14 janvier 2011

1. Introduction

Lors du 7e séminaire des médiateurs nationaux qui s'est tenu en avril 2009, j'ai informé les médiateurs nationaux de mon intention de rédiger une déclaration de principes éthiques à l'intention des fonctionnaires de l'UE [1].

Les collègues du Réseau européen des médiateurs sont convenus de répondre positivement à une future demande d'informations sur les déclarations nationales de normes éthiques dans la vie publique et d'examiner la question lors de notre prochaine réunion à Copenhague en octobre 2011.

Les 25 et 26 mai 2010, j'ai envoyé aux médiateurs nationaux un document de consultation contenant les résultats de ma réflexion préliminaire sur la portée et le contenu d'un futur ensemble de principes éthiques pour les fonctionnaires de l'UE.

Afin de tenir pleinement compte des meilleures pratiques dans les États membres, je leur ai spécifiquement demandé a) de commenter mes suggestions en ce qui concerne la portée et le contenu d'une future déclaration de principes éthiques et b) de m'informer de tout document national ou international qui pourrait être utile dans le processus de rédaction. Je leur ai demandé de me fournir leurs réponses avant le 30 juin 2010.

Au total, vingt réponses ont été reçues (voir la liste des répondants à l'annexe 1). Il s'agit notamment de contributions orales faites lors de conversations et de réunions, ainsi que de réponses écrites.

Le présent rapport résume les principaux points soulevés par les médiateurs nationaux. L'annexe 2 énumère les documents et instruments mentionnés dans les réponses. Pour plus de commodité, ceux qui étaient déjà énumérés dans le document de consultation sont également inclus.

La prochaine étape du processus sera une consultation publique sur un projet de déclaration de principes. En réponse à l’une des nombreuses suggestions utiles formulées par les médiateurs nationaux, le projet de déclaration utilisera l’expression «principes de service public» plutôt que «principes éthiques».

J'ai l'intention de publier le projet de principes de service public sur mon site Web, ainsi que le présent rapport et le document de consultation envoyé aux médiateurs nationaux. Le public, ainsi que les institutions, organes et organismes de l’UE, seront invités à formuler des observations. Toutes les observations reçues avant la date limite seront prises en compte lors de la finalisation de la déclaration des principes de service public pour les fonctionnaires de l’UE.

P. Nikiforos Diamandouros

2. Réactions générales

De l'avis général des médiateurs nationaux qui ont répondu, l'initiative d'élaborer une déclaration de principes éthiques à l'intention des fonctionnaires est à la fois utile et opportune.

Le point de vue général exprimé dans les réponses est que l’objectif principal de la production d’une déclaration de principes éthiques pour les fonctionnaires est de promouvoir la confiance des citoyens dans le secteur public.

Les répondants considèrent que l’objectif d’une telle déclaration est de clarifier les valeurs et les normes, ce qui devrait se refléter dans le comportement des fonctionnaires. La déclaration devrait être facile à comprendre et, dans la mesure du possible, fournir des orientations pratiques.

Les principaux points soulevés par les différents médiateurs sur la portée et le contenu d’une future déclaration de principes éthiques destinée à guider les fonctionnaires de l’UE sont résumés ci-dessous.

3. La relation entre les principes éthiques et les instruments existants

Les réponses montrent un large consensus parmi les médiateurs sur le fait que les actions des fonctionnaires devraient être régies par des normes éthiques, ainsi que par la loi.

Certains médiateurs ont souligné que la distinction entre normes éthiques et droit n'implique pas que les premières n'ont pas nécessairement de qualité contraignante, ni que les règles contraignantes n'ont pas de contenu éthique. En particulier, certaines expériences nationales montrent qu'une déclaration de principes éthiques pourrait être incorporée dans la législation, ou dans un code qui met en œuvre la législation.

De l’avis général, une déclaration de principes éthiques devrait compléter, et non limiter ou qualifier de quelque manière que ce soit, les instruments existants qui régissent le comportement des fonctionnaires de l’UE.

Certains médiateurs ont souligné que le code européen de bonne conduite administrative fixe déjà des normes claires pour le comportement administratif des fonctionnaires de l'UE et que ces normes sont elles-mêmes l'expression de principes éthiques.

