Contexte de l'enquête d'initiative

1. La politique de cohésion de l'UE vise à réduire les disparités entre les niveaux de développement des différentes régions de l'UE [1]. Une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones touchées par la transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents.

2. La politique de cohésion est mise en œuvre dans le cadre de la gestion partagée des fonds, ce qui signifie que la Commission européenne compte sur les États membres pour mettre en œuvre les programmes de l’UE. Les États membres sont les premiers responsables: ils désignent les autorités compétentes, sélectionnent les projets, effectuent les paiements et traitent les plaintes. La Commission joue un rôle de surveillance, en vérifiant que les systèmes de gestion et de contrôle des États membres fonctionnent efficacement et en appliquant des sanctions si nécessaire.

3. En janvier 2014, un nouveau paquet législatif est entré en vigueur pour encadrer la politique de cohésion de l'UE pour la nouvelle période de financement 2014-2020. Il s'agit: i) d'un règlement global (règlement (UE) no 1303/2013)[2] établissant des règles communes pour les différents «Fonds sociaux et d'investissement européens» (ci-après les «Fonds ESI»); ii) de trois règlements spécifiques pour le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion; et iii) de deux règlements relatifs à l'objectif «Coopération territoriale européenne» et au groupement européen de coopération territoriale (ci-après le «GECT»). Parmi les principes qui guident la politique de cohésion figurent le respect de la législation européenne et nationale applicable, la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes et la non-discrimination.

4. Le nouveau cadre législatif ne répond toutefois pas de manière visible à la nécessité de respecter les droits consacrés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «charte») lors de la mise en œuvre de la politique de cohésion de l’Union; il ne prévoit pas non plus de mesures à prendre en cas de violation de ces droits. Les plaintes déposées par le passé auprès du Médiateur ont montré un mécontentement important des citoyens à l’égard de la manière dont la politique de cohésion de l’UE a été mise en œuvre au niveau national, y compris sur la question du respect des droits fondamentaux. Les citoyens ont souligné à maintes reprises que la Commission refusait de s'impliquer parce qu'elle n'était pas directement responsable de la gestion des fonds [3].

5. Le Médiateur a donc ouvert une enquête d'initiative en vue d'apporter une contribution constructive, utile et objective aux travaux de la Commission au début de la nouvelle période de financement. L’enquête porte sur les moyens dont dispose la Commission pour garantir le respect des droits fondamentaux consacrés par la charte lorsque les États membres mettent en œuvre la politique de cohésion.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert cette enquête en demandant à la Commission de répondre à un certain nombre de questions [4]. Reconnaissant l'expertise de l'Agence des droits fondamentaux de l'UE (FRA), ainsi que ses efforts pour promouvoir une culture des droits de l'homme, la Médiatrice a invité la FRA à contribuer à l'enquête. Elle a également consulté ses collègues du réseau européen des médiateurs [5].

7. Après avoir reçu les observations de la Commission [6] et les commentaires de certains bureaux de médiateurs nationaux [7], le Médiateur a lancé une consultation ciblée des institutions publiques et des organisations de la société civile actives dans le domaine des droits de l'homme et ayant une expérience de la politique de cohésion [8]. Elle a reçu et publié des réponses du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, d’Eurochild, du Forum européen des personnes handicapées, de la Fondation Lumos, du Réseau européen pour une vie autonome, de l’Organisation européenne de base pour les Roms, du Centre de défense des droits des personnes handicapées mentales, des fondations Open Society et de la plateforme de l’Agence des droits fondamentaux pour les organisations de la société civile (FRP) [9].

8. La décision du Médiateur tient compte de ces éléments.

Retour d’information de la Commission

9. Les questions posées par la Médiatrice à la Commission portaient essentiellement sur la manière dont elle pouvait veiller à ce que les États membres veillent à ce que leurs partenaires (autorités régionales et locales et société civile) et les bénéficiaires des programmes agissent conformément à la charte et sur les mécanismes mis en place pour garantir que les plaintes soient traitées efficacement.

10. En ce qui concerne le cadre visant à garantir le respect des droits fondamentaux, la Commission a souligné que le règlement général (règlement (UE) no 1303/2013) renforce le principe de non-discrimination en introduisant ce que le règlement appelle une «condition ex ante» (ci-après la «condition préalable»), selon laquelle des dispositions existent pour garantir le respect de ce principe [10]. L’article 4, paragraphe 2, du règlement impose en outre aux États membres et à la Commission de veiller à ce que le soutien des Fonds ESI soit compatible avec des principes tels que l’égalité entre les hommes et les femmes (article 7) et le développement durable (article 8). Plus généralement, l’article 6 exige que les opérations soutenues par les Fonds ESI soient conformes au droit de l’Union applicable et au droit national relatif à son application.

11. Sur la question de la Charte, la Commission a déclaré que celle-ci n’est contraignante pour les États membres que lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Par conséquent, et conformément à la jurisprudence de la Cour, il convient d’examiner individuellement si, dans un cas donné, une mesure nationale concrète vise ou non à mettre en œuvre le droit de l’Union.

12. En réponse aux questions de la Médiatrice concernant la charte et les accords de partenariat [11], la Commission a indiqué que l’article 15 du règlement (UE) no 1303/2013 établit la liste des éléments qui doivent être inclus dans les accords de partenariat. Certains éléments chevauchent les droits et principes consacrés dans la charte et la Commission vérifie que ces éléments ont été respectés. De même, le règlement délégué de la Commission [12] relatif au code de conduite européen sur le partenariat dans le cadre des Fonds ESI fait référence à des principes qui chevauchent les droits et principes consacrés dans la charte.

13. En réponse aux questions de la Médiatrice concernant la charte et les programmes opérationnels [13], la Commission a fait référence à l’article 96 du règlement (UE) no 1303/2013: étant donné que cet article ne contient pas d’obligation spécifique pour les autorités des États membres d’agir conformément à la charte, la Commission ne peut pas subordonner l’approbation des programmes opérationnels à une telle condition. Cela ne signifie toutefois pas que les États membres ne sont pas tenus de vérifier que les fonds sont versés d’une manière conforme à la charte lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, notamment en ce qui concerne les éléments suivants:

14. Premièrement, le règlement (UE) no 1303/2013 établit un certain nombre de conditions préalables liées à la non-discrimination, au genre et au handicap qui doivent être respectées [14]. Chaque programme doit identifier les conditions préalables applicables et, lorsque l'une d'entre elles n'est pas remplie, il doit décrire qui est chargé de s'assurer qu'elle est remplie, comment et quand. Le fait de ne pas achever les actions visant à satisfaire aux conditions préalables applicables dans le délai imparti constitue un motif de suspension des paiements intermédiaires par la Commission.

15. Deuxièmement, lors de l’élaboration, de la conception et de la mise en œuvre du programme opérationnel, les États membres doivent définir les actions spécifiques visant à promouvoir l’égalité des chances et à prévenir la discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle [15].

16. Troisièmement, les autorités de gestion doivent élaborer et appliquer des procédures et des critères de sélection non discriminatoires et transparents, en tenant compte de la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes et de la non-discrimination [16].

17. Enfin, le fait pour un État membre de ne pas garantir la bonne application de la Charte lors de la mise en œuvre du droit de l’Union constituerait une irrégularité, voire une déficience grave, dans le fonctionnement efficace du système de gestion et de contrôle des programmes opérationnels. Cela pourrait entraîner la suspension, l'annulation ou le recouvrement des paiements.

18. En ce qui concerne les modalités efficaces de traitement des plaintes, la Commission a déclaré qu'il s'agissait d'une obligation légale (article 74, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1303/2013). La Commission évaluera si des dispositions efficaces sont en place lorsqu'elle examinera le bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle au niveau national (article 75 du règlement (UE) n° 1303/2013). En outre, la Commission peut demander aux États membres de l’informer des résultats de leur examen afin de lui permettre de vérifier l’efficacité des dispositifs, par exemple en évaluant des échantillons aléatoires des résultats et le temps nécessaire pour finaliser les réponses aux plaignants. L’absence de dispositions efficaces pour l’examen des plaintes, y compris celles alléguant des violations de la Charte, constitue un manquement grave, donnant à la Commission le droit d’interrompre les délais de paiement, de suspendre les paiements en cas de manquements graves, voire d’annuler ou de recouvrer la contribution de l’Union à un programme.

19. La Commission a estimé que les dispositions du règlement (UE) n° 1303/2013 relatives à des modalités efficaces de traitement des plaintes garantiront un examen adéquat des violations présumées des droits fondamentaux. La Commission a déclaré qu'elle s'efforcerait de diffuser les bonnes pratiques dans ce domaine.

20. En ce qui concerne le traitement des plaintes par la Commission, celle-ci a déclaré que l’objectif de l’article 74, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1303/2013 est de veiller à ce que des systèmes efficaces de traitement des plaintes concernant les Fonds ESI soient en place dans les États membres afin de permettre le traitement des plaintes au niveau national. Cela n'empêche toutefois pas la présentation de plaintes à la Commission. Lorsque la Commission reçoit une telle plainte, en règle générale, elle demande à l'État membre de la traiter. La Commission ne traitera directement que les plaintes qui ne peuvent pas être transmises aux États membres en vertu de l'article 74, paragraphe 3, du règlement.

21. Sur demande, les États membres devront faire rapport, dans un délai déterminé, sur la suite donnée à une plainte transmise par la Commission. La Commission évaluera si l'État membre a traité la plainte selon les modalités établies au niveau national ou régional. Ce système de traitement des plaintes s’applique à tous les types de plaintes, qu’elles allèguent une violation de la Charte lors de la mise en œuvre du droit de l’Union ou de toute autre règle applicable.

22. Si un État membre continue de ne pas traiter efficacement les plaintes ou s'il est prouvé que le système ne fonctionne pas correctement, la question devrait être examinée lors de la réunion annuelle d'examen entre la Commission et l'État membre. En outre, si le fait de ne pas traiter les plaintes fournit effectivement des éléments de preuve suggérant une déficience significative dans le système de gestion et de contrôle de l'État membre, ou si l'enquête de la Commission sur une plainte révèle un manquement au respect d'une disposition pertinente de la Charte, la Commission peut interrompre les paiements intermédiaires et, en cas de déficiences graves, suspendre, annuler ou recouvrer les paiements [17].

23. Enfin, afin de sensibiliser les États membres à l’importance de la charte dans le cadre du décaissement des Fonds ESI, la Commission a l’intention i) d’écrire officiellement aux États membres pour leur rappeler leurs obligations en ce qui concerne le respect de la charte lors de la mise en œuvre du droit de l’Union; ii) d’attirer leur attention sur la possibilité de recourir à l’assistance technique des Fonds ESI pour soutenir les modalités de traitement des plaintes; iii) de diffuser les bonnes pratiques en matière de traitement efficace des plaintes; iv) de publier un document d’orientation concernant le respect de la charte lorsque les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union dans le cadre du décaissement des Fonds ESI; et v) après la publication de ces orientations, d’organiser une formation dans les États membres sur la charte, son applicabilité et sa pertinence dans le contexte des Fonds ESI.

Commentaires des médiateurs nationaux

24. La plupart des médiateurs nationaux qui ont répondu à la demande d’informations du Médiateur européen concernant les plaintes traitées au cours de la période de programmation 2007-2013 ont expliqué que la plupart des problèmes se posent au stade du paiement aux bénéficiaires finals. Un bureau a toutefois indiqué que des problèmes se posaient à chaque étape de la procédure de dépenses.

25. En ce qui concerne l’éventuelle violation des droits fondamentaux, les médiateurs nationaux ont indiqué qu’ils avaient traité des affaires concernant le principe de l’égalité de traitement, le droit à la sécurité sociale, à l’assistance sociale et aux soins de santé, ainsi que le droit d’être entendu. En ce qui concerne le droit d’être entendu, le médiateur portugais a expliqué qu’il avait tenté de sensibiliser l’administration nationale à l’importance d’entendre les bénéficiaires lorsque des litiges de paiement surviennent. Le bureau du médiateur portugais est toutefois largement satisfait du suivi donné par les autorités nationales à ses décisions concernant les Fonds ESI.

La consultation ciblée

26. La Médiatrice a interrogé les parties intéressées sur les principaux problèmes en matière de droits fondamentaux qui se posent lors de la mise en œuvre de la politique de cohésion de l’UE, sur les causes de ces problèmes et sur la question de savoir s’ils avaient déjà signalé ces problèmes à la Commission. Elle demande en outre quel rôle la Commission peut jouer pour aider les autorités nationales à mettre en œuvre des mécanismes de recours efficaces et si les mesures mentionnées dans la réponse de la Commission sont appropriées pour faire face à d'éventuels problèmes [18].

27. D'une manière générale, de nombreux répondants ont souligné la bonne coopération que les ONG ont eue avec la Commission au cours de la période de programmation 2007-2013 et le fait qu'elles ont participé à l'élaboration du cadre législatif actuel.

28. Toutefois, sur la base de leur expérience, les répondants ont identifié un certain nombre de problèmes dans la mise en œuvre nationale des Fonds ESI:

i) Plusieurs répondants ont fait référence à l’utilisation des Fonds ESI pour maintenir ou étendre le placement en institution des enfants et des personnes handicapées, en violation de l’article 9, paragraphe 9, du règlement (UE) no 1303/2013. Les répondants ont souligné les abus et les mauvais traitements récurrents qui se produisent dans ces institutions et qui sont généralement détectés par des tiers, et non par les autorités responsables.

ii) Les répondants ont souligné que des catégories spécifiques de la population, telles que les personnes LGBTI [19], les personnes handicapées ou les communautés roms, sont souvent ignorées lors de l'élaboration d'accords de partenariat ou de programmes opérationnels.

iii) Un répondant a évoqué l’augmentation des obstacles à l’accès des associations de femmes aux Fonds ESI, en raison d’une restriction déraisonnable des règles applicables. Les personnes interrogées ont également fait valoir que de nombreux programmes censés favoriser l ' intégration des femmes encouragent en fait leur exclusion, en raison d ' une "mauvaise conception et d ' une mise en œuvre encore plus médiocre".

29. À une exception près, les répondants ont reconnu qu’en faisant référence à certains droits et en incluant le principe général de non-discrimination, le nouveau cadre législatif constitue un pas en avant en ce qui concerne la protection des droits fondamentaux. Ils ont également mentionné les nouvelles conditions préalables et dispositions concernant les accords de partenariat et les modalités de traitement des plaintes. Le contrôle du respect des conditions préalables applicables dès le début des projets est considéré comme bénéfique, dans la mesure où il peut aboutir à une réponse plus efficace à la discrimination ou aux violations des droits fondamentaux. En outre, l'évaluation des programmes par la Commission au titre de l'article 29 du règlement (UE) no 1303/2013 [20] pourrait également contribuer à prévenir ou à résoudre les difficultés qui pourraient survenir lors de la mise en œuvre des programmes.

30. Certains répondants ont toutefois souligné que ces nouvelles dispositions, qui sont assez larges, ont été transposées en termes très génériques dans des accords de partenariat. Si l’on ajoute à cela ce que de nombreux contributeurs perçoivent comme l’interprétation étroite que fait la Commission de ses obligations dans le contexte de la politique de cohésion, certains estiment qu’en fait, la Commission évite la plupart des obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union dans ce domaine.

31. Certains répondants ont fait valoir que les problèmes sont dus à un manque d’expertise pratique, tant au niveau national qu’au niveau de l’UE, et à des obligations excessives et bureaucratiques en matière de communication d’informations, plutôt qu’à l’absence d’un cadre juridique approprié. Le fait que la Commission effectue rarement des visites sur le terrain pour vérifier la réalité des informations communiquées n’améliore pas la situation. Le fait qu'un financement important soit utilisé pour des actions non tangibles, dont les résultats sont difficiles à mesurer et encore plus difficiles à évaluer, ne l'est pas non plus.

32. À cet égard, certains contributeurs ont souligné l’absence d’un mécanisme transparent permettant aux représentants de la société civile d’informer la Commission des lacunes potentielles dans les projets planifiés ou exécutés. Cela pourrait réduire la possibilité pour les ONG ou les communautés locales de signaler ces cas à l'UE [21] et donc réduire les chances que la Commission identifie les problèmes. La plupart des répondants ont relevé, dans une plus ou moins grande mesure, un manque de transparence dans l’application, le suivi et le contrôle des Fonds ESI, ainsi qu’un manquement de la Commission à mettre à la disposition du public des informations complètes et accessibles.

33. En ce qui concerne les nouvelles dispositions relatives au traitement des plaintes, certains répondants se sont demandé si la volonté de la Commission de diffuser les bonnes pratiques et d'offrir une assistance technique pour résoudre les plaintes serait suffisante. Les États membres ne sont pas tenus de donner suite aux orientations reçues de la Commission, ont-ils déclaré. La Commission n'assume pas non plus l'obligation d'exercer une fonction de contrôle efficace dans ce domaine. Le risque existe que les États Membres mettent en place des mécanismes purement formels et inutiles pour les victimes de violations des droits de l'homme, à peu près de la même manière que des mécanismes de recours inefficaces ont existé au cours des périodes de financement précédentes.

34. Un répondant a suggéré que le nouveau cadre pourrait en fait permettre à la Commission " d ' abdiquer davantage ses propres rôles et responsabilités "dans le domaine de la surveillance. Si, par le passé, la Commission aurait au moins envisagé d’engager une procédure d’infraction, elle orientera désormais automatiquement les victimes vers l’État membre, qui est seul responsable de l’enquête et du règlement des plaintes relatives aux Fonds ESI. La Commission dispose également d’une marge d’appréciation pour demander ou non à un État membre de faire rapport sur le suivi d’une plainte. Les victimes n'auront donc aucune garantie que leur cas individuel sera correctement évalué et que des recours seront accordés le cas échéant.

35. Enfin, certains répondants ont mentionné qu’il n’existe pas de lignes directrices claires quant au moment où la Commission fera usage de son droit de procéder à des audits sur place, comme elle est habilitée à le faire en vertu de l’article 75, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1303/2013. Il n'y a pas non plus d'indications sur la méthodologie d'audit de la Commission et sur la question de savoir si le respect des droits de l'homme sera pris en compte. De même, on ne sait pas encore quand et comment la Commission utilisera ses pouvoirs pour, par exemple, exiger d’un État membre qu’il prenne les mesures nécessaires pour faire en sorte que ses systèmes de gestion et de contrôle (y compris les dispositifs de traitement des plaintes) fonctionnent ou pour suspendre, annuler ou recouvrer les paiements.

Évaluation du Médiateur

36. La série d'avis présentés dans le cadre de cette enquête d'initiative conforte la position initiale du Médiateur selon laquelle la mise en œuvre à plusieurs niveaux de la politique de cohésion de l'UE est une question épineuse, dans laquelle les situations sont rarement noires et blanches. Un exemple donné par un répondant est particulièrement révélateur à cet égard: un État membre a utilisé les Fonds ESI pour rénover une grande institution hébergeant des personnes handicapées. Étant donné que les Fonds ESI sont destinés à financer la fermeture de ces institutions et la transition vers la vie en communauté, l’État membre était manifestement fautif et, selon nous, la Commission aurait dû prendre des mesures. Pourtant, l'institution en question était dans un état pitoyable et la construction de nouveaux centres communautaires prendrait beaucoup de temps. N’était-il pas approprié, dans l’intervalle, d’utiliser les Fonds ESI pour améliorer les conditions de vie des résidents? Aurait-il été plus humain de laisser les habitants endurer un sinistre «aujourd'hui» en attendant la perspective d'un meilleur «demain»?

37. L'objectif de cette enquête est de veiller à ce que la Commission fasse tout ce qui est en son pouvoir pour s'assurer que les fonds de l'UE ne financent pas des actions qui violent les droits fondamentaux. Le fait que la Commission ne soit pas directement responsable de la gestion des Fonds ESI ne devrait jamais servir de raison pour ne pas agir si les droits fondamentaux ont été violés ou risquent de l'être. En appliquant les droits fondamentaux contenus dans la charte en tant que norme minimale de protection, la Commission peut indiquer aux États membres qu’elle prendra les droits fondamentaux au sérieux lors de l’évaluation de leurs activités dans le cadre de la politique de cohésion. Il s’agit d’une première étape nécessaire pour persuader les États membres de prendre au sérieux les obligations qui leur incombent en vertu de la charte lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. En outre, la Commission doit chercher à dissuader les États membres, et même elle-même, d’ignorer les violations des droits fondamentaux au motif que l’activité de l’État membre en question n’est pas entreprise dans le cadre de la «mise en œuvre du droit de l’Union».

38. En ce qui concerne les actions des États membres qui impliquent la mise en œuvre du droit de l'UE, la Cour de justice a récemment déclaré [22] qu'un comité national de suivi supervisant les programmes opérationnels met en œuvre le droit de l'UE lorsqu'il élabore un guide pour l'assistance aux demandeurs de subventions. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a tenu compte du fait que (i) la création du comité était requise par le droit de l’Union, bien qu’il agisse dans le cadre institutionnel, juridique et financier d’un État membre ; (ii) toutes les mesures destinées à soutenir le programme opérationnel, y compris le document adopté par le comité, devaient être conformes à la réglementation pertinente de l’Union.

39. Sur la base de ces indications claires de la Cour, qui diffèrent des critères génériques qu'elle avait précédemment fournis pour distinguer les deux catégories d'actions, la Médiatrice estime que la plupart, sinon la totalité, des actions des États membres qui surviennent dans le cadre de programmes financés au titre de la politique de cohésion de l'UE impliquent la mise en œuvre du droit de l'UE. En effet, la grande majorité des principales obligations des États membres sont définies en détail dans le règlement (UE) no 1303/2013 (et d’autres règlements pertinents) et sont soumises aux règles et principes qui y sont énoncés, dont elles ne peuvent valablement s’écarter.

