BESCHWERDE: 853/2020/KR, 1032/2020/KR und 1119/2020/KR

Titel der gemeinsamen Untersuchung: Entscheidung der Europäischen Kommission, BlackRock Investment Management (UK) Limited (im Folgenden „BlackRock Investment Management“) einen Auftrag zur Durchführung einer Studie über die Integration von Umwelt-, Sozial- und Governance-Zielen (ESG) in die EU-Bankenvorschriften zu erteilen

Datum: Mittwoch, 15. Juli 2020

Fernkontrolle – Aufforderung der Kommission zur Einreichung von Vorschlägen „Webex“

Anwesend:

Für die Europäische Kommission:

Referatsleiter, GD FISMA

Bereichsleiter, GD FISMA

Referatsleiter, GD FISMA

Stellvertretender Referatsleiter, GD FISMA

Sachbearbeiter, GD FISMA

Referatsleiter, GD FISMA

Sachbearbeiter, GD FISMA

Abgeordneter nationaler Sachverständiger, GD FISMA

Haushaltsassistent, GD FISMA

Finanz- und Vertragsassistent, GD FISMA

Koordinator für interinstitutionelle Beziehungen, Beziehungen zum Europäischen Bürgerbeauftragten, Generalsekretariat

Für den Europäischen Bürgerbeauftragten:

Fergal Ó Regan, Leiter des Untersuchungsreferats 2

Koen Roovers, Sachbearbeiter

Zweck der Einsichtnahme in Unterlagen / Sitzung

Die Bürgerbeauftragte prüft derzeit, wie die Kommission das Risiko von Interessenkonflikten im Zusammenhang mit dem Angebot von BlackRock Investment Management in Bezug auf die spezifischen Aufgaben bewertet hat, die im Rahmen der betreffenden Studie zu erfüllen sind.

Die Kontrolle und die Sitzung wurden vom Bürgerbeauftragten aufgefordert, die Akte über die Entscheidung der Kommission, BlackRock Investment Management (UK) Limited (im Folgenden „BlackRock Investment Management“) einen Auftrag zur Durchführung einer Studie über die Einbeziehung von Umwelt-, Sozial- und Governance-Zielen (ESG) in die EU-Bankenvorschriften zu erteilen (Referenz: FISMA/2019/024/D) zu prüfen und bestimmte Fragen mit den zuständigen Vertretern der Kommission zu klären.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erläuterte kurz das Mandat der Bürgerbeauftragten sowie die Bestimmungen, die in Bezug auf die Vertraulichkeit gelten, wenn die Bürgerbeauftragte Dokumente prüft und Informationen von der EU-Verwaltung anfordert.

Das Untersuchungsteam stellte fest, dass die Kommission einen Entwurf des Inspektions-/Sitzungsberichts zur Überprüfung erhalten werde. Der Bericht wird dann an die Beschwerdeführer weitergeleitet.

Vertrauliche Informationen werden in einen gesonderten Anhang aufgenommen, der nicht an die Beschwerdeführer oder die Öffentlichkeit weitergegeben wird.

Inspizierte Dokumente

Am 14. Juli 2020 übermittelte die Kommission als Antwort auf das Ersuchen des Bürgerbeauftragten folgende vertrauliche Unterlagen mit geschwärzten personenbezogenen Daten:

•  einen Index mit Dokumentenreferenzen und Beschreibungen sowie Anmerkungen der Kommission, die den Bürgerbeauftragten bei der Kontrolle unterstützen sollen;
•  eine Kopie des „vade mecum on public procurement“, eines Kommissionsdokuments für den internen Gebrauch mit Leitlinien für das Personal bei Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge;
•  eine Kopie eines Kommissionsdokuments für den internen Gebrauch mit Leitlinien für Bedienstete, die Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit im Zusammenhang mit der Auftragsvergabe und Finanzhilfen bearbeiten;
•  eine Kopie eines Dokuments über die Ernennung des Bewertungsausschusses der Kommission für das Ausschreibungsverfahren mit dem Aktenzeichen FISMA/2019/024/D;
•  eine Kopie des Protokolls der Kommission über die Öffnung der Angebote für die FISMA/2019/024/D;
•  Kopien der technischen und finanziellen Angebote von BlackRock Investment Management, die im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens mit dem Aktenzeichen FISMA/2019/024/D eingereicht wurden;
•  eine Kopie des Bewertungsberichts der Kommission über die im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens eingegangenen Angebote mit dem Aktenzeichen FISMA/2019/024/D;
•  Kopien der zwischen der Kommission und BlackRock Investment Management ausgetauschten Schreiben, darunter zwei Klarstellungsersuchen der Kommission und zwei Antworten von BlackRock Investment Management (die erste enthält zwei Anlagen);
•  Kopien des Schriftwechsels zwischen der Kommission und einem Mitglied des Europäischen Parlaments;
•  eine Kopie des Vergabebeschlusses der Kommission;
•  eine Kopie des Dienstleistungsvertrags zwischen der Kommission und BlackRock Investment Management.