Une déclaration supplémentaire de principes éthiques ne devrait donc pas faire double emploi avec le code, mais être formulée en termes généraux, en tant que déclaration de haut niveau réaffirmant les valeurs et les principes soutenus par le Médiateur européen et ses homologues nationaux.

4. Principes éthiques et responsabilité

Les réponses soutiennent l’idée qu’une déclaration de principes éthiques devrait être rédigée principalement en vue de renforcer la responsabilité des fonctionnaires vis-à-vis des citoyens.

Un certain nombre de points ont été soulevés qui contribuent à clarifier la distinction entre la responsabilité des fonctionnaires vis-à-vis des citoyens et leur responsabilité vis-à-vis des institutions pour lesquelles ils travaillent.

Premièrement, il importe de reconnaître que les principes éthiques sont pertinents pour tous les aspects du travail des fonctionnaires, et pas seulement pour les contacts directs avec les citoyens, ou pour l’application du droit à une bonne administration prévu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Deuxièmement, il convient de reconnaître que les fonctionnaires sont, en effet, responsables devant les institutions pour lesquelles ils travaillent et ont un devoir de loyauté à leur égard.

En outre, il existe un degré élevé de chevauchement entre l’obligation de rendre des comptes aux citoyens et l’obligation de rendre des comptes aux institutions pour lesquelles travaillent les fonctionnaires. Dans la pratique, le non-respect des principes éthiques peut donc avoir des conséquences négatives pour les fonctionnaires dans leurs relations avec leur hiérarchie institutionnelle.

Il a été souligné, en particulier, que les questions liées à la «dénonciation des dysfonctionnements» fournissent des exemples de chevauchement entre l’obligation de rendre des comptes aux citoyens et l’obligation de rendre des comptes aux institutions pour lesquelles travaillent les fonctionnaires, tout en illustrant les tensions qui peuvent survenir dans la conciliation des deux formes de responsabilité dans la pratique.

5. Vers un projet de déclaration des principes du service public

Comme déjà mentionné, les médiateurs nationaux considèrent que l’objectif principal d’une déclaration de principes éthiques pour les fonctionnaires est de promouvoir la confiance des citoyens dans le secteur public.

La confiance n'est pas un principe éthique en soi, mais le résultat de l'application correcte et rigoureuse des principes éthiques.

L’intégrité est un principe éthique essentiel qui génère la confiance. Dans ce contexte, il a été spécifiquement mentionné que les fonctionnaires de l’Union devraient formuler des recommandations et prendre des décisions uniquement dans l’intérêt de l’Union et de ses citoyens. Il a également été souligné que les menaces à ce principe peuvent provenir non seulement de liens personnels ou familiaux, mais aussi de contacts professionnels tels que, par exemple, le lobbying.

Les contributions énuméraient en outre un certain nombre d'autres valeurs fondamentales qu'une déclaration de principes éthiques devrait refléter. Les plus fréquemment mentionnés étaient:

● impartialité et objectivité

● transparence et responsabilité

● équité et équité

● loyauté, responsabilité et conscience

● compétence, efficacité et qualité

● diligence et rigueur

● indépendance

● la coopération et le dialogue.

Certains médiateurs nationaux ont également souligné que les fonctionnaires devraient exercer leurs fonctions avec un sens élevé de la mission et une conscience du fait qu'ils rendent service aux citoyens. Ils ont également souligné l'importance de l'utilisation rationnelle des ressources publiques et du respect du principe du mérite dans les nominations et les carrières au sein de l'administration publique.

Enfin, bien qu’il ait été convenu que la déclaration devrait consister en des principes ayant une valeur éthique intrinsèque, il a été suggéré qu’il serait préférable d’éviter d’utiliser les termes «éthique» et «éthique», étant donné qu’ils ont des connotations théoriques, ce qui pourrait prêter à confusion. L’expression «principes de service public» a été recommandée comme alternative.

