Hibridni: Na daljavo in v uradu varuha človekovih pravic

Prisotni

Evropski varuh človekovih pravic

Lampros Papadias – vodja kabineta evropskega varuha človekovih pravic

Tanja Ehnert – koordinatorka za poizvedbe

Vieri Biondi – uradnik za poizvedbe

Michał Krajewski – uradnik za preiskave

Maria Resende – praktikantka za poizvedbe

Evropska komisija

Generalni direktorat za kmetijstvo (AD AGRI):

• AGRI.I – direktor
• AGRI.I.1 – pravnik
• AGRI.A.1 – Politični in gospodarski analitiki

Pravna služba (SJ):

• član pravne službe – skupina za kmetijstvo in razvoj podeželja

Generalni sekretariat (GS):

• SG.C.2 – namestnik vodje enote
• SG.C.2 – referent
• SG.A.3 – referent
• SG.D.3 – koordinator politike

Namen sestanka

Namen sestanka je bil, da preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic pridobi odgovore na nekatera vprašanja o pisnem odgovoru Komisije na to pritožbo, ki so bila posredovana Komisiji pred sestankom.

Uvod in postopkovne informacije

Predstavila se je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic, se zahvalila predstavnikom Komisije za srečanje z njimi in navedla namen srečanja. Opisali so pravni okvir, ki se uporablja za sestanke varuha človekovih pravic, zlasti da varuh človekovih pravic brez predhodnega soglasja Komisije ne bo razkril nobenih informacij, ki jih je Komisija opredelila kot zaupne, niti pritožniku niti kateri koli drugi osebi zunaj urada varuha človekovih pravic ^[1].

Preiskovalna skupina je pojasnila, da bo pripravila osnutek poročila o sestanku, ki ga bo poslala Komisiji, da bi zagotovila vsebinsko točnost in popolnost vsebine. Poročilo o sestanku bo nato dokončno oblikovano, vključeno v spis in predloženo pritožniku. V poročilo ne bi bile vključene nobene zaupne informacije ali kako drugače predložene pritožniku ali kateri koli tretji osebi.

Izmenjane informacije

1. Preglednost razlogov Komisije za odstopanje od nekaterih zahtev iz smernic in nabora orodij za boljše pravno urejanje

Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je navedla, da je po njihovem razumevanju Komisija svoje razloge za odstopanje od izvedbe ocene učinka in javnega posvetovanja pojasnila v obrazložitvenem memorandumu svojega zakonodajnega predloga (COM(2024) 139 final), objavljenem 22. februarja 2024, in v delovnem dokumentu služb Komisije v zvezi s tem predlogom (SWD(2024) 360 final), objavljenem 10. decembra 2024. Preiskovalna skupina je tudi razumela, da ni drugih javnih dokumentov, ki bi upravičevali odstopanja. Preiskovalna skupina je predstavnike Komisije pozvala, naj to točko potrdijo ali pojasnijo.

Predstavniki Komisije so potrdili razumevanje preiskovalne skupine. Dodali so, da je praksa Komisije, da odstopanje utemelji z izvedbo ocene učinka in javnim posvetovanjem v obrazložitvenem memorandumu, priloženem zakonodajnemu predlogu, v skladu s smernicami in zbirko orodij za boljše pravno urejanje.

Poleg tega so predstavniki Komisije pojasnili okvir predloga. Komisija je predlagala temeljne akte, ki naj bi jih zadevni predlog spremenil [2] junija 2018, tj. pred pandemijo COVID-19 in rusko invazijo na Ukrajino. Temeljni akti so od kmetov zahtevali, da upoštevajo dobre kmetijske in okoljske pogoje (standarde dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev). Komisija je nato ugotovila, da so te zahteve preveč zahtevne in obremenjujoče, da bi jih kmetje lahko izpolnili v praksi. Zaradi protestov kmetov v letu 2024 je Komisija menila, da je izjemno nujno spremeniti temeljne akte, kar pomeni, da ni časa za oceno učinka ali javno posvetovanje. Razmere so bile izjemne zaradi velikega obsega protestov kmetov v državah članicah, ki so delno postali nasilni. Obstajalo je tveganje, da bodo protesti ušli izpod nadzora. Za obravnavo izzivov v sektorju in pomislekov kmetov je Evropski svet pozval Svet in Komisijo, naj po potrebi nadaljujeta delo.[3] Predstavniki Komisije so opozorili tudi na nedavni sodni primer, v katerem je Sodišče priznalo diskrecijsko pravico Komisije pri odločanju o nujnih zadevah v zvezi z zemljišči v prahi [4].