Zu den öffentlich zugänglichen Informationen, die von der Kommission geteilt wurden, gehörten:

•  eine Kopie der Haushaltsordnung ^[1];
•  einen Link zur Website der Kommission mit öffentlichen Informationen über das Ausschreibungsverfahren mit dem Aktenzeichen FISMA/2019/024/D ^[2];
•  einen Link zu Informationen über die Auftragsvergabe ^[3] an BlackRock Investment Management, die die Kommission nach einer Antwort an den ^{Beschwerdeführer [4]} veröffentlicht hat.

Austausch von Informationen

Vor der Sitzung hatte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten den Vertretern der Kommission eine Liste möglicher Diskussionspunkte übermittelt (Fragen siehe unten).

Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erhielt die Unterlagen, die am 14. Juli eingesehen werden sollten. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten war daher in der Lage, in der Kontrollsitzung vom 15. Juli Fragen zum Inhalt dieser Dokumente zu stellen. Da die meisten Dokumente von der Kommission (im Einklang mit einem Antrag von BlackRock Investment Management und den eigenen Vorschriften der Kommission) als vertraulich angesehen werden, wird der Bürgerbeauftragte die Fragen und Antworten zum Inhalt dieser Dokumente für die Zwecke dieser Kontrolle als vertraulich betrachten. Diese Auffassung hat keinen Einfluss darauf, ob die fraglichen Dokumente sowie die dazugehörigen Fragen und Antworten schließlich im Einklang mit dem anwendbaren Recht veröffentlicht werden können.

Einleitend gaben die Vertreter der Kommission an, dass sie die zentrale Frage, um die es bei der Untersuchung des Bürgerbeauftragten gehe, als Bewertung der Kommission des Risikos von Interessenkonflikten im Angebot von BlackRock Investment Management verstanden hätten.

Fragen

1. Wurden alle anwendbaren Verfahren ordnungsgemäß eingehalten, insbesondere in Bezug auf die Bewertung von Interessenkonflikten und die Maßnahmen zur Vermeidung solcher Konflikte?

Die Vertreter der Kommission betonten, dass die Haushaltsordnung die Regeln festlege, nach denen die Kommission die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge befolge. Das „vade mecum on public procurement“ enthält weitere Leitlinien für Kommissionsbedienstete in diesem Bereich. Jeder einzelne Schritt und jede Entscheidung in einem Vergabeverfahren, einschließlich einer Entscheidung über die Ablehnung eines Angebots, muss nach diesem „Regelwerk“ gerechtfertigt sein. Die Vertreter der Kommission wiesen darauf hin, dass ein solcher Beschluss vor Gericht angefochten werden könne, wenn die Kommission einen Beschluss auf der Grundlage anderer Elemente als derjenigen fassen sollte, die vollständig unter die Haushaltsordnung fallen.

Die Vertreter der Kommission wiesen insbesondere auf Folgendes hin:

•  Erwägungsgrund 104 der Haushaltsordnung, in dem zwei spezifische Szenarien möglicher Interessenkonflikte genannt werden;
•  Artikel 167 zur Festlegung der Kriterien, die bei der Vergabe von Aufträgen zu beachten sind;
•  Artikel 171 über die Annullierung des Vergabeverfahrens, nach dem die Kommission eine solche Annullierung rechtfertigen muss, und
•  Anhang I über die Auftragsvergabe.