Annexes

Annexe 1 - Liste des médiateurs nationaux et organes similaires ayant répondu à la consultation

(Par ordre alphabétique des pays)

● Le Médiateur tchèque

● Le Médiateur danois

● Le médiateur estonien

● Le chancelier de la justice de Finlande

● Le médiateur parlementaire de Finlande

● Le Médiateur français

● La commission des pétitions du Bundestag allemand

● Le médiateur grec

● Le médiateur hongrois

● Le Médiateur irlandais

● Le médiateur lituanien

● Le Médiateur maltais

● Le Médiateur néerlandais

● Le médiateur d’Irlande du Nord

● Le défenseur polonais des droits de l'homme

● Le Médiateur portugais

● Le Médiateur roumain

● Le Médiateur slovaque

● Le Médiateur espagnol

● Le Médiateur du Royaume-Uni

 

Annexe 2 - Codes internationaux et autres documents relatifs aux normes éthiques applicables aux fonctionnaires

Organisation des Nations Unies

● Code international de conduite des agents publics Résolution A/RES/51/59 de l'Assemblée générale des
Nations Unies, 82e séance plénière, 12 décembre 1996 Annexe à la résolution 51/59: Action contre la corruption.
http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

● The Guide, Governance Ethics, G02A, Ethics of Good Governance Programme des Nations Unies pour le développement.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002618.pdf

Conseil de l'Europe

● modèle de code de conduite pour les agents publics; Annexe à la Recommandation n° R (2000) 10, adoptée par le Comité des Ministres lors de sa 106e session le 11 mai 2000.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2000)PV1&Language=lanEnglish&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383

● Recommandation CM/Rec(2007)7 du Comité des Ministres aux États membres sur la bonne administration.
https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1155877&Site=CM

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)

● Meilleures pratiques en matière de lutte contre la corruption, en particulier le chapitre 6 «Construire et maintenir une administration publique éthique».
http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_fr.pdf

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

● Recommandation sur l’amélioration de la conduite éthique dans la fonction publique, 23 avril 1998.
http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

● Recommandation sur les lignes directrices pour la gestion des conflits d'intérêts dans la fonction publique, juin 2003.
http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Commission européenne

● Communication du vice-président Kallas à la Commission sur l’amélioration de l’environnement d’éthique professionnelle à la Commission [SEC(2008) 301 final du 5 mars 2008]. https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_fr.htm

● Rapport sur la mise en œuvre du plan d’action en matière d’éthique en ce qui concerne la déclaration de principes en matière d’éthique professionnelle (document interne disponible sur l’intranet de la Commission).

● Guide pratique sur l’éthique et la conduite du personnel (document interne disponible sur l’intranet de la Commission).

République tchèque

● Code de procédure administrative, 500/2004 Coll. Loi du 24 juin 2004.
http://du-praha.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf

Danemark

● Guide sur les bonnes pratiques dans le secteur public, Autorité danoise des employeurs (God adfærd i det offentlige), juin 2007.
http://perst.dk/~/media/Publications/2007/God%20adfaerd%20i%20det%20offentlige%20-%20Juni%202007/God%20adfaerd%20juni%202007-pdf.ashx

● Guide sur la liberté d’expression des agents publics (Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed), septembre 2006.
http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20offentligt%20ansattes%20ytringsfrihed.pdf

Estonie

● Code de déontologie de la fonction publique, annexé à la loi du 25 janvier 1995 sur la fonction publique (PubolAvaliku teenistuse seadus).
http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=X0002K9&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=avaliku+teenistuse

● Code de déontologie des juges estoniens, 13 février 2004 (Eesti kohtuniku eetikakoodeks).
http://www.nc.ee/?id=682

● Code de conduite du barreau estonien, 8 avril 1999 (Eesti Advokatuuri eetikakoodeks).
http://www.advokatuur.ee/?id=73

● Code de conduite des notaires estoniens, 15 février 2001 (Eesti notarite eetikakoodeks).
http://www.notar.ee/5956

Finlande

● Civil Service Ethics (Virkamiesetiikka), ministère finlandais des finances, 31.3.2000.
http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/name.jsp

● Values in the daily job - Civil servant's ethics, a handbook for the state administration, ministère finlandais des finances, (Arvot virkamiehen arjessa), juin 2007.
ISBN 978-951-804-714-1
Résumé en anglais: http://www.vm.fi/vm/fr/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/20070614Values/name.jsp
Résumé en finnois:
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/06_valtion_tyomarkkinalaitos/20070614Arvotv/name.jsp