2. Kako je bilo odstopanje odobreno v tem primeru

Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je navedla, da po njenem razumevanju v skladu s smernicami in zbirko orodij za boljše pravno urejanje obstajata dva postopka za odobritev odstopanj, tj. pred politično potrditvijo pobude za pripravo zakonodajnega predloga ali po njej. Pred potrditvijo lahko odstopanja odobri podpredsednik Komisije, pristojen za boljše pravno urejanje. V tem primeru se odstopanje evidentira v informacijskem sistemu DECIDE, sicer ni posebne oblike za evidentiranje odstopanj. Po potrditvi je direktor generalnega sekretariata Komisije, pristojen za boljše pravno urejanje, tisti, ki lahko v posvetovanju s kabinetom podpredsednika, pristojnega za boljše pravno urejanje, odobri odstopanja. Preiskovalna skupina je na podlagi pisnega odgovora Komisije razumela, da je v tem primeru generalni sekretariat v posvetovanju s kabinetom predsednika odobril odstopanje vzporedno s prošnjo za nadaljevanje pobude. Preiskovalna skupina je na podlagi dokumentov, ki jih je Komisija predložila pred sestankom, tudi razumela, da ni notranje dokumentacije o odločitvi o nadaljnjem ukrepanju brez ocene učinka in javnega posvetovanja.

Predstavniki Komisije so pojasnili, da komisar za izvajanje in poenostavitev v skladu s sedanjimi delovnimi metodami sprejema navedene odločitve o odobritvi odstopanj od „boljše pravne ureditve“. V okviru postopka za odobritev odstopanj po potrditvi mora direktor generalnega sekretariata delovati „po posvetovanju“ s kabinetom navedenega komisarja. To pomeni, da je za odobritev odstopanj vedno odgovoren ta komisar. V običajnih primerih lahko pristojna služba v fazi načrtovanja pobude komisarja zaprosi za odstopanje v skladu z zgoraj navedenim postopkom. V obravnavani zadevi pa pobuda ni bila predhodno načrtovana, saj je bilo treba predlog nujno pripraviti kot odziv na potekajoče proteste. Zato ni notranje dokumentacije o odločitvi o odstopanju ali uradni politični potrditvi pobude.

Vendar so predstavniki Komisije poudarili, da je politična raven Komisije tiho odobrila nadaljevanje te pobude brez ocene učinka in javnega posvetovanja. V zvezi s tem so predstavniki Komisije pojasnili, da je namen zgoraj navedenih postopkov potrjevanja in odstopanja zagotoviti, da službe Komisije ne pripravijo zakonodajnih pobud (brez ocene učinka), če politična raven Komisije tega ne odobri. V obravnavanem primeru je v Komisiji obstajalo skupno razumevanje, da je treba ta predlog predložiti čim prej. Dejansko je bila politična raven Komisije tista, ki si je prizadevala za uresničitev pobude, vključno s komisarjem, pristojnim za boljše pravno urejanje.

Ustrezen zapis politične potrditve pobude je, da je generalni sekretariat odobril posvetovanje med službami o osnutku predloga. Nato so potekali sestanki kabinetov komisarjev, ki so sodelovali pri pripravi predloga, in nazadnje je kolegij komisarjev predlog sprejel. V zvezi s tem ni dvoma, da je pobuda, vključno s postopkom za njeno pripravo, pridobila potrebno politično soglasje. Poleg tega je bilo delo v zvezi s tem predlogom v Komisiji na vseh ravneh popolnoma pregledno. Manjka pisna sled potrditve odstopanja.