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass die Kommission vor der Vergabe eines Auftrags überprüft, dass die Bieter keinem Interessenkonflikt ausgesetzt sind, der sich negativ auf die Ausführung des Auftrags auswirken könnte ^[5] . Im vorliegenden Fall hat der Bewertungsausschuss angesichts der Art, des Kontexts und der Aufgaben der Studie keinen Interessenkonflikt festgestellt, der sich negativ auf die Vertragserfüllung zwischen den vertraglichen Aufgaben von BlackRock Investment Management und ihrem Anlagegeschäft auswirken könnte.

In diesem Zusammenhang stellten die Vertreter der Kommission fest, dass die GD FISMA und der Bewertungsausschuss das Geschäftsmodell und die Tätigkeiten von BlackRock Investment Management gut kannten. Sie stellten ferner fest, dass BlackRock Investitionen im Namen anderer verwaltet und dass es angesichts der Größe des Anlageportfolios von BlackRock wahrscheinlich viele verschiedene Sektoren abdecken wird, darunter erhebliche Investitionen in erneuerbare Energien sowie in fossile Brennstoffe.

Der Bewertungsausschuss hatte ferner festgestellt, dass BlackRock Investment Management aufgrund einer der in Artikel 136 der Haushaltsordnung genannten Situationen (mit „Ausschlusskriterien“) nicht von der Teilnahme an Vergabeverfahren ausgeschlossen wurde, dass es die Auswahlkriterien erfüllte und dass das Angebot von BlackRock Investment Management im Einklang mit den Zuschlagskriterien das beste Preis-Leistungs-Verhältnis aufwies.

Unter diesen Umständen stellten die Vertreter der Kommission fest, dass es keine rechtlich vertretbaren Gründe gibt, BlackRock Investment Management von der Ausschreibung auszuschließen. Sie erklärten, dass das berufliche Interessenkonflikt eines Bieters dahingehend zu beurteilen sei, ob es sich negativ auf die Vertragserfüllung auswirken könne.^[6] Angesichts der Art und des Kontexts der Studie und der durchzuführenden Aufgaben kam die Kommission zu dem Schluss, dass es keine unüberschaubaren Risiken in Bezug auf die Investitionstätigkeiten von BlackRock Investment Management gebe, die sich negativ auf seine Arbeit für die Studie auswirken könnten.

2. Hält die Kommission die von BlackRock Investment Management vorgelegten Maßnahmen zur Vermeidung von Interessenkonflikten für angemessen?

Die Vertreter der Kommission stellten fest, dass die Maßnahmen, die BlackRock Investment Management in sein Angebot zur Vermeidung von Interessenkonflikten aufgenommen hat, im Vergleich zu anderen Angeboten als Vorteil, aber nicht als entscheidendes Element angesehen wurden.

Die Vertreter der Kommission erinnerten daran, dass die allgemeinen Bedingungen des unterzeichneten Vertrags Standardbestimmungen über Interessenkonflikte enthalten. BlackRock Investment Management ist verpflichtet, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um Interessenkonflikte zu vermeiden. Sollte es während der Vertragserfüllung zu einem Interessenkonflikt kommen, muss BlackRock Investment Management die Kommission so schnell wie möglich schriftlich benachrichtigen und unverzüglich Abhilfemaßnahmen ergreifen.

In diesem Zusammenhang wurde es als Stärke des Angebots angesehen, dass es dargelegt hatte, wie diese wichtige vertragliche Verpflichtung erfüllt werden würde. Die Vertreter der Kommission stellten fest, dass im Gegensatz dazu keines der anderen Angebote so detailliert darlegte, wie sich die Bieter bei der Durchführung vor Interessenkonflikten schützen würden. Dies trotz der Tatsache, dass ein Interessenkonflikt, der sich negativ auf die Vertragserfüllung auswirken könnte, möglicherweise für jede Organisation oder Einzelperson entstehen könnte. Sie könnten später, während der Vertragserfüllung, entstehen, an welchem Punkt sie angegangen werden müssten.

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass die Art und der Kontext der Studie sowie die durchzuführenden Aufgaben die wichtigsten Elemente im Hinblick darauf seien, ob Risiken beruflicher Interessenkonflikte bestünden (siehe auch die Antwort auf Frage 4).