France

● La Charte Marianne, ministère français de la Fonction publique et de la Réforme de l’État, 2005 (La Charte Marianne).
http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/CharteMarianne_20050103.pdf

● La charte des médiateurs de service public, Paris, 2004. (La Charte des médiateurs du service public).
http://www.mediateur-republique.fr/fic_bdd/pdf_fr_fichier/1176890798_Charte_.pdf

Hongrie

● Code de déontologie des fonctionnaires du ministère de l’intérieur, 1999 (Etikai kódex a Belügyminisztérium hivatali szervezetei, a minisztérium hivatal tevékenységét segítő szervezetek, a belügyminiszter irányítása alá tartozó önálló szervezetek és az önkormányzati tűzoltóság hivatásos állománya számára).
http://www.brdsz.hu/vegyes/kodex.html

● Code de déontologie des juges, 2007 (A Magyar Bírói Egyesületnek a bírói viselkedés irányelveit meghatározó Etikai Kódexéről).
http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=jogszabalyok_tara

● Code de déontologie des douaniers, 2003 (A Vám- és Pénzügyőrség Etikai Kódexe).
http://www.vam.hu/data/vpop_altalanos/vpop_kodex.html

● Code de déontologie des agents fiscaux, 2008 (APEH Etikai Kódexe).
http://www.apeh.hu/data/cms52407/etikai_kodex.pdf

● Code de déontologie des policiers, 2007 (A Rendőri Hivatás Etikai Kódexe).
http://www.police.hu/magyarendorseg/etikaikodex

● Code de conduite des administrateurs municipaux concernant les clients dans un quartier de la capitale, 2008 (Budapest Főváros XXIII. Kerület Soroksár Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának Etikai Kódexe & Polgármesteri Hivatal Ügyfélszolgálati Chartája).
http://www.soroksar.hu/Ugyfelszolgalati-charta/A-Polgarmesteri-Hivatal-etikai--kodexe-

Irlande

● The Civil Service Code of Standards and Behaviour, Standards in Public Office Commission, septembre 2004 (révisé en septembre 2008).
http://www.sipo.gov.ie/fr/CodesofConduct/CivilServants/File,727,en.pdf

Malte

● Loi sur l’administration publique, première annexe, code de déontologie, p. 27-30.
https://ehealth.gov.mt/download.aspx?id=1838

Pays-Bas

● The Dutch code of good administrative behaviour, La Haye, janvier 2009 (Nederlandse code voor goed openbaar bestuur).
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2009/06/23/brochure-nederlandse-code-voor-goed-openbaar-bestuur.html

Portugal

● Charte déontologique de la fonction publique (Carta Deontológica do Serviço Público), Diário da República - I Série-B, n°64 - 17-03-1993.

● Charte éthique de l’administration publique, juillet 2002 (Carta ética da administração pública).
http://www.mj.gov.pt/sections/documentos-e-publicacoes/doc-e-pub-2/carta-etica-da/

Roumanie

● Code de conduite des fonctionnaires, février 2004 (LEGE nr. 7 din 18 februarie 2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici).
http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act?nr=7&an=2004

Slovaquie

● Code de déontologie des fonctionnaires, Bureau de la fonction publique de la République slovaque, juillet 2002 (Etický kódex štátneho zamestnanca).
http://km.undp.sk/uploads/public/File/AC_Practitioners_Network/Slovakia_Codex_Ethics_Civil_Servants.doc

Étendue

● Code de conduite des fonctionnaires, loi n° 7/2007, titre III (Código de conducta de los empleados públicos).
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007.t3.html

Royaume-Uni

● The Seven Principles of Public Life, Commission des normes de la vie publique.
http://www.public-standards.gov.uk/About/The_7_Principles.html

● The First Seven Reports, A review of progress, Committee on Standards in Public Life, septembre 2001.
http://www.public-standards.gov.uk/Library/OurWork/First7Reports_ProgressReview.pdf

● The Civil Service Code, Standard Note SN/PC 3924, Library of the House of Commons, février 2006.
http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf

● Valeurs de la fonction publique pour les fonctionnaires britanniques, novembre 2010.
http://www.civilservice.gov.uk/Assets/civil-service-code-2010_tcm6-37859.pdf