40. Par exemple, les accords de partenariat sont définis à l’article 2, point 20), du règlement (UE) no 1303/2013; la procédure de leur élaboration est décrite en détail à l’article 14; leur contenu est établi à l’article 15; les critères de sélection des partenaires et leur participation au programme sont clairement définis à l’article 5; le code de conduite pour l’établissement de ces partenariats est adopté par la Commission au moyen d’un acte délégué; et les accords de partenariat sont soumis à l’approbation de la Commission. Il est donc difficile de comprendre comment un État membre peut être considéré comme faisant autre chose que mettre en œuvre le droit de l’Union lorsqu’il élabore un accord de partenariat ou lorsqu’il adopte un programme opérationnel «conformément au [règlement (UE) no 1303/2013] et aux règles spécifiques des Fonds»[23], en veillant à ce qu’il contienne les éléments requis tout au long de ce règlement, en particulier à l’article 96. Pour prendre un dernier exemple, l’évaluation et le choix des conditions préalables applicables par les États membres font l’objet d’orientations détaillées à l’article 19 du règlement (UE) no 1303/2013. Lié à tant d’exigences claires et détaillées imposées par le droit de l’Union, le choix par un État membre des conditions préalables applicables, qui est en outre soumis à l’appréciation de la cohérence et de l’adéquation par la Commission, nécessitera selon toute vraisemblance «un degré de lien [avec le droit de l’Union] au-delà des questions couvertes étant étroitement liées ou l’une de ces questions ayant une incidence indirecte sur l’autre»[24].

41. Dans de tels cas, la charte devrait être considérée comme la norme à laquelle les actions des États membres devraient se conformer, que les droits fondamentaux en cause soient spécifiquement mentionnés dans le règlement (UE) no 1303/2013 – égalité entre les hommes et les femmes, handicap – ou non – droits sociaux, droit d’être entendu, droits des personnes âgées, etc.

42. Pour les rares situations dans lesquelles les actions des États membres en matière de financement de la cohésion ne constituent pas la mise en œuvre du droit de l'Union, il devrait toujours être possible pour la Commission d'user de son influence afin de promouvoir le respect de la charte. La Commission est tenue de respecter la Charte dans son intégralité, dans toutes ses activités, y compris dans la distribution et le suivi des Fonds ESI. La Commission devrait interpréter ses droits au titre de la politique de cohésion à la lumière des obligations qui lui incombent en vertu de la charte, dont les principes devraient être compris comme complétant les dispositions du règlement (UE) no 1303/2013. Par conséquent, la Commission devrait veiller à ce que toutes les actions des États membres, qui sont financées au titre de la politique de cohésion de l’UE, respectent les principes des droits fondamentaux, qu’il s’agisse ou non, à proprement parler, d’actions prises dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’UE.

43. Deux remarques s'imposent à cet égard.

44. D'une part, le Médiateur n'est pas d'accord avec l'affirmation de la Commission selon laquelle elle ne pouvait pas subordonner l'approbation des accords de partenariat à l'inclusion d'une clause stipulant le respect des droits de l'homme. Contrairement à ce que soutient la Commission, l’article 15 du règlement (UE) no 1303/2013 n’énumère pas de manière exhaustive les éléments qui doivent figurer dans un tel accord. Il se contente d ' énoncer les prescriptions minimales," y compris" une liste non exhaustive d ' éléments obligatoires. Rien n'empêche la Commission d'ajouter le respect de la Charte en général parmi ces exigences.

45. D’autre part, la Commission devrait interpréter aussi largement que possible les dispositions du règlement qui font spécifiquement référence aux droits fondamentaux reconnus par la charte. Aucune violation de ces dispositions, quelle qu'en soit la forme ou le niveau, ne devrait être admise.

46. Bref, , se résume au fait que la Commission ne devrait pas se permettre de financer, avec l'argent de l'UE, des actions qui ne sont pas conformes aux valeurs les plus élevées de l'Union, c'est-à-dire aux droits, libertés et principes reconnus par la Charte. La Commission soumet régulièrement la coopération avec les pays tiers, qui ne sont pas liés par la Charte, à une clause relative au respect des droits de l'homme. La norme exigée des États membres doit nécessairement être nettement plus élevée.

47. L'enquête d'initiative du Médiateur a impliqué plusieurs catégories de parties prenantes: la Commission, les médiateurs nationaux, les ONG et la plateforme de l'Agence des droits fondamentaux pour la société civile. La Médiatrice estime que sa consultation avec ces parties prenantes fournit une vue d’ensemble solide des questions pertinentes. Sur cette base, la Médiatrice clôt donc son enquête d'initiative et remercie toutes les parties concernées pour leurs commentaires honnêtes, constructifs et précieux. C'est sur la base de ce retour d'information que le Médiateur propose à la Commission les lignes directrices suivantes pour l'amélioration.

Lignes directrices de l'Ombudsman pour l'amélioration

48. La Commission devrait:

i) Définir de manière proactive, en appliquant les critères établis par la Cour de justice, les actions des États membres dans le cadre de la politique de cohésion de l'UE qui sont censées mettre en œuvre le droit de l'UE [25] et appliquer à ces actions le niveau de contrôle le plus strict en termes de respect de la Charte.

En identifiant les actions qui mettent en œuvre le droit de l’Union, la Commission devrait garder à l’esprit la nécessité identifiée par la Cour de justice «d’éviter une situation dans laquelle le niveau de protection des droits fondamentaux varie en fonction du droit national concerné (…)»[26].

ii) Utiliser tous les moyens à sa disposition pour sensibiliser au fait que la Charte s’applique à l’action de chaque État membre dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union.

Les orientations proposées par la Commission à l'intention des États membres constituent un excellent point de départ. Les orientations devraient inclure une référence claire à l'obligation de respecter pleinement les dispositions de la charte lors de l'élaboration, de l'évaluation et de la mise en œuvre des programmes cofinancés par les Fonds ESI. La Commission pourrait inclure dans les orientations des exemples de mesures prises dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union, comme indiqué ci-dessus.

En outre, par l'intermédiaire de ses canaux de coopération politique et administrative avec les États membres, la Commission devrait encourager activement, en tant que bonne pratique, l'application des normes de la Charte dans l'action de tous les États membres dans le cadre de la politique de cohésion de l'UE.

iii) Concentrer ses efforts en matière d’orientation, de soutien et de contrôle de l’application sur les mesures préventives, afin de veiller à ce que les États membres respectent la Charte dès le départ.

Même lorsque les remèdes sont efficaces, de par leur nature même, ils viennent lorsque le mal a déjà été fait. Lorsque les voies de recours sont inefficaces et que la Commission choisit d’imposer des sanctions économiques aux États membres, non seulement cela ne garantit pas réparation aux victimes de violations des droits fondamentaux, mais cela peut même aggraver leur situation. Si le nouvel accent mis sur les dispositifs de suivi et de traitement des plaintes est plus que bienvenu, il convient tout d’abord de mettre davantage l’accent sur la prévention des dommages.

Par exemple, conformément à l’article 19, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1303/2013, la Commission est associée au choix des conditions préalables applicables relatives aux objectifs spécifiques d’une priorité d’un programme national. La Commission devrait systématiquement faire usage de cette prérogative pour promouvoir l’inclusion de conditions préalables liées aux droits fondamentaux chaque fois qu’elles sont applicables. Comme certains répondants l’ont mentionné, il peut y avoir des cas où la connaissance de ces questions fait défaut au niveau national, et la Commission devrait donc aider les États membres à choisir les bonnes conditions préalables.

La Commission doit également garder à l’esprit que l’article 7 du règlement (UE) no 1303/2013 oblige non seulement les États membres, mais aussi la Commission à «prévenir toute discrimination [...]» lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes.

Plusieurs contributeurs ont souligné l'importance des mécanismes de suivi, de la formation, de l'assistance technique et du renforcement des capacités administratives des États membres afin de prévenir les violations des droits fondamentaux. La Médiatrice estime que la Commission devrait concentrer ses efforts de formation, d'assistance technique et de renforcement des capacités sur les États membres qui, sur la base de l'évaluation de la Commission, ont un bilan moins positif en matière de respect des droits fondamentaux dans la mise en œuvre de la politique de cohésion de l'UE [27].

Une évolution positive qui mérite d’être saluée est que, dans ses orientations à l’intention des États membres sur la procédure de désignation [28], qui contiennent des listes de contrôle pour la désignation des autorités de certification et de gestion et des organismes intermédiaires, la Commission a inclus des points spécifiques concernant l’existence de procédures adéquates au stade de la sélection pour garantir le respect de certaines politiques de l’UE (non-discrimination, promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes, accessibilité pour les personnes handicapées)[29]. La liste de contrôle exige également une description, le cas échéant, des modalités d'examen des plaintes par l'État membre en ce qui concerne tant la certification [30] que l'autorité de gestion [31].

iv) Inclure, dans son évaluation du succès des programmes et actions financés par les Fonds ESI, un examen de la manière dont ils ont contribué à la promotion du respect des droits fondamentaux consacrés dans la Charte.

Certains contributeurs ont suggéré qu’en plus de veiller au respect des droits fondamentaux tout au long de la mise en œuvre des Fonds ESI, il serait utile que la Commission évalue dans quelle mesure l’utilisation des Fonds ESI a permis de mieux faire connaître et respecter les droits fondamentaux spécifiquement mentionnés dans le règlement (UE) no 1303/2013 ainsi que d’autres droits garantis par la Charte. La Commission pourrait promouvoir l’adoption d’indicateurs adéquats en matière d’égalité et de droits fondamentaux et de projets de listes de contrôle afin d’évaluer l’utilisation des fonds pour promouvoir les droits fondamentaux et la non-discrimination au sens large.

v) Appliquer strictement et sans exception l'obligation de vérifier que les systèmes de gestion et de contrôle, y compris les dispositifs de traitement des plaintes, sont adéquats et efficaces, qu'ils le restent aussi longtemps que les programmes sont mis en œuvre et que les faiblesses sont dûment corrigées. Il s’agit notamment d’exiger systématiquement des États membres qu’ils informent la Commission des résultats de toutes les plaintes concernant les Fonds ESI, qu’elles aient été initialement soumises à la Commission ou non.

Pour reprendre les termes d’un répondant, en tant qu’autorité responsable de la mise en œuvre du droit de l’Union, la Commission a un rôle à jouer pour soutenir, mais aussi pour contraindre, les États membres à mettre en œuvre des systèmes de plaintes et de recours efficaces et performants. Cela est d’autant plus important qu’en l’absence d’un mécanisme de recours efficace au niveau national, la Commission ne dispose pas, et n’obtiendra probablement pas à l’avenir, de compétence lui permettant d’offrir une réparation individuelle aux victimes de violations des droits fondamentaux. En d’autres termes, l’application stricte et infatigable par la Commission de ses prérogatives de surveillance est la seule garantie pour ces victimes [32].

L’article 75, paragraphe 1, du règlement (UE) no 1303/2013 impose à la Commission de «s’assurer» que les systèmes de plainte et de recours sont conformes au règlement et aux règles spécifiques des Fonds. Les orientations que la Commission entend fournir aux États membres devraient définir ce que la Commission entend par un mécanisme de recours efficace et, ce qui est tout aussi important, quels mécanismes sont jugés inefficaces ou purement formels. Les orientations devraient inclure des indications claires sur le moment où les processus de suivi seront déclenchés, sur les critères qui seront appliqués et sur les mesures qui seront adoptées en conséquence, garantissant ainsi la transparence et la sécurité juridique.

De même, l’article 75, paragraphes 2 et 3, habilite la Commission à effectuer des contrôles sur place et à exiger d’un État membre qu’il prenne les mesures nécessaires. Le Médiateur partage le point de vue de certains répondants selon lequel les visites sur place doivent être plus fréquentes et plus approfondies, étant donné que, dans de nombreux cas, elles constituent le seul moyen réel de vérifier la situation sur le terrain. Le personnel de la Commission travaillant dans ses représentations dans les États membres pourrait contribuer à cette tâche.

En outre, la réception d’informations systématiques de la part des États membres concernant les résultats des plaintes relatives aux Fonds ESI permettra à la Commission d’avoir une vue d’ensemble complète de la situation en matière de traitement des plaintes et de l’efficacité des dispositions pertinentes à tout moment et dans tous les États membres, et de détecter les anomalies dans les délais.

vi) Appliquer de manière stricte et cohérente ses prérogatives en matière de sanctions lorsque les conditions ex ante (conditions préalables) applicables ne sont pas respectées dans les délais.

L’article 19, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1303/2013 dispose que les conditions préalables applicables doivent être remplies au plus tard le 31 janvier 2016, établissant ainsi une exigence claire et inconditionnelle pour atteindre un résultat spécifique. L’article 19, paragraphe 5, habilite à son tour la Commission à suspendre les paiements intermédiaires si des mesures visant à remplir les conditions préalables n’ont pas été prises dans ce délai. La Commission devrait interpréter très strictement toutes les exceptions invoquées par les États membres pour ne pas atteindre l'objectif. Cela évitera une situation dans laquelle des actions purement formelles, qui ne contribuent guère au respect des conditions préalables, sont invoquées comme moyen de défense par les États membres.

vii) Envisager de maintenir, outre le nouveau système de traitement des plaintes, la pratique consistant à engager des procédures d’infraction contre un État membre si ses actions dans le cadre de la politique de cohésion constituent une violation du droit de l’Union, y compris de la Charte.

La crainte que des financements soient annulés ou recouvrés au moyen de corrections financières et que des paiements intermédiaires soient suspendus est susceptible de constituer un moyen de dissuasion efficace lorsqu’il s’agit de violations manifestes de dispositions spécifiques du règlement (UE) no 1303/2013 et des accords de partenariat. Toutefois, les procédures d’infraction confèrent à la Commission une marge de négociation et un pouvoir de persuasion plus larges pour lutter contre les violations généralisées des droits fondamentaux qui peuvent aller au-delà de la mise en œuvre de la politique de cohésion en tant que telle [33]. En outre, une déclaration d’infraction par la Cour de justice est un argument puissant permettant aux citoyens de demander réparation du préjudice qu’ils ont pu subir devant les juridictions nationales.

La Commission pourrait ainsi faire usage de son pouvoir d'appréciation pour choisir une procédure plutôt qu'une autre dans le but de mieux protéger les droits fondamentaux des citoyens.

viii) Créer un cadre clair et transparent dans lequel la société civile peut contribuer au rôle de surveillance de la Commission, en plus des groupes et comités de travail et d'experts existants.

Afin d’encourager la société civile à surveiller la mise en œuvre des Fonds ESI, la Commission devrait lancer une plateforme en ligne où la société civile, en particulier les petites organisations qui n’entrent pas facilement en contact avec la Commission, pourrait signaler les abus des Fonds et les violations de la Charte et soumettre des plaintes et des rapports parallèles [34] sur les mécanismes de traitement des plaintes et le respect par les États membres du code de conduite européen en matière de partenariat. La Commission pourrait également envisager la création de groupes de travail mixtes sur des sujets spécifiques, composés de représentants de la Commission, des États membres et de la société civile [35]; et informer systématiquement les personnes et les organisations qui ont tiré la sonnette d'alarme des conclusions finales et du suivi de la Commission.

En outre, comme certains répondants l’ont suggéré, la Commission devrait publier des documents détaillant son rôle de suivi des mécanismes nationaux et publier des informations complètes et détaillées sur toutes les mesures de suivi prises jusqu’à présent en ce qui concerne les Fonds ESI et les droits fondamentaux.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 11/05/2015

[1] L ' article 174 du traité sur le fonctionnement de l ' Union européenne dispose ce qui suit: "1. Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union, celle-ci développe et poursuit ses actions conduisant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. 2. En particulier, l'Union vise à réduire les disparités entre les niveaux de développement des différentes régions et le retard des régions les moins favorisées. 3. ... une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones touchées par la transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents..."

[2] Règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (JO 2013, L 347, p. 320).

[3] En l’absence de motifs spécifiques pour lesquels la Commission pourrait intervenir, aucune de ces plaintes n’a abouti à un résultat substantiel.

[4] Disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/54419/html.bookmark

[5] Le réseau comprend les médiateurs nationaux et régionaux et les organes similaires des États membres de l’UE, des pays candidats à l’adhésion à l’UE et d’autres pays de l’Espace économique européen, ainsi que le Médiateur européen et la commission des pétitions du Parlement européen.

[6] Disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/58451/html.bookmark

[7] Les réponses provenaient des bureaux du Médiateur fédéral de Belgique, des médiateurs bulgare, finlandais et portugais.

[8] Les questions de consultation sont disponibles à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/59264/html.bookmark

[9] Le FRP a transmis les réponses envoyées par le secteur des femmes en Irlande du Nord, ILGA Europe, le Centre européen des droits des Roms, la plateforme sociale, le Forum européen des personnes handicapées, l’Alliance LGBT hongroise et une contribution anonyme.

[10] La définition 33 figurant à l’article 2 du règlement (UE) no 1303/2013 définit une condition ex ante applicable comme «un facteur critique concret et précisément prédéfini, qui est une condition préalable à la réalisation effective et efficiente d’un objectif spécifique d’une priorité d’investissement ou d’une priorité de l’Union et qui a un lien direct et réel avec celle-ci, ainsi qu’une incidence directe sur celle-ci».

[11] Un accord de partenariat est un document obligatoire "préparé par un État membre avec la participation de partenaires ... qui définit la stratégie, les priorités et les modalités de cet État membre pour une utilisation efficace et efficiente des Fonds ESI ... et qui est approuvé par la Commission à la suite d ' une évaluation et d ' un dialogue avec l ' État membre concerné".

[12] Règlement délégué (UE) no 240/2014 de la Commission du 7 janvier 2014 relatif au code de conduite européen sur le partenariat dans le cadre des Fonds structurels et d'investissement européens. JO 2014, L 74, p. 1.

[13] Les programmes opérationnels sont des plans détaillés dans lesquels les États membres définissent la manière dont les fonds des Fonds ESI seront dépensés au cours de la période de programmation.

[14] Annexe XI, partie II, du règlement (UE) no 1303/2013.

[15] Article 96, paragraphe 7, point b).

[16] Article 125, paragraphe 3, point ii).

[17] Articles 83, 142 et 144 du règlement (UE) no 1303/2013, respectivement.

[18] L'enquête d'initiative ne concerne pas la conduite des administrations nationales. Par conséquent, les arguments des répondants concernant un prétendu cas de mauvaise administration au niveau national ne seront mentionnés que dans la mesure nécessaire pour évaluer le comportement de la Commission. En outre, le champ d’application de cette enquête d’initiative est de déterminer les moyens par lesquels la Commission peut garantir le respect de la charte pour la période 2014-2020. Les arguments relatifs au passé ne seront abordés que dans la mesure où ils sont également pertinents pour l'avenir.

[19] "LGBTI" signifie lesbiennes, gays, bisexuels, transgenres et intersexués.

[20] "La Commission évalue la cohérence des programmes avec le présent règlement et avec les règles spécifiques des Fonds, leur contribution effective aux objectifs thématiques sélectionnés et aux priorités de l ' Union propres à chaque Fonds ESI, ainsi que la cohérence avec l ' accord de partenariat..."

[21] Deux ONG ont mentionné le cas d'un quartier séparé prévu pour les Roms, annoncé publiquement comme bénéficiant des Fonds ESI. Bien que la Commission ait été réceptive et réactive aux informations reçues des ONG et ait déclaré que le règlement envisagé était contraire aux principes des Fonds, elle n ' a pas adopté une position publique "décisive et transparente" et l ' incertitude subsiste quant à savoir si le règlement sera construit et/ou financé par les Fonds ESI. En outre, les deux ONG estiment qu'il n'est pas suffisamment clair à qui et par quels moyens elles devraient signaler de tels cas. Le retour d’information sur les résultats d’une enquête de la Commission n’est pas toujours disponible.

[22] Arrêt de la Cour du 17 septembre 2014, affaire C-562/12, Liivimaa Lihaveis/Eesti-Läti, points 64 et 65.

[23] Article 4, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1303/2013.

[24] Affaire C-562/12, Liivimaa Lihaveis/Eesti-Läti, point 62.

[25] Compte tenu du fait que la grande majorité des mesures prises par les États membres dans le cadre de la politique de cohésion de l'UE seront des mesures prises dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l'UE.

[26] Arrêt de la Cour du 10 juillet 2014, affaire C-198/13, Hernández et autres c. Espagne, point 47.

[27] L'article 58 du règlement (UE) n° 1303/2013 habilite la Commission à prendre l'initiative de fournir une assistance technique.

[28] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/guidance_ms_designation_en.pdf. Les orientations ont été adoptées après que la Commission a répondu aux questions du Médiateur.

[29] Points 2.2.3.6, 3.4 et 3.12.

[30] Point 3.2.2.4.

[31] Point 2.2.3.16.

[32] Certains répondants ont suggéré que la Commission crée un mécanisme au niveau de l'UE pour offrir des voies de recours dans des cas individuels.

[33] Certains répondants se sont félicités de la décision de la Commission d'engager une procédure d'infraction contre la République tchèque pour discrimination à l'égard de la population rom dans le domaine de l'éducation, une situation qui, selon eux, aurait été plus difficile à résoudre dans le cadre de la seule politique de cohésion.

[34] Les rapports parallèles sont des rapports d'ONG qui complètent ou présentent des informations alternatives aux rapports officiels périodiques que les États membres sont tenus de soumettre.

[35] Plusieurs répondants ont souligné les façons peu claires dont les organisations, en particulier les petites organisations disposant de ressources limitées, peuvent accéder à la Commission et interagir avec elle lorsqu'elles prennent conscience de problèmes au niveau national. Un cas de coopération partiellement fructueuse a été signalé en ce qui concerne la construction prévue, à Naples, d’un quartier séparé pour les Roms que les autorités avaient l’intention de financer au moyen des Fonds ESI. L'alerte précoce de la société civile a permis à la Commission de constater d'emblée que l'action envisagée n'était pas conforme aux règles applicables. Toutefois, la Commission n’a encore pris publiquement aucune mesure.