Es wurde betont, dass das Risiko von Interessenkonflikten, die sich möglicherweise auf die Vertragserfüllung auswirken könnten, in allen Studienverträgen sehr ernst genommen wird und dass die Kommission den Vertrag mit BlackRock Investment Management kündigen würde, sollte sie sich nicht gewissenhaft an die Bestimmungen des Vertrags halten.

Die zuständigen Mitarbeiter der Kommission stehen nun in regelmäßigem Kontakt mit BlackRock Investment Management (wenn nicht wöchentlich, dann alle zwei oder drei Wochen). Daher werden die Fortschritte von BlackRock Investment Management in Bezug auf den Vertrag verfolgt und – wie bei allen Verträgen – potenziellen aufkommenden Beweisen für eine Verletzung von Verpflichtungen durch den Auftragnehmer besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

3. Verfügt die Kommission über die erforderlichen Mittel, um die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Vermeidung von Interessenkonflikten zu überwachen?

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass die Wirksamkeit der Informationsbarriere von BlackRock Investment Management ^[7] regelmäßig von ihrer Abteilung Legal & Compliance sowie von internen und externen Prüfern überprüft wird. Sie wiesen ferner darauf hin, dass Artikel II.24.1 des Vertrags der Kommission und dem OLAF das Recht einräume, die Vertragserfüllung zu kontrollieren oder eine Prüfung der Vertragserfüllung zu verlangen, falls dies erforderlich sei.

4. Ist die Kommission der Auffassung, dass BlackRocks Financial Markets Advisory (FMA), das Team, das den Vertrag ausführt, und BlackRock Investment Management ein gemeinsames finanzielles Interesse haben?

Die Vertreter der Kommission bestätigten dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten, dass der Geschäftsbereich BlackRock Investment Management, der die Studie durchführen wird, nämlich BlackRock's Financial Markets Advisory (FMA), integraler Bestandteil von BlackRock Investment Management ist. Diese Tatsache wurde nicht als Hindernis für die Entscheidung über die Zuschlagserteilung angesehen: i. die Art des Auftrags, ii. die Aufgaben und iii. die von Blackrock Investment Management eingeführten Garantien.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission Folgendes geprüft:

i. Art der Studie, die als weitgehend technischer und analytischer Natur beschrieben wurde und die als Bestandsaufnahme und Beweiserhebung zusammengefasst wurde. Bei der Durchführung dieser Tätigkeiten muss BlackRock Investment Management klare Ziele erreichen, zu denen beispielsweise die Organisation von zwei Workshops mit Interessenträgern (in denen die Ergebnisse von BlackRock Investment Management überprüft würden) und die Ermittlung bewährter Verfahren gehören.

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass BlackRock Investment Management nur über einen sehr geringen Ermessensspielraum bei der Zusammenfassung und Darstellung seiner Ergebnisse verfüge. Vor allem verlangt der Vertrag nicht, dass BlackRock Investment Management die Kommission in Bezug auf die künftige Politik berät.

ii. Der Kontext der Studie, nämlich dass die Studie, die BlackRock Investment Management durchführt, nur einer von vielen Berichten, Konsultationen und Studien ist, die die Kommission im Bereich des nachhaltigen Finanzwesens durchgeführt hat und durchführen wird.

5. Der Vertrag verpflichtet BlackRock Investment Management, die Arbeit von 12 Organisationen zu berücksichtigen, die sich für ein nachhaltiges Finanzwesen einsetzen. BlackRock ist Mitglied von zwei dieser Organisationen, die mitgliederbasiert organisiert sind, nämlich der Task Force on Climate-related Financial Disclosure (TCFD) des Financial Stability Board und der Sustainable Finance Working Group (SFWG) des IIF. Hat die Kommission angesichts von Erwägungsgrund 104 der Haushaltsordnung ^[8] Bedenken hinsichtlich der Unparteilichkeit von BlackRock Investment Management in Bezug auf diesen Teil der Studie? Wenn nicht, warum nicht?

Die Vertreter der Kommission erklärten, dass ihnen die Beteiligung von BlackRock an der TCFD und der SFWG bekannt sei, dass dies jedoch im Zusammenhang mit dem Auftrag für die Studie keine Bedenken aufwerfe. Sie empfanden den Einfluss von BlackRock auf diese Arbeitsströme als begrenzt, da die TCFD und die SFWG Organisationen mit verschiedenen Mitgliedern sind, von denen BlackRock nur eine ist. Umgekehrt wurde die Auffassung vertreten, dass die Arbeit von BlackRock Investment Management an der Studie wahrscheinlich nicht übermäßig von ihrer Beteiligung an den beiden Organisationen beeinflusst wird.

In jedem Fall ist sich die Kommission des Inhalts dieser Arbeitsströme bewusst und wird die Fortschritte bei der Studie aufmerksam verfolgen, auch in Bezug auf die Berücksichtigung dieser Arbeitsströme durch BlackRock Investment Management.

6. Hat die Kommission die Motive berücksichtigt, aus denen BlackRock Investment Management den Vertrag hätte gewinnen müssen?

Die Vertreter der Kommission erklärten, es sei nicht richtig, dass sie über die Motive der Bieter „spekulieren“. Eine Bewertung der Motive der Bieter war weder in noch im Einklang mit dem Geist der Haushaltsordnung vorgesehen. Sie stellten stattdessen fest, dass sich der Bewertungsausschuss auf die Anwendung der von den beiden gesetzgebenden Organen angenommenen Rechtsvorschriften gestützt habe, einschließlich der Bewertung

•  ob die Bieter die Auswahl-, Ausschluss- und Zuschlagskriterien erfüllen,
•  ob den Bietern widersprüchliche berufliche Interessen entgegenstanden, die sich negativ auf die Vertragserfüllung auswirken könnten, und
•  das Preis-Leistungs-Verhältnis ihrer Angebote.

In Bezug auf das Preis-Leistungs-Verhältnis erinnerten die Vertreter der Kommission daran, dass es angesichts der technischen Qualität des Angebots von BlackRock Investment Management das wirtschaftlich günstigste Angebot gewesen wäre, selbst wenn der angebotene Preis viel höher gewesen wäre.

In Bezug auf den vergleichsweise niedrigen Preis des Angebots von BlackRock Investment Management hatte die Kommission BlackRock Investment Management aufgefordert, zusätzliche Angaben zu machen ^[9]. Auf der Grundlage der von BlackRock Investment Management vorgelegten Informationen gab es keine Anhaltspunkte dafür, dass der Preis des Angebots ungewöhnlich niedrig war. Insbesondere bestätigte Blackrock Investment Management, dass es das Umwelt-, Sozial- und Arbeitsrecht einhält und keine staatlichen Beihilfen erhält.

Ende des Berichts

Brüssel, den 17.7.2020

Hotels in der Nähe von Ó Regan Koen Roovers

Leiter des Referats 2 „Fallbearbeitung“, Referat „Strategische Anfragen“

 

[1] Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 (siehe https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046).

[2] Siehe https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-documents.html?cftId=5201.

[3] Gegenstand des Auftrags ist eine Studie über den Kapazitätsaufbau für die Entwicklung von Instrumenten und Mechanismen zur Integration von Umwelt-, Sozial- und Governance-Faktoren (ESG) in den EU-Bankenaufsichtsrahmen sowie in die Geschäftsstrategien und die Investitionspolitik der Banken.

[4] Siehe https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[5] Gemäß Artikel 167 Absatz 1 Buchstabe c der Haushaltsordnung.

[6] Artikel 167 Absatz 1 Buchstabe c der Haushaltsordnung.

[7] Die „Informationsbarriere“ von BlackRock Investment Management „stellt eine physische Trennung der Projektaktivitäten von der BlackRock Investments-Gruppe sicher, und die Informationen im Zusammenhang mit der Studie fließen nicht in andere Geschäftsbereiche von BlackRock ein“, siehe https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[8] In Erwägungsgrund 104 heißt es: „[..] Wirtschaftsteilnehmer könnten sich in einer Situation befinden, in der sie aufgrund eines widersprüchlichen beruflichen Interesses nicht für die Ausführung eines Auftrags ausgewählt werden sollten. Beispielsweise sollte ein Unternehmen ein Projekt, an dem es teilgenommen hat, nicht bewerten oder ein Rechnungsprüfer sollte nicht in der Lage sein, Rechnungsabschlüsse zu prüfen, die es zuvor bescheinigt hat.“

[9] Gemäß Anhang 1 Nummer 23 der Haushaltsordnung.