Predstavniki Komisije so v zvezi s tem opozorili, da se smernice za boljše pravno urejanje uporabljajo sorazmerno, tako da odražajo okoliščine vsake posamezne pobude, kar pomeni, da je treba v nekaterih primerih določiti izjeme od njenih zahtev. To je posebej predvideno v samih smernicah za boljše pravno urejanje.

3. Izbor deležnikov za ciljno usmerjeno posvetovanje

Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je dejala, da je bilo treba po njihovem razumevanju sprejeti notranjo odločitev o izbiri deležnikov za ciljno usmerjeno posvetovanje. Vprašali so, zakaj Komisija pred sestankom s preiskovalno skupino ni delila te odločitve ali katere koli druge pisne sledi te odločitve. Vprašali so tudi, zakaj se je Komisija odločila, da se v istem časovnem okviru ne bo posvetovala z drugimi deležniki.

Predstavniki Komisije so opozorili, da je bil takrat glavni pomislek, kako zmanjšati upravno breme za kmete. Namen posvetovanja z deležniki je bil pridobiti prispevke kmetov o izvoru bremena, jim pomagati pri spopadanju z njim in opredeliti področja, na katerih so potrebne izboljšave. Zato je pristojna služba Komisije poiskala prispevke glavnih kmetijskih organizacij (ki zastopajo kmete in kmetijske zadruge na splošno, ekološki sektor, mlade kmete ter male in srednje kmete). Ocenjeno je bilo, da bi lahko te organizacije Komisiji zagotovile najbolj praktične informacije, ki bi ji omogočile razvoj praktičnih rešitev, predlaganih v zakonodajnem predlogu. Pristojna služba GD AGRI je predlagala ciljno usmerjeno posvetovanje z glavnimi kmetijskimi organizacijami. Generalni direktor je nato ta predlog odobril in podpisal pisma, v katerih je štiri glavne organizacije pozval, naj izrazijo svoja stališča o tej zadevi. V tej zgodnji fazi priprave predloga se je štelo, da posvetovanje z drugimi zainteresiranimi stranmi ne bi bilo smiselno, ker je Komisija želela razpravljati z zainteresiranimi stranmi, ki jih to neposredno zadeva. Zato se je zavestno odločila, da se ne bo posvetovala z drugimi zainteresiranimi stranmi hkrati s štirimi glavnimi kmetijskimi organizacijami. Ciljno usmerjena posvetovanja naj bi v nasprotju z javnimi zbirala prispevke specifičnih in neposredno prizadetih deležnikov, medtem ko bi se v javnih posvetovanjih posvetovali z vsemi deležniki, vendar to v tem primeru ni bilo mogoče zaradi izjemne nujnosti.

Poleg tega je Komisija na splošno poznala stališče okoljskih organizacij v zvezi s tem. V okviru predhodne ocene učinka in javnega posvetovanja je bilo zbranih že dovolj informacij, Komisija pa je nato redno pridobivala povratne informacije od različnih deležnikov.

4. Časovnica objave delovnega dokumenta služb Komisije

Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je dejala, da bi bilo treba po njihovem razumevanju delovne dokumente služb Komisije, ki nadomeščajo ocene učinka, načeloma objaviti v treh mesecih po tem, ko Komisija sprejme zakonodajni predlog. Tako lahko delovni dokumenti služb Komisije vplivajo na končno odločitev sozakonodajalcev in prispevajo k preglednosti zakonodajnega postopka za javnost. V nasprotnem primeru je težko ugotoviti, kakšen namen bi ti dokumenti služili. V tem primeru je bil delovni dokument služb Komisije objavljen približno sedem mesecev po tem, ko sta sozakonodajalca sprejela zakonodajo (aprila/maja 2024). Preiskovalna skupina je vprašala, ali bi bilo treba smernice za boljše pravno urejanje revidirati, da bi se pojasnil časovni okvir za objavo delovnih dokumentov služb Komisije.

