Contexte de l'enquête

1. La politique migratoire de l’UE comprend le retour volontaire ou forcé de migrants en situation irrégulière de pays tiers dans leur pays d’origine. Les personnes qui ont épuisé toutes les voies légales pour légitimer leur séjour dans un État membre de l’UE se voient signifier une décision émise par les autorités nationales leur ordonnant de retourner, normalement dans leur pays d’origine. Ceux qui ne partent pas volontairement sont soumis à des opérations de retour forcé. Les opérations de retour forcé peuvent être nationales, à savoir gérées par un État membre, ou conjointes, qui sont coordonnées, cofinancées ou entièrement financées par Frontex avec la participation de plusieurs États membres (opérations de retour conjointes ou ORC). La directive de l’UE sur le retour [1], le règlement Frontex [2] et le code de conduite pour les opérations conjointes de retour coordonnées par Frontex [3] sont les instruments juridiques pertinents.

2. De par leur nature même, les opérations de retour forcé peuvent entraîner de graves violations des droits fondamentaux. La Médiatrice a donc décidé de lancer une enquête d’initiative afin de clarifier la manière dont Frontex, en tant que coordinatrice des ORC, garantit le respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine des personnes faisant l’objet d’une mesure de retour au cours de ces opérations (y compris avant le départ; en vol; remise des personnes faisant l’objet d’une mesure de retour dans le pays de destination). Alors que les États membres mènent la grande majorité des opérations de retour forcé, en janvier 2015, Frontex avait coordonné 267 ORC par voie aérienne, renvoyant 13 633 personnes.

3. Plus précisément, dans son enquête, la Médiatrice a voulu déterminer s'il était possible:

• Une plus grande clarté quant à ce que Frontex pourrait et devrait faire concrètement si des violations des droits fondamentaux menaçaient de se produire ou se produisaient au cours d’un ORC.
• Une surveillance plus efficace [4] (seule la moitié environ des ORC qui ont eu lieu jusqu’à présent ont fait intervenir des observateurs indépendants physiquement présents à bord).
• Suivi plus complet: les médiateurs nationaux, dont certains ont des responsabilités en matière de suivi, ont été invités à partager leur expérience.
• Une plus grande coopération entre les organes de contrôle (actuellement, il existe des ORC dans lesquels plusieurs contrôleurs nationaux accompagnent chacun «leur» rapatrié. On peut se demander si cette duplication est nécessaire ou efficace).
• un suivi plus transparent (en ce qui concerne la manière dont les rapports rédigés par les contrôleurs sont pris en compte par Frontex).

Depuis l'ouverture de cette enquête, la situation des personnes cherchant à entrer dans l'UE est devenue encore plus désespérée. Indépendamment de la nécessité de faire face aux terribles tragédies de ces milliers de personnes qui ont perdu la vie en tentant de traverser la Méditerranée, les dispositions relatives au retour des personnes qui ne remplissent pas les conditions requises pour bénéficier d'un droit de séjour seront soumises à une pression croissante. Le 20 avril 2015, la Commission européenne a annoncé [5] un plan d'action en dix points sur la migration qui comprenait, au point 8, « Établir un nouveau programme de retour rapide des migrants en situation irrégulière coordonné par Frontex à partir des États membres situés en première ligne ». Compte tenu du rôle renforcé proposé pour Frontex, cette enquête d’initiative a pris encore plus de pertinence et d’urgence.

L'enquête

4. La Médiatrice a lancé cette enquête en demandant à Frontex de répondre à un certain nombre de questions [6]. Elle a ensuite effectué une inspection des dossiers JRO de Frontex à son siège à Varsovie [7].

5. Étant donné que de nombreux médiateurs nationaux ont un rôle à jouer dans les ORC, que ce soit en tant qu’organes de suivi ou de traitement des plaintes, le Médiateur européen a demandé aux membres du réseau européen des médiateurs leur contribution. Elle a reçu et publié les réponses de la commission des pétitions du Bundestag allemand, du médiateur régional du Land allemand Schleswig-Holstein et de 19 médiateurs nationaux des pays suivants: Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Malte, Pays-Bas, Pologne, Slovaquie, Suède, Slovénie et Espagne [8].

