Hybrid: På distans och vid ombudsmannens kontor

Närvarande

Europeiska ombudsmannen

Lampros Papadias – chef för Europeiska ombudsmannens kansli

Tanja Ehnert – samordnare för förfrågningar

Vieri Biondi – handläggare

Michał Krajewski – handläggare för förfrågningar

Maria Resende – Förfrågningar Praktikant

Europeiska kommissionen

Generaldirektoratet för jordbruk (AD AGRI):

• AGRI.I – direktör
• AGRI.I.1 – Juridisk handläggare
• AGRI.A.1 – Politiska och ekonomiska analytiker

Juridiska avdelningen (SJ):

• Ledamot av rättstjänsten – AGRI-gruppen

Generalsekretariatet:

• SG.C.2 – Biträdande enhetschef
• SG.C.2 – handläggare
• SG.A.3 – Politisk handläggare
• SG.D.3 – Politisk samordnare

Mötets syfte

Syftet med mötet var att ombudsmannens undersökningsgrupp skulle få svar på vissa frågor om kommissionens skriftliga svar på detta klagomål, som delades med kommissionen före mötet.

Inledning och förfarandeinformation

Ombudsmannens undersökningsgrupp presenterade sig, tackade kommissionens företrädare för mötet med dem och redogjorde för syftet med mötet. De beskrev den rättsliga ram som gäller för möten som hålls av ombudsmannen, särskilt att ombudsmannen inte skulle lämna ut någon information som kommissionen identifierat som konfidentiell, varken till den klagande eller till någon annan person utanför ombudsmannens kansli, utan kommissionens förhandsgodkännande^[1].

Undersökningsgruppen förklarade att den skulle utarbeta ett utkast till rapport om mötet som skulle skickas till kommissionen för att säkerställa att innehållet var sakligt korrekt och fullständigt. Mötesrapporten skulle sedan färdigställas, ingå i ärendehandlingarna och överlämnas till klaganden. Inga konfidentiella uppgifter skulle ingå i rapporten eller på annat sätt lämnas till klaganden eller någon tredje part.

Information som utbytts

1. Insyn i kommissionens skäl för undantag från vissa krav i vägledningen och verktygslådan för bättre lagstiftning

Ombudsmannens undersökningsgrupp sade att kommissionen, enligt deras uppfattning, förklarade sina skäl för undantag från att genomföra en konsekvensbedömning och ett offentligt samråd i motiveringen till sitt lagstiftningsförslag (COM(2024) 139 final) som offentliggjordes den 22 februari 2024 och i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om detta förslag (SWD(2024) 360 final) som offentliggjordes den 10 december 2024. Utredningsgruppen förstod också att det inte fanns några andra offentliga handlingar som motiverade undantagen. Undersökningsgruppen bad kommissionens företrädare att bekräfta eller klargöra denna punkt.

Kommissionens företrädare bekräftade undersökningsgruppens uppfattning. De tillade att det är kommissionens praxis att motivera undantaget genom att genomföra en konsekvensbedömning och ett offentligt samråd i den motivering som åtföljer lagstiftningsförslaget, vilket är i linje med vägledningen och verktygslådan för bättre lagstiftning.

Dessutom förklarade kommissionens företrädare bakgrunden till förslaget. Kommissionen hade föreslagit de grundläggande akter som förslaget i fråga skulle ändra[2] i juni 2018, dvs. före covid-19-pandemin och den ryska invasionen av Ukraina. Enligt de grundläggande rättsakterna måste jordbrukarna iaktta normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden). Därefter insåg kommissionen att dessa krav var alltför krävande och betungande för jordbrukarna att uppfylla i praktiken. Inför jordbrukarnas protester 2024 ansåg kommissionen att det var ytterst brådskande att ändra de grundläggande akterna, vilket innebär att det inte fanns någon tid för en konsekvensbedömning eller ett offentligt samråd. Situationen var exceptionell på grund av den stora omfattningen av jordbrukarnas protester i medlemsstaterna, som delvis hade blivit våldsamma. Det fanns en risk för att protesterna skulle gå överstyr. För att ta itu med utmaningarna inom sektorn och de farhågor som framförts av jordbrukarna uppmanade Europeiska rådet rådet och kommissionen att vid behov gå vidare med arbetet.[3] Kommissionens företrädare uppmärksammade också det nyligen avgjorda domstolsmålet där domstolen erkände kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fatta beslut i brådskande frågor som rör uttagen mark [4].

2. Hur undantaget beviljades i detta fall

Ombudsmannens undersökningsgrupp sade att enligt deras uppfattning finns det enligt vägledningen och verktygslådan för bättre lagstiftning två förfaranden för att bevilja undantag, det vill säga före eller efter den politiska valideringen av initiativet att utarbeta ett lagstiftningsförslag. Före valideringen är det kommissionens vice ordförande med ansvar för bättre lagstiftning som kan bevilja undantag. I detta fall registreras undantaget i IT-systemet DECIDE, annars finns det inget särskilt format för att registrera undantagen. Efter valideringen är det direktören vid kommissionens generalsekretariat som ansvarar för ”bättre lagstiftning”, som kan bevilja undantag, i samråd med kansliet för vice ordföranden med ansvar för ”bättre lagstiftning”. Undersökningsgruppen förstod, på grundval av kommissionens skriftliga svar, att generalsekretariatet i detta fall, i samråd med talmannens kansli, beviljade undantaget parallellt med att begära att initiativet skulle gå vidare. Utredningsgruppen förstod också, på grundval av de handlingar som kommissionen lämnat före mötet, att det inte fanns någon intern dokumentation av beslutet att gå vidare utan konsekvensbedömningen och det offentliga samrådet.

Kommissionens företrädare klargjorde att kommissionsledamoten med ansvar för genomförande och förenkling enligt de nuvarande arbetsmetoderna fattar ovannämnda beslut om att bevilja undantag från ”bättre lagstiftning”. Inom ramen för förfarandet för beviljande av undantag efter godkännande måste direktören vid generalsekretariatet agera ”i samråd med” den nämnda kommissionsledamotens kansli. Detta innebär att ansvaret för att bevilja undantag alltid ligger hos denna kommissionsledamot. I vanliga fall kan den ansvariga avdelningen vid planeringen av initiativet be kommissionsledamoten om ett undantag i enlighet med det förfarande som nämns ovan. I det aktuella fallet fanns det dock ingen föregående planering av initiativet, eftersom förslaget måste förberedas skyndsamt som svar på de pågående protesterna. Därför finns det ingen intern dokumentation om beslutet om undantag eller den formella politiska valideringen av initiativet.

Kommissionens företrädare betonade dock att kommissionens politiska nivå underförstått gav sitt godkännande till att gå vidare med detta initiativ utan konsekvensbedömning och offentligt samråd. I detta sammanhang förklarade kommissionens företrädare att syftet med de validerings- och undantagsförfaranden som nämns ovan är att säkerställa att kommissionens avdelningar inte utarbetar lagstiftningsinitiativ (utan en konsekvensbedömning) i avsaknad av godkännande från kommissionens politiska nivå. I det aktuella fallet rådde samsyn inom kommissionen om att detta förslag skall läggas fram så snart som möjligt. Det var faktiskt kommissionens politiska nivå som drev på för att initiativet skulle genomföras, däribland kommissionsledamoten med ansvar för bättre lagstiftning.

Ett relevant register över den politiska valideringen av initiativet är generalsekretariatets godkännande av det avdelningsövergripande samrådet om utkastet till förslag. Därefter hölls möten mellan kanslierna för de kommissionsledamöter som deltog i utarbetandet av förslaget, och slutligen antog kommissionsledamöternas kollegium förslaget. I detta sammanhang råder det ingen tvekan om att initiativet, inklusive förfarandet för dess utarbetande, fick det nödvändiga politiska godkännandet. Dessutom rådde full insyn i kommissionens arbete med detta förslag internt på alla nivåer. Det som saknas är det skriftliga spåret av godkännandet av undantaget.

Kommissionens företrädare noterade i detta avseende att riktlinjerna för bättre lagstiftning tillämpas på ett proportionerligt sätt som återspeglar omständigheterna för varje enskilt initiativ, vilket innebär att undantag från dess krav måste göras i vissa situationer. Detta föreskrivs särskilt i själva riktlinjerna för bättre lagstiftning.

3. Valet av intressenter för det riktade samrådet

Ombudsmannens undersökningsgrupp sade att det enligt deras uppfattning måste ha fattats ett internt beslut om valet av intressenter för det riktade samrådet. De frågade varför kommissionen inte delade detta beslut, eller något annat skriftligt spår av detta beslut, med undersökningsgruppen före mötet. De frågade också varför kommissionen beslutade att inte samråda med andra berörda parter inom samma tidsram.

Kommissionens företrädare erinrade om att den främsta frågan vid den tidpunkten var hur den administrativa bördan för jordbrukarna skulle kunna minskas. Syftet med samrådet med berörda parter var att få in synpunkter från jordbrukarna om varifrån bördan kommer, hjälpa dem att hantera den och identifiera områden som kan förbättras. Mot bakgrund av detta inhämtade kommissionens ansvariga avdelning synpunkter från de viktigaste jordbruksorganisationerna (som företräder jordbrukare och jordbrukskooperativ i allmänhet, den ekologiska sektorn, unga jordbrukare samt små och medelstora jordbrukare). Det ansågs att dessa organisationer skulle kunna ge kommissionen den mest praktiska informationen och göra det möjligt för den att utveckla de praktiska lösningar som läggs fram i lagstiftningsförslaget. Den ansvariga avdelningen vid GD Jordbruk föreslog ett riktat samråd med de viktigaste jordbruksorganisationerna. Därefter godkände generaldirektören detta förslag och undertecknade skrivelserna med en uppmaning till de fyra viktigaste organisationerna att dela med sig av sina synpunkter i frågan. I detta tidiga skede av utarbetandet av förslaget ansågs det att samråd med andra berörda parter inte skulle vara meningsfullt eftersom kommissionen ville diskutera med de direkt berörda parterna. Det var därför ett medvetet beslut att inte samråda med andra berörda parter samtidigt som de fyra största jordbruksorganisationerna. Riktade samråd, i motsats till offentliga samråd, är avsedda att samla in synpunkter från specifika och direkt berörda parter, medan alla berörda parter skulle rådfrågas i offentliga samråd, men detta var inte möjligt i detta fall på grund av den exceptionella brådskan.

Dessutom kände kommissionen i allmänhet till miljöorganisationernas ståndpunkt i frågan. Tillräcklig information hade redan samlats in inom ramen för den föregående konsekvensbedömningen och det offentliga samrådet, och kommissionen fick därefter regelbunden återkoppling från olika berörda parter.

4. Tidslinjen för offentliggörandet av arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar

Ombudsmannens undersökningsgrupp sade att arbetsdokument från kommissionens avdelningar, som ersätter konsekvensbedömningar, enligt deras uppfattning i princip bör offentliggöras inom tre månader efter det att kommissionen antagit lagstiftningsförslaget. På så sätt kan arbetsdokument från kommissionens avdelningar ligga till grund för medlagstiftarnas slutliga beslut och bidra till att göra lagstiftningsprocessen mer öppen för allmänheten. Annars är det svårt att se vilket syfte dessa dokument skulle tjäna. I detta fall offentliggjordes arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar ungefär sju månader efter det att medlagstiftarna hade antagit lagstiftningen (vilket skedde i april/maj 2024). Undersökningsgruppen frågade om riktlinjerna för bättre lagstiftning bör ses över för att klargöra tidsplanen för offentliggörande av arbetsdokument från kommissionens avdelningar.

Kommissionens företrädare betonade att de avdelningar inom kommissionen som ansvarar för initiativet agerade skyndsamt så snart de fick relevanta synpunkter från de berörda parter som rådfrågats. Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar rör också frågor som går utöver lagstiftningsförslaget, dvs. andra relaterade och kompletterande åtgärder som rör den gemensamma jordbrukspolitiken och som ingick i det ”förenklingspaket” som kommissionen tillkännagav i februari 2024. Dessa åtgärder tog också upp några av de farhågor och förslag som tagits upp av berörda parter. I arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar presenterades på ett heltäckande och öppet, organiserat och tydligt sätt de synpunkter som mottagits (rörande den gemensamma jordbrukspolitiken men även annan relaterad EU-politik), dess bedömning och huruvida/hur den hanterades, varför det krävdes ytterligare tid för att slutföra den. Kommissionens företrädare tillade att vid tidpunkten för antagandet av riktlinjerna för bättre lagstiftning föreföll tidsfristen på tre månader efter kommissionens antagande av förslaget rimlig och genomförbar, vilket fortfarande är fallet i nästan alla fall. I många fall läggs arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar fram före tremånadersperioden och ibland tillsammans med förslaget. Förevarande fall var dock exceptionellt eftersom medlagstiftarna antog kommissionens förslag utan några ändringar inom endast två månader. Detta extremt snabba antagande visar att den mycket allvarliga brådska som EU:s jordbrukssektor står inför delades av medlagstiftarna.

5. Klimatkonsekvensbedömning

Ombudsmannens undersökningsgrupp sade att det, enligt deras uppfattning och på grundval av de handlingar som kommissionen tillhandahöll före mötet, inte fanns någon intern dokumentation om en bedömning av klimatkonsekvensen som genomfördes före offentliggörandet av arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. Undersökningsgruppen frågade om det finns ett separat internt förfarande för att registrera bedömningen av klimatkonsekvenser i avsaknad av en konsekvensbedömning. De efterlyste också en särskild hänvisning till bedömningen av klimatkonsekvensen i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.

Kommissionens företrädare bekräftade att kontrollen av klimatkonsekvensen i detta fall utfördes, men det finns ingen skriftlig dokumentation om bedömningen av klimatkonsekvensen före offentliggörandet av arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. I kommissionens bedömning drogs slutsatsen att förslaget hade minimala konsekvenser för utsläppen i atmosfären (som förklaras på s. 31 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar), vilket innebär att förslaget inte skulle ha någon betydande inverkan på EU:s klimatmål. Detta framgår av arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, även om det i enlighet med bestämmelserna om bättre lagstiftning, i avsaknad av en konsekvensbedömning, inte finns något särskilt format för att rapportera det.

Mötets avslutande

Ombudsmannens undersökningsgrupp tackade kommissionens företrädare för deras tid och för de förklaringar som lämnats, och mötet avslutades.

Bryssel den 8 oktober 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Förfrågningssamordnare Förfrågningshandläggare

[1] Artikel 4.8 i Europeiska ombudsmannens genomförandebestämmelser.

[2] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av den 2 december 2021 om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer) och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (...) (EUT L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 av den 2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken (...), EUT L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-sv.pdf

[4] Dom av den 10 juli 2025 i mål C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100.