Predstavniki Komisije so poudarili, da so službe Komisije, pristojne za pobudo, nemudoma ukrepale, takoj ko so od deležnikov, s katerimi so bila opravljena posvetovanja, prejele ustrezne prispevke. Delovni dokument služb Komisije se nanaša tudi na vprašanja, ki presegajo zakonodajni predlog, tj. druge povezane in spremljevalne ukrepe v zvezi s skupno kmetijsko politiko, ki so bili del „svežnja za poenostavitev“, ki ga je Komisija napovedala februarja 2024. Ti ukrepi so obravnavali tudi nekatere pomisleke in predloge deležnikov. V delovnem dokumentu služb Komisije so izčrpno ter na pregleden, organiziran in jasen način predstavljeni prejeti prispevki (v zvezi s skupno kmetijsko politiko, pa tudi drugimi povezanimi politikami EU), njegova ocena in vprašanje, ali/kako je bil obravnavan, zaradi česar je bil potreben dodaten čas za njegovo dokončanje. Predstavniki Komisije so dodali, da se je v času sprejetja smernic za boljše pravno urejanje rok treh mesecev po tem, ko je Komisija sprejela predlog, zdel razumen in izvedljiv, kar še vedno velja v skoraj vseh primerih. Dejansko se delovni dokument služb Komisije v številnih primerih predloži pred trimesečnim obdobjem in včasih skupaj s predlogom. Vendar je bila obravnavana zadeva izjemna, saj sta sozakonodajalca predlog Komisije sprejela brez sprememb le v dveh mesecih. To izjemno hitro sprejetje dokazuje, da sta se sozakonodajalca strinjala z zelo resno nujnostjo, s katero se sooča kmetijski sektor EU.

5. Ocena podnebne skladnosti

Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je dejala, da po njihovem razumevanju in na podlagi dokumentov, ki jih je Komisija predložila pred sestankom, pred objavo delovnega dokumenta služb Komisije ni bila izvedena notranja dokumentacija o oceni skladnosti podnebnih ukrepov. Preiskovalna skupina je vprašala, ali obstaja ločen notranji postopek za evidentiranje ocene skladnosti s podnebnimi spremembami, če ni ocene učinka. Pozvali so tudi, naj se v delovnem dokumentu služb Komisije izrecno navede ocena skladnosti s podnebnimi spremembami.

Predstavniki Komisije so potrdili, da je bilo v tem primeru izvedeno preverjanje podnebne skladnosti, vendar pred objavo delovnega dokumenta služb Komisije ni pisne dokumentacije o oceni podnebne skladnosti. V oceni Komisije je bilo ugotovljeno, da ima predlog minimalne posledice za emisije v ozračje (kot je pojasnjeno na strani 31 delovnega dokumenta služb Komisije), kar pomeni, da predlog ne bi bistveno vplival na podnebne cilje EU. To je razvidno iz delovnega dokumenta služb Komisije, čeprav v skladu z njegovimi pravili za boljše pravno urejanje brez ocene učinka ni posebne oblike za poročanje o njem.

Zaključek sestanka

Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic se je predstavnikom Komisije zahvalila za njihov čas in pojasnila, sestanek pa se je končal.

Bruselj, 8. oktober 2025

TANJA EHNERT MICHAŁ KRAJEWSKI

Poizvedbe Koordinator Poizvedbe Uradnik

[1] Člen 4.8 izvedbenih določb Evropskega varuha človekovih pravic.

[2] Uredba (EU) 2021/2115 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o določitvi pravil o podpori za strateške načrte, ki jih pripravijo države članice v okviru skupne kmetijske politike (strateški načrti SKP) in se financirajo iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (...) (UL L 435/1, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj/eng); Uredba (EU) 2021/2116 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 2. decembra 2021 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike (...), UL L 435/187, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2116/oj/eng.

[3] 20240201-special-euco-conclusions-en.pdf

[4] Sodba z dne 10. julija 2025, zadeva C-287/24, Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5620F2B4A1B62953FAD6D506CD400373?text=&docid=302379&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7139100