Strasbourg, le 29 juillet 2014

Objet: enquête d'initiative OI/11/2014/MMN sur la transparence et la participation du public dans le cadre des négociations du partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (PTCI) — Conseil de l'UE

Monsieur,

Les négociations en cours sur le partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (PTCI) présentent un intérêt public important compte tenu de leur incidence potentielle sur la vie des citoyens. En tant que Médiateur européen, ce qui m'inquiète particulièrement, c'est la mesure dans laquelle le public peut suivre l'avancement de ces pourparlers et contribuer à façonner leur issue.

Dans ce contexte, je note que la base sur laquelle la Commission européenne a été invitée à négocier au nom de l'Union, à savoir les directives de négociation de l'UE, n'a pas été publiée de manière proactive par le Conseil. À ma connaissance, le Conseil n'a pas non plus réagi positivement à toute demande d'accès du public à ce document qu'il aurait pu recevoir en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 ^[1].

Bien que je reste prêt à traiter toute plainte qui pourrait m'être soumise en cas de refus d'une telle demande, j'ai pensé qu'il serait utile, tant pour le Conseil que pour les citoyens, que j'engage un dialogue sur cette question avec le Conseil au moyen d'une enquête d'initiative.

À mon avis, un niveau élevé de transparence des buts et objectifs de l'Union européenne constitue une condition préalable au succès des négociations sur le TTIP. La raison en est clairement exprimée dans le passage suivant d'un arrêt de la Cour de justice : «un manque d'information et de débat … est susceptible de susciter des doutes dans l'esprit des citoyens, non seulement en ce qui concerne la légalité d'un acte isolé, mais aussi en ce qui concerne la légitimité du processus décisionnel dans son ensemble»^[2]. Inversement, une approche proactive de la transparence pourrait améliorer les perspectives de succès en renforçant la légitimité du processus de négociation aux yeux des citoyens.

Le Médiateur, à l’instar de la Cour, reconnaît que, dans le cadre des négociations internationales, certains documents doivent rester confidentiels [3]. Il se peut fort bien que des arguments convaincants puissent être avancés en faveur de la non-divulgation de documents relatifs à des négociations lorsque celles-ci sont en cours. Toutefois, de tels arguments doivent être de nature spécifique, relatifs au contenu d’un document et au contexte de négociation, en mettant particulièrement l’accent sur le moment de la divulgation.

Comme vous le savez certainement, les directives de négociation semblent, en fait, être facilement accessibles sur Internet. Bien que la jurisprudence prévoie que la divulgation non autorisée ne devrait pas déterminer la question de l’accès du public au titre du règlement (CE) no 1049/2001, il serait indûment formaliste d’ignorer la disponibilité du document aux fins de la présente enquête d’initiative.

Le document de 17 pages contient des sections sur la nature et la portée du PTCI, un préambule et des principes généraux, des objectifs, des dispositions sur l'accès au marché, des questions réglementaires et des obstacles non tarifaires, ainsi que des règles, le cadre institutionnel et des dispositions finales. Le document ne détaille aucun de ces sujets et certains sont traités à un très haut niveau de généralité ^[4]. Dans ces circonstances, il n’apparaît pas immédiatement en quoi sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’un quelconque des intérêts publics ou privés prévus à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

En ce qui concerne plus particulièrement l’exception prévue par le règlement (CE) no 1049/2001 fondée sur la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, une analyse préliminaire suggère que la divulgation publique du document ne porterait pas atteinte à la confiance mutuelle entre les négociateurs, nuirait au développement de discussions libres et efficaces dans le cadre des négociations et/ou révélerait des éléments stratégiques des négociations soit à l’autre partie aux négociations, soit à des tiers [5]. Il convient de tenir compte à cet égard du fait qu’un an s’est écoulé depuis l’adoption du document. On pourrait supposer que l'UE a, à ce stade, communiqué aux États-Unis, et même à d'autres pays tiers, ce qu'elle estime devoir être négocié dans le cadre du TTIP. En tant que tel, il est difficile de voir en quoi la divulgation des directives de négociation porterait atteinte à la protection de cet intérêt. J’ajoute, à cet égard, que le Tribunal a constaté que l’importance, pour les citoyens de l’Union, de la question à laquelle se rapportent les documents demandés joue un rôle lorsqu’il s’agit de déterminer si la divulgation desdits documents causerait réellement un préjudice. ^[6]

Je comprends que le Conseil puisse craindre que la publication de ce document ne crée un précédent pour les négociations futures, ou pour des documents similaires dans le cadre de ces négociations en cours. À mon avis, de telles craintes seraient déplacées parce que chaque cas doit être traité selon ses propres mérites. S’il peut être établi que l’une des exceptions énoncées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 s’applique à un document particulier, sur la base de son contenu spécifique, l’accès peut être valablement refusé.

J'espère que le Conseil trouvera ces réflexions utiles s'il reçoit une demande d'accès du public aux directives de négociation. Toutefois, dans un souci de transparence, de bonne administration, d'utilisation efficace des ressources et, en fin de compte, d'encouragement de la confiance du public, j'invite également le Conseil à envisager de publier de manière proactive le document en question. Ce faisant, il contribuerait à promouvoir la confiance du public, qui est un élément clé pour assurer le succès final des négociations.

Je vous saurais gré de bien vouloir donner l'avis du Conseil sur la question dans les meilleurs délais et au plus tard le 30 septembre 2014. Veuillez noter que cet avis sera publié sur mon site web.

Si vos services ont besoin de plus amples informations concernant cette enquête d’initiative, n’hésitez pas à contacter M. Martín Martinez Navarro (tél. +33 3 88 17 24 01), le juriste responsable de cette affaire.

Enfin, j'ai également adressé aujourd'hui une enquête d'initiative à la Commission concernant le PTCI. Une copie de ma lettre à la Commission est jointe pour information au Conseil.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

Emily O'Reilly

cc: M. José Manuel Barroso, président de la Commission européenne

Pièce jointe: copie de la lettre du Médiateur à la Commission dans le cadre de l’enquête d’initiative OI/10/2014/MMN