer, Rechtsexpertin

Frau GEHRING Michaela, Untersuchungsbeauftragte

Frau EHNERT Tanja, Untersuchungsbeauftragte

Zweck des Treffens

Zweck des Treffens war es, dass das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten weitere Informationen über den Fall einholte, insbesondere i) über die Politik der Kommission, Aufzeichnungen über Textnachrichten zu führen (im Folgenden auch einfach als „Texte“ bezeichnet), und wie diese Politik in der Praxis umgesetzt wird, und ii) ob und wenn ja, wie und wo die Kommission nach möglichen Textnachrichten suchte, die unter den Antrag des Beschwerdeführers fielen.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten stellte sich vor, dankte den Vertretern der Kommission für ihr Treffen und erläuterte den Zweck des Treffens. Sie skizzierten den Rechtsrahmen, der für Sitzungen des Bürgerbeauftragten gilt, insbesondere dass der Bürgerbeauftragte ohne die vorherige Zustimmung der Kommission weder dem Beschwerdeführer noch einer anderen Person außerhalb des Büros des Bürgerbeauftragten Informationen, die von der Kommission als vertraulich eingestuft wurden, offenlegen würde ^[1].

Das Untersuchungsteam erklärt, dass es einen Entwurf eines Berichts über die Sitzung erstellen werde, der der Kommission übermittelt werde, um sicherzustellen, dass er sachlich richtig und vollständig sei. Anschließend wird der Sitzungsbericht fertiggestellt, in das Dossier aufgenommen und dem Beschwerdeführer zur Verfügung gestellt. In den Bericht würden keine vertraulichen Informationen aufgenommen oder dem Beschwerdeführer oder Dritten auf andere Weise zur Verfügung gestellt.

Von der Kommission bereitgestellte Informationen

Zur Politik der Kommission in Bezug auf die Führung von Aufzeichnungen

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass die Vorschriften der Kommission über die Führung von Aufzeichnungen in ihrem „Beschluss über die Verwaltung von Aufzeichnungen und Archiven“^[2] sowie in ihren „Leitlinien für die Registrierung von Dokumenten“^[3] festgelegt sind.

Artikel 7 Absatz 1 des Beschlusses enthält die folgende Definition von Dokumenten, die im Dokumentenverwaltungssystem der Kommission erfasst werden müssen:

„Unterlagen werden registriert, wenn sie wichtige Informationen enthalten, die nicht von kurzer Dauer sind, oder wenn sie Maßnahmen oder Folgemaßnahmen der Kommission oder einer ihrer Dienststellen beinhalten können.“

Während in den Leitlinien die folgenden detaillierten Kriterien für die Registrierung festgelegt sind:

„(...) Wenn alle folgenden Fragen mit „Ja“ beantwortet werden, muss das Dokument in Ares und/oder im entsprechenden Dokumentenverwaltungssystem des Unternehmens registriert werden.

1. Bezieht sich das Dokument auf die Politiken, Tätigkeiten oder Entscheidungen, die in den Zuständigkeitsbereich des Organs fallen?

2. Sind die im Dokument enthaltenen Informationen wichtig und nicht von kurzer Dauer?

Diese Frage erfordert eine subtile Beurteilung unter Berücksichtigung des Inhalts und des Kontexts des betreffenden Dokuments.

• Ein Dokument, das Maßnahmen oder Folgemaßnahmen der Europäischen Kommission oder einer ihrer Dienststellen erfordert oder in die Zuständigkeit des Organs fällt, ist wichtig und nicht von kurzer Dauer. Ebenso wird ein Dokument, das später als Nachweis gemäß den für den zugrunde liegenden „Geschäftsprozess“ geltenden Regeln und Vorschriften benötigt wird, als wichtig und nicht als kurzlebig angesehen.
• Im Gegensatz dazu werden Informationen als unwichtig und kurzlebig angesehen, wenn ihre Nichtbewahrung keine negativen administrativen oder rechtlichen Auswirkungen auf die Europäische Kommission hätte.

3. Wird das Dokument von der Europäischen Kommission erstellt oder geht es bei ihr ein?

• Ein Dokument gilt nur dann als „erstellt“, wenn es „stabil“ ist, d. h. wenn es von der Person, die befugt ist, die Verantwortung für seinen Inhalt gemäß den für den zugrunde liegenden „Geschäftsprozess“ geltenden Regeln und Vorschriften zu übernehmen, als zur Übermittlung bereit genehmigt wurde.
• Diese Person muss nicht die Person sein, die mit der praktischen Erstellung oder Eingabe betraut ist, sondern die Person oder Verwaltungseinheit, die gemäß den Verfahrensanforderungen und internen Vorschriften der Europäischen Kommission für den betreffenden Geschäftsprozess für den Inhalt verantwortlich ist.
• Ein Dokument gilt als „empfangen“, wenn es der Europäischen Kommission vom (externen) Absender absichtlich zugestellt wurde.“

Die Vertreter der Kommission vertraten die Auffassung, dass Texte und ähnliche Mitteilungen kurzlebig und kurzlebig seien, so dass sie die oben genannten Kriterien für ihre Erfassung im Dokumentenverwaltungssystem der Kommission nicht erfüllten. Die Vertreter der Kommission erklärten jedoch, dass der relevante Aspekt für die Feststellung, ob Informationen aufgezeichnet werden, nicht ihr Medium, sondern ihr Inhalt sei. Wenn der Inhalt eines Textes eine Entscheidung der Kommission widerspiegeln oder die Kommission in irgendeiner Weise verpflichten würde, müsste er daher wie andere Dokumente aufgezeichnet werden, beispielsweise indem die Informationen in Form eines Vermerks in der entsprechenden Akte aufgezeichnet werden.

Bislang hat die Kommission in ihrem Dokumentenverwaltungssystem keine Textnachrichten gespeichert. Dies ist logisch, da Texte in der Regel von kurzer Dauer sind und nicht in der förmlichen Entscheidungsfindung der Kommission verwendet werden und das Organ nicht verpflichten.

Da Texte nicht als die Kriterien für die Registrierung erfüllend angesehen werden, verfügt die Kommission nicht über einen technischen Mechanismus für diesen Zweck. Im Gegensatz dazu gibt es einen Mechanismus für E-Mails, der relativ einfach im Dokumentenverwaltungssystem der Kommission erfasst werden kann, indem man auf eine Schaltfläche klickt (wenn sie die drei in den Leitlinien genannten Kriterien wie oben dargelegt erfüllen). Da sie nicht registriert sind, fallen Texte in der Folge nicht unter den Aufbewahrungsplan der Kommission.

Um sicherzustellen, dass das Personal darüber informiert wird, was registriert werden muss, bietet die Kommission regelmäßige Schulungen zum Dokumentenmanagement auf allen Ebenen an, auch für Referenten, Referatsleiter und Kabinettsmitglieder. Während sich diese Schulung auf die Leitlinien der Kommission stützt, wird der Umgang mit Texten und Sofortnachrichten während der Schulung nicht ausdrücklich erwähnt. Da Textnachrichten nicht registriert sind, erhalten die Teilnehmer keine Anweisungen, wie ein Text aufgezeichnet werden soll. In den verfügbaren Leitlinien der Kommission wird jedoch darauf hingewiesen, dass die in einem Text enthaltenen Informationen, wenn sie als wichtig und langlebig erachtet werden und die oben genannten Registrierungskriterien erfüllen, erfasst und in einem anderen Format wie beispielsweise einem Aktenvermerk gespeichert werden sollten.

Darüber hinaus verfügt jede Generaldirektion (GD) über einen Ethik- und Transparenzexperten, der regelmäßig gezielte Schulungen zur Führung von Aufzeichnungen erhält. Diese Experten treffen sich monatlich, um die Entwicklungen in der Region zu diskutieren. Sie bilden wiederum ihre Kolleginnen und Kollegen innerhalb der GD aus und dienen bei Fragen als Kontaktstelle.

Was die Kabinette der Kommissionsmitglieder betrifft, so verfügt jedes von ihnen über einen Dokumentenverwaltungsbeauftragten (DMO), der zu Beginn jeder neuen Wahlperiode Schulungen zum Dokumentenmanagement erhält. Es ist dann Sache der Kabinette, ihre Verfahren einzurichten, um die Einhaltung der Vorschriften der Kommission über die Aufbewahrung von Aufzeichnungen sicherzustellen.

In Bezug auf die Identifizierung von Dokumenten, die aufgezeichnet werden müssen, erklärten die Vertreter der Kommission, dass es in der Verantwortung jedes Autors/Empfängers eines Dokuments liegt, eine Bewertung vorzunehmen und zu entscheiden, ob es die Kriterien erfüllt.

In Bezug auf Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten erklärten die Vertreter der Kommission, dass der Antrag in der Anfangsphase der Bearbeitung der zuständigen Dienststelle zugewiesen wird, von der die Dokumente (möglicherweise) stammen, wobei der Gegenstand des Antrags zu berücksichtigen ist. Die zuständige GD und das Kabinett ^[4] (falls sich der Antrag auf Kabinettsdokumente bezieht) führen dann eine erste Suche nach möglichen Dokumenten durch. Liegen keine Dokumente vor und hegt der Antragsteller Zweifel daran (durch einen „Bestätigungsantrag“), wendet sich das Referat C1 „Transparenz, Dokumentenverwaltung und -verwaltung; Zugang zu Dokumenten“ des Generalsekretärs erneut an die betreffende GD und fordert sie auf, erneut zu recherchieren. Für den Fall, dass die GD bestätigt, dass keine zusätzlichen Dokumente vorhanden sind, benötigt das Referat C1 „Transparenz, Dokumentenverwaltung und Zugang zu Dokumenten“ einen unterzeichneten Vermerk des Generaldirektors, in dem diese Erklärung bestätigt wird. 

In Bezug auf die Nutzung professioneller Smartphones erklärten die Vertreter der Kommission, dass die Kommission eine Politik darüber verfolgt, wer für die Bereitstellung eines Smartphones in Frage kommt, die die gesamte Verwaltung umfasst, d. h. alle stellvertretenden Referatsleiter und darüber hinaus. Die Kommission verfolgt jedoch auch einen „Bring your own smartphone“-Ansatz, was bedeutet, dass die Bediensteten einschlägige Software auf ihren persönlichen Smartphones installieren können, um auf ihre E-Mail-Konten der Kommission zugreifen zu können. In diesem Fall sind die Pflichten des Personals in der Charta des privaten Mobilgeräts – Nutzercharta – festgelegt. Die Vertreter der Kommission erklärten, sie würden prüfen, ob diese Politik schriftlich festgelegt ist, und, falls einschlägige Dokumente vorhanden sind, dem Bürgerbeauftragten eine Kopie übermitteln.

Zum vorliegenden Fall

In Bezug auf den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang erklärten die Vertreter der Kommission, dass das mit dem Antrag befasste Referat des Generalsekretariats nach Eingang des ursprünglichen Antrags das Kabinett des Präsidenten konsultiert habe. Das Kabinett identifizierte drei Dokumente als in den Anwendungsbereich des Antrags fallend. Das Referat E.4 „Gesundheit, Bildung und Kultur“ des Generalsekretariats, das für die Bearbeitung des Antrags in der Anfangsphase zuständig ist, prüfte diese drei Dokumente und beschloss, dem Beschwerdeführer einen umfassenden teilweisen Zugang zu gewähren.

Als der Beschwerdeführer einen Zweitantrag stellte und geltend machte, dass es zusätzliche Dokumente geben sollte, nämlich Texte, konsultierte das Referat C1 „Transparenz, Dokumentenverwaltung und -amp; Zugang zu Dokumenten“ des Generalsekretärs im Einklang mit dem internen Verfahren erneut das Kabinett des Präsidenten. Das Kabinett des Präsidenten bestätigte, dass es keine zusätzlichen Dokumente gibt, die die Aufzeichnungskriterien erfüllen. Das Generalsekretariat berücksichtigte diese Bewertung dann bei seiner Antwort an den Beschwerdeführer.

Der Austausch mit dem Kabinett des Präsidenten wurde in der Zugangsakte registriert und wird dem Bürgerbeauftragten mitgeteilt.

Abschluss der Sitzung

Das Untersuchungsteam dankte den Vertretern der Kommission für ihre Zeit und die Erläuterungen und beendete die Sitzung.

Im Anschluss an die Sitzung übermittelte die Kommission dem Bürgerbeauftragten Kopien der folgenden Dokumente, die sie als vertraulich bezeichnete:

• Austausch mit dem Kabinett des Präsidenten über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang,
• Privates mobiles Gerät – Nutzercharta
• Corporate Mobile Device – Nutzercharta und
• Zwei Dokumente zur Strategie der Kommission für die Zuweisung von IT-Ausrüstung.

Brüssel, den 8. Dezember 2021

Rosita Hickey von Michaela Gehring

Direktor des Untersuchungsbeauftragten

[1] Artikel 4.8 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten.

[2] Beschluss der Kommission vom 6.7.2020 über die Verwaltung von Aufzeichnungen und Archiven, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2020_4482_en.pdf.

[3] Die Kommission bestätigte, dass dieses Dokument dem Beschwerdeführer übermittelt werden kann. Sie wird diesem Bericht als Anlage beigefügt.

[4] Es ist wichtig zu betonen, dass die Kabinette nicht direkt auf Anträge auf Zugang zu Dokumenten antworten. Anträge, die Dokumente aus den Kabinetten betreffen, werden von den zuständigen Generaldirektionen/Dienststellen bearbeitet, die für das jeweilige Kommissionsmitglied zuständig sind (einschließlich des Präsidenten und der Vizepräsidenten der Kommission). Nach der Verwaltungspraxis der Kommission werden die Dokumente in der Regel von den Kabinetten ermittelt und die Antworten von der zuständigen Dienststelle erstellt, nachdem sie das betreffende Kabinett zu der möglichen Offenlegung konsultiert haben.