6. Après avoir reçu les commentaires de Frontex [9], le Médiateur a lancé une consultation ciblée des institutions publiques et des organisations de la société civile actives dans la protection des droits des migrants. Elle a reçu et publié des réponses de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA), de l’Association européenne des droits de l’homme (EHRA), de la Commission internationale de juristes (CIJ), du Centre fédéral belge des migrations, du Global Detention Project, du Service jésuite des réfugiés et du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (Office pour l’Europe)[10].

7. La décision du Médiateur tient compte de ces éléments.

Retour d’information de Frontex

8. La Médiatrice a posé à Frontex 13 questions détaillées portant sur i) le traitement des personnes faisant l'objet d'un retour (y compris sur les décisions d'"aptitude au voyage", la responsabilité des normes , en matière de bien-être des personnes faisant l'objet d'un retour pour ce qui est du comportement des escortes [11], le traitement des plaintes et le respect de la charte des droits fondamentaux de l'UE), ii) le suivi des ORC (y compris en ce qui concerne l'accès des contrôleurs aux informations, l'échange de bonnes pratiques, le "contrôle représentatif" et le suivi de la phase postérieure au retour) et iii) l'établissement de rapports sur les ORC (y compris l'avis de l'officier aux droits fondamentaux de Frontex et des informations sur les rapports établis par l'intermédiaire du système de notification des incidents graves de Frontex).

9. En ce qui concerne les décisions relatives à l’aptitude au voyage, Frontex s’est référée à l’article 5, paragraphe 2, de son code de conduite pour les ORC, qui dispose que «dans un délai raisonnable avant l’OCM, les autorités des États membres sont tenues de procéder à un examen médical d’une personne de retour [...] lorsqu’elle est atteinte d’une maladie connue ou lorsqu’un traitement médical est nécessaire». Le médecin affecté à l’OCM par l’État membre organisateur (OMS) est la seule personne habilitée à réexaminer les décisions relatives à l’aptitude au voyage.

10. En ce qui concerne le bien-être des rapatriés, Frontex a expliqué que chaque État membre participant (EMP) est responsable de son propre contingent de rapatriés. Le SGD soutient les SPM en fournissant (i) un médecin pour le vol affrété; (ii) suffisamment de nourriture et de boissons au point de collecte, au sol et pendant le vol, et (iii) un accès aux toilettes.

11. Frontex a gardé le silence sur la suggestion de la Médiatrice de publier des normes relatives au comportement des escortes en annexe à son code de conduite sur les ORC. Elle a expliqué que la liste des dispositifs de retenue et équipements autorisés/interdits est proposée par l’OMS et, après l’approbation de Frontex, incluse dans le plan de mise en œuvre de l’ODC concerné. Les PMS doivent accepter cette liste avant le JRO. Aucun PMS n’est autorisé à utiliser des restrictions qui ne sont pas autorisées en vertu de son droit national, même si l’OMS et Frontex ont approuvé de telles mesures pour le JRO concerné. Le code de conduite des ORC prévoit que le recours à des mesures coercitives est réglementé par le droit national et que ces mesures doivent respecter les principes de proportionnalité, être strictement nécessaires et être utilisées dans le respect des droits, de la dignité et de l’intégrité physique des personnes faisant l’objet d’un retour.

12. En ce qui concerne le traitement des plaintes des personnes faisant l’objet d’un retour, Frontex a déclaré qu’«aucune plainte n’a été déposée jusqu’à présent en ce qui concerne les ORC». Frontex a également fait référence à l’article 5, paragraphe 2, et à l’article 8, paragraphe 1, du code [12], ainsi qu’à l’article 16 qui dispose que tout participant à l’ODC qui a des raisons de croire que le code ou les droits fondamentaux des personnes faisant l’objet d’un retour ont été violés est tenu de le signaler à Frontex par les canaux appropriés, par exemple via le système de notification des incidents graves de Frontex. Un rapport peut également être adressé au représentant de Frontex ou à un contrôleur présent à bord du vol. À ce jour, il y a eu trois situations critiques "concernant le non-respect par les rapatriés", selon Frontex: i) en 2011, le recours à la force par les escortes PMS contre un rapatrié a été signalé par l ' OMS au procureur de l ' OMS qui a finalement abandonné l ' affaire; ii) en 2012, une escorte PMS a été gravement blessée par un rapatrié, et iii) en 2014, avant de monter sur le vol charter principal, "un non-respect a eu lieu dans lequel personne n ' a été blessé ". Frontex et l ' État membre concerné ont examiné ces incidents, les ont analysés et ont tiré des enseignements pour l ' avenir.

13. En ce qui concerne la question de savoir si le soutien financier de Frontex aux États membres pour l’ODC est subordonné au plein respect de la charte des droits fondamentaux de l’UE, Frontex a souligné qu’elle le garantissait par la présence de son représentant à bord et par l’intermédiaire du mécanisme de signalement mis en place.

14. En ce qui concerne le suivi des ORC, Frontex a déclaré que le suivi devrait être effectué sur la base de critères objectifs et transparents et couvrir l’ensemble des ORC depuis la phase préalable au départ jusqu’au transfert des personnes faisant l’objet d’un retour dans le pays d’origine. La nature du suivi peut toutefois varier: dans certains États membres, toutes les opérations font l'objet d'un suivi physique, tandis que dans d'autres, le suivi est effectué après l'événement ou sur une base ad hoc. Selon Frontex, le fait que les contrôleurs n’étaient pas physiquement présents pendant la moitié des ORC «ne signifie pas que [ces ORC] n’étaient pas surveillés conformément à la législation nationale de l’OMS ou du PMS » (Frontex souligne en outre qu’en 2014, un contrôleur était physiquement présent dans 60 % des ORC). En outre, si la Commission européenne constate qu’un État membre n’a pas respecté son obligation de prévoir un système de contrôle des retours forcés en vertu de l’article 8, paragraphe 6, de la directive « retour », cela pourrait entraîner le report ou l’annulation de la participation de cet État membre aux ORC.

15. Pour sa part, Frontex encourage activement les États membres à assurer le suivi en couvrant les coûts des observateurs présents lors de l’ODC et au moyen de réunions régulières des points de contact direct en matière de retour. Il encourage les États membres à déployer un moniteur à bord pendant toute la durée du JRO et à choisir un moniteur pour un certain nombre d’États membres. Sur cette question du «contrôle représentatif», Frontex a reconnu qu’un contrôleur d’un État membre chargé du contrôle au nom d’autres États membres peut avoir des difficultés à surveiller le comportement des escortes en raison de réglementations nationales divergentes en matière de recours à la force et de moyens de contrainte. Frontex s’attend toutefois à ce que chaque contrôleur présent fasse rapport sur toutes les situations surveillées, quel que soit l’État membre qu’il représente. Enfin, Frontex a étudié la possibilité de prendre des dispositions avec un organe de contrôle indépendant pour surveiller certaines ORC. Elle s'est adressée à l'Agence des droits fondamentaux de l'UE (FRA), au HCR et au Comité pour la prévention de la torture du Conseil de l'Europe et a entamé des réunions avec eux. Ce travail est en cours.

16. En ce qui concerne l'accès des contrôleurs aux rapatriés, Frontex informe tous les participants à l'ODC, avant le début de l'ODC, que les contrôleurs devraient avoir un accès sans entrave à tous les rapatriés et à toutes les zones utilisées pour l'ODC. Les contrôleurs participent à ces séances d'information, ainsi qu'aux débriefings. Leurs observations sont incluses dans les comptes rendus et leurs commentaires sont inclus dans le rapport final sur les opérations de retour rédigé par le SGD.

17. Enfin, Frontex est un observateur du projet du Centre international pour le développement des politiques migratoires, qui cherche à créer une réserve européenne de contrôleurs indépendants des retours forcés, à définir des lignes directrices et à organiser des formations. Frontex elle-même dispense également une formation aux contrôleurs.

Réponse de l’officier aux droits fondamentaux (ODF) de Frontex

18. Dans sa réponse, l’ODF de Frontex indique que, depuis sa nomination en décembre 2012, elle a participé à plusieurs ORC. Elle a un accès complet au calendrier des JRO et décide quand être présente. Elle a eu tendance à donner la priorité (i) aux JRO pour lesquels il n’y a pas de moniteur présent pendant le vol et (ii) aux JRO dits «Collecting JRO»[13]. Lorsqu’elle participe à un ORC, l’ODF rédige son rapport de mission et le soumet au secteur des opérations de retour de Frontex pour information. Elle discute également de ses conclusions avec les agents concernés et, si nécessaire, avec la direction de Frontex.

19. L’ODF indique qu’elle reçoit tous les rapports d’évaluation de Frontex concernant les ORC, y compris les rapports sur la collecte des ORC. Elle ne reçoit toutefois pas directement les rapports des contrôleurs nationaux, bien qu'elle ait demandé à les recevoir.

20. L’ODF a participé à la formation organisée par Frontex à l’intention des chefs d’escorte nationaux qui participent aux ORC. Elle a également informé et formé des officiers d'escorte et des chefs d'escorte de pays tiers (Albanie et Géorgie) qui participeront à la collecte des ORC. Elle a suggéré à Frontex d’inclure activement les mécanismes nationaux de prévention de pays tiers (tels que les médiateurs) dans la formation des escortes participant à la collecte des ORC.

21. Depuis sa nomination en décembre 2012, l’ODF n’a reçu aucune plainte ni aucun rapport d’incident grave alléguant des violations des droits fondamentaux au cours d’un ORC. Cependant, sa participation aux JRO lui a permis d'identifier les problèmes critiques et les meilleures pratiques. Par exemple, elle est préoccupée par le fait que les enfants sont renvoyés dans les JRO. Alors que Frontex n'a jusqu'à présent pas autorisé les mineurs non accompagnés à participer aux ORC, les familles avec enfants ont été renvoyées de cette manière. Elle estime également qu’il existe une marge d’amélioration en ce qui concerne l’harmonisation du soutien médical et l’échange d’informations médicales avant un ORC. Plus précisément, les médecins sur les vols lui ont dit qu'ils bénéficieraient d'une plus grande coordination avant le JRO afin de connaître l'état de santé général des rapatriés.

Commentaires des médiateurs nationaux, de la FRA, du HCR et des ONG

22. La Médiatrice a demandé aux membres du Réseau européen des médiateurs de lui faire part de leurs commentaires en ce qui concerne le suivi des ORC. Plus précisément, elle demande si une plus grande coopération entre les organes de suivi serait faisable et souhaitable.

23. La Médiatrice a également sollicité un retour d’information sur l’avis de Frontex, dans le cadre d’une consultation ciblée au cours de laquelle elle a demandé aux répondants des informations et des avis sur: les violations concrètes des droits fondamentaux et les plaintes, le code de conduite de Frontex pour les ORC et ses bonnes pratiques pour les ORC, la collecte des ORC, l’échange de bonnes pratiques de suivi entre les contrôleurs nationaux et la transparence entourant les ORC.

24. Étant donné que les réponses individuelles ont été publiées sur le site web du Médiateur, on trouvera ci-après un aperçu des principales suggestions formulées par les répondants:

Code de conduite de Frontex pour les ORC

i) Selon la FRA, qui a apporté une contribution substantielle à la rédaction du code, celui-ci ne contient pas de dispositions suffisamment détaillées et concrètes sur plusieurs questions essentielles. Deux défauts majeurs sont: a) l'absence de procédures claires concernant le dépôt et le traitement des plaintes individuelles par les rapatriés; b) la surveillance des ORC (notamment le fait que toutes les ORC ne sont pas surveillées).

(ii)Frontex devrait élaborer un ensemble de normes de bonnes pratiques en matière de recours à la force qui seraient conformes au droit national de chaque État membre et encourager les États membres à les adopter (CNUDH).

iii) Frontex devrait établir une liste de mécanismes de restriction qu'elle n'accepterait jamais dans le cadre d'une ORC (ICJ).

iv) La présence d'enfants dans les JRO devrait être interdite compte tenu de la nature coercitive de ce type d'opération (Centre fédéral belge des migrations).

v) Frontex devrait élaborer des orientations concrètes à l’intention des États membres sur l’application harmonisée du code, y compris sur la manière de déterminer les besoins spécifiques des personnes vulnérables (CEDH) et le moment exact où l’examen médical devrait avoir lieu.

vi) Chaque rapatrié doit subir un examen médical avec le consentement de cette personne (Médiateur espagnol et EHRA). Selon l’EHRA, l’examen devrait avoir lieu le soir précédant l’éloignement ou le jour de l’éloignement. En outre, l'accès aux dossiers médicaux devrait être réservé au personnel médical (médiateur espagnol).

Suivi

vii) Au moins un moniteur doit être physiquement présent à chaque étape d'un JRO. Dans le cas contraire, Frontex ne devrait pas coordonner ou financer un ORC (ombudsmen et répondants en général).

viii) Frontex devrait mettre en place une réserve de contrôleurs indépendamment de leur nationalité ou de leur désignation et à partir de laquelle un contrôleur individuel pourrait être désigné par l’État membre ou Frontex pour assurer un contrôle indépendant (CDH et EHRA).

ix) Les contrôleurs devraient être en mesure de choisir le JRO à observer (Médiateur espagnol).

x) La surveillance au nom de plusieurs États membres n’est pas possible à moins que les contrôleurs ne disposent d’informations actualisées sur les mesures de restriction autorisées dans chaque État membre (à rédiger par Frontex sous la forme de «fiches pays») (de nombreux répondants). Le Médiateur suédois a signalé qu’un contrôle représentatif serait difficile compte tenu de son mandat, qui consiste à superviser les fonctionnaires suédois dans le respect de la législation suédoise lors des opérations de retour.

xi) Les contrôleurs devraient fonctionner sur la base de normes communes, telles que celles actuellement élaborées par le Centre international pour le développement des politiques migratoires (beaucoup de médiateurs et de répondants).

xii) Des formations conjointes, des échanges réguliers et des visites d'étude sont quelques-uns des moyens suggérés pour améliorer la coopération entre les organismes de suivi.

xiii) Frontex devrait dispenser une formation non seulement aux escortes, mais aussi à tous les participants au JRO: le personnel médical, les contrôleurs et les interprètes. En particulier, la formation aux droits fondamentaux devrait être une condition préalable à la participation à un ORC et cette formation devrait couvrir les besoins des personnes vulnérables (EHRA).

Plaintes

xiv) Frontex devrait élaborer des brochures faciles à lire décrivant les droits et obligations des rapatriés, y compris le droit de déposer une plainte auprès de Frontex (l’EHRA et le Centre fédéral belge des migrations ont fait des propositions détaillées à cet égard). Frontex devrait payer pour que le formulaire de plainte et la brochure d’information soient traduits dans les langues pertinentes. Le Centre belge a en outre proposé que les rapatriés reçoivent les coordonnées de ceux qui pourraient les aider à déposer une plainte.

xv) Frontex devrait aider les États membres à mettre en place des mécanismes de plainte pour les rapatriés et également mettre en place son propre mécanisme de plainte (HCR).

xvi) Frontex devrait élaborer des orientations sur la manière dont les États membres devraient informer les personnes faisant l’objet d’une décision de retour de la possibilité de déposer une plainte et sur les normes applicables à ces mécanismes de plainte (EHRA).

xvii) Tous les participants au JRO doivent porter un signe distinctif indiquant leur rôle (escorte, moniteur, médecin, interprète,...), ainsi que leur nom ou leur numéro d'identification. Ceci est essentiel pour le dépôt efficace des plaintes (Médiateur espagnol, Centre fédéral des migrations belge et CIJ).

Collecte des JRO

xviii) Étant donné que le cadre juridique de l’UE ne prévoit pas explicitement la collecte des ORC, cette pratique devrait être suspendue jusqu’à ce qu’elle ait fait l’objet d’un large débat au sein des parlements européens et nationaux et de la société civile. Frontex ou les États membres ne devraient en aucun cas recourir aux ORC chargées de la collecte pour contourner leur obligation d’indemniser les dommages causés par des violations des droits de l’homme, y compris les dommages survenus au cours d’un vol effectué par un pays tiers. Les États membres restent responsables des actes commis par des agents des services répressifs de pays tiers [14] (Centre fédéral belge des migrations).

Transparence

(xix) Frontex devrait au minimum publier sur son site internet et tenir à jour les informations suivantes: le calendrier des ORC prévues dès qu'il est confirmé; la liste contenant les mesures de restriction autorisées au cours d'une ORC donnée; les rapports des contrôleurs, y compris les enregistrements vidéo de l'opération; les rapports finaux des opérations de retour de Frontex; toutes les informations concernant les enquêtes menées par Frontex sur les États membres (en application de l'article 17 du code de conduite)[15]; les meilleures pratiques de Frontex pour les ORC [16].

Problèmes concrets

(xx) Enfin, les répondants ont évoqué certains problèmes concrets dont ils sont conscients. Le Centre fédéral belge des migrations et le Médiateur polonais ont souligné que les migrants en situation irrégulière dans les centres de détention ne sont souvent pas informés si un JRO est prévu et s'ils en feront partie. La Médiatrice espagnole a énuméré un certain nombre de lacunes relevées par les JRO qu’elle avait surveillées: a) les avions utilisés ne disposaient pas d’un réfrigérateur pour garder les médicaments au froid ni d’un défibrillateur; b) il n’y avait pas de tournage systématique des JRO; c) les rapatriés n’étaient pas informés de leur droit de porter plainte; d) il n’y avait pas de traducteur présent dans certains JRO, même si de nombreux rapatriés ne parlaient ni anglais ni espagnol; e) dans un JRO, un PMS a emmené des enfants dans l’avion avec des adultes et, pendant le vol, des familles avec des enfants étaient assises aux côtés d’autres rapatriés.

Évaluation du Médiateur

25. L’article 9, paragraphe 1, du règlement Frontex dispose que Frontex «fournit l’assistance nécessaire et [...] assure la coordination ou l’organisation des opérations conjointes de retour des États membres». Dans son évaluation, la Médiatrice s’efforcera donc d’établir i) ce que signifient les rôles d’assistance et de coordination de Frontex en termes de protection des droits de l’homme des personnes faisant l’objet d’un retour dans les ORC (y compris dans les ORC de collecte); ii) comment Frontex dialogue avec les États membres et les contrôleurs nationaux et ce qui pourrait être fait de plus à cet égard; et iii) si le code de conduite de Frontex pour les ORC, sa procédure opérationnelle et ses pratiques en matière de transparence dans ce domaine sont adaptés à leur finalité.

26. L’article 9, paragraphe 1, point a), du règlement Frontex précise la nécessité de procédures communes normalisées pour « assurer le retour d’une manière humaine et dans le plein respect des droits fondamentaux, en particulier des principes de dignité humaine, d’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, du droit à la liberté et à la sécurité et des droits à la protection des données à caractère personnel et à la non-discrimination ». L’article 9, paragraphe 1, du règlement Frontex prévoit en outre que tout soutien financier de Frontex aux fins des ORC est subordonné au plein respect de la charte des droits fondamentaux [17].

27. Les retours forcés soulèvent deux questions distinctes en matière de protection des droits de l'homme : i) Comment les retours forcés devraient-ils être effectués pour garantir le respect des droits de l'homme? Quelles limites peut-on imposer aux moyens et méthodes qu'un État membre peut utiliser pour mener des opérations de retour forcé? ii) Quand le droit relatif aux droits de l ' homme et/ou des considérations humanitaires interdisent-ils un retour forcé? La Médiatrice estime que Frontex doit dialoguer pleinement avec les États membres sur ces questions. Cet engagement devrait être proactif, c’est-à-dire avant et après un ORC, et réactif lors d’un ORC dans lequel un représentant de Frontex devrait être présent. La Médiatrice note avec préoccupation, d’après son inspection des documents, qu’il existait des ORC dans lesquelles ni un représentant de Frontex ni un contrôleur indépendant n’étaient présents.

Engagement de Frontex avec les États membres: réactif (au cours d’un ORC)

28. Le Médiateur apprécie à quel point les retours forcés sont difficiles pour toutes les parties concernées. Dans de telles circonstances, il est de la plus haute importance que chaque acteur soit conscient du rôle précis qu'il est censé jouer (et même légalement mandaté ou interdit). Bien que des règles détaillées ne puissent supplanter l’exercice du bon jugement dans des situations stressantes, la Médiatrice estime que Frontex devrait s’efforcer de fournir des orientations aussi claires et détaillées que possible à ses représentants afin de les doter du savoir-faire nécessaire et de les préparer de manière adéquate aux différents scénarios qu’ils peuvent rencontrer. À titre d’exemple, le Médiateur relève ce qui suit:

• L’article 9, paragraphe 1, du règlement Frontex précise que Frontex ne peut pas se prononcer sur le bien-fondé d’une décision de retour. Dans le même temps, on pourrait s’attendre à ce qu’un représentant de Frontex ne tolère pas une situation dans laquelle un SGD/SPM présente au retour une femme en grossesse avancée, des enfants non accompagnés ou des personnes gravement malades, ou si un SGD/SPM maintient sa décision de renvoyer une personne lorsque, à la dernière minute, un tribunal compétent a rendu une décision qui mettrait fin à l’éloignement de la personne [18].
• On s'attendrait à ce qu'un représentant de Frontex intervienne si le contrôle de sécurité préalable au départ des rapatriés était effectué de manière humiliante [19].
• Les représentants de Frontex peuvent également avoir un rôle à jouer en ce qui concerne le recours à la force par les escortes nationales dans les ORC. Depuis 1991, au moins quinze retours nationaux semblent avoir entraîné la mort de la personne rapatriée au cours des opérations de retour (dans la plupart des cas en raison du recours à la contention), et de nombreux autres cas de mauvais traitements ont été signalés par des ONG indépendantes.[20] Même si les SPM acceptent de n’utiliser que les moyens de contention approuvés par Frontex, et même si leurs escortes ont été formées, le recours non proportionné à la contention peut encore se produire. Les représentants de Frontex peuvent devoir intervenir dans de tels cas en même temps que le SGD ou à la place de celui-ci [21].

29. Frontex indique actuellement sur son site internet que les tâches de ses représentants «consistent notamment à s’assurer que l’opération de retour conjointe est menée conformément au code de conduite pour les vols de retour créé par Frontex». La question demeure : comment? La réaction des représentants de Frontex pourrait aller de la persuasion à la fin de l’opération conformément à l’article 3, paragraphe 1, point a), du règlement Frontex. Frontex ne fournit toutefois pas d'explication claire sur la manière dont ses représentants pourraient réagir, en termes pratiques, si les participants au JRO, en particulier les escortes nationales, violent les droits de l'homme ou la dignité des rapatriés, ou ne respectent pas les moyens de contrainte convenus.

30. Frontex devrait donc adopter et publier un document décrivant les mesures que ses représentants peuvent prendre au cours d’une opération conjointe de retour (OCR) dans des situations de violations des droits de l’homme ou de mauvais traitements avant ou pendant le vol. Cela pourrait être inclus dans son document sur les meilleures pratiques ou publié séparément.

Engagement de Frontex avec les États membres: proactif (avant et après un ORC)

31. L’inspection des documents par la Médiatrice a révélé que Frontex avait pris des mesures importantes en établissant des échanges réguliers par l’intermédiaire de points focaux et en organisant des réunions régulières avec les autorités compétentes des États membres au sujet des ORC. Toutefois, il serait possible d'en faire davantage. On trouvera ci-après une série de propositions d'amélioration découlant de l'inspection de la Médiatrice, de l'exercice de consultation et de ses propres réflexions.

Plaintes des rapatriés

32. Frontex devrait encourager les États membres à informer les personnes faisant l’objet d’une mesure de retour, à l’avance d’un ORC, de la possibilité de se plaindre des violations des droits fondamentaux ou de la dignité humaine qui se produisent au cours de l’opération. La présentation de plaintes devrait être facilitée à chaque étape d'un JRO et aussi dans la phase post-retour.

33. Les personnes lésées devraient, en outre, disposer d’un choix de voies de recours et être en mesure de déposer une plainte auprès de Frontex ou de l’État membre concerné. Pour ce faire, Frontex ne devrait pas retarder davantage la mise en place d’un mécanisme de traitement des plaintes relatives à des violations des droits fondamentaux dans toutes les opérations conjointes labellisées Frontex. La Médiatrice déplore vivement le refus de Frontex de donner suite à la recommandation de son prédécesseur, formulée en avril 2013, selon laquelle elle devrait mettre en place un mécanisme lui permettant de traiter directement les plaintes émanant de personnes qui affirment avoir vu leurs droits fondamentaux violés dans le cadre des activités de Frontex [22]. Comme l’ont fait valoir de manière convaincante les répondants à la consultation de la Médiatrice, disposer d’un mécanisme permettant de signaler les incidents n’est pas la même chose que disposer d’un mécanisme de plainte approprié.

34. Les répondants à la consultation de l'Ombudsman ont fourni d'excellentes idées pour faciliter le dépôt de plaintes. Par exemple, Frontex devrait envisager de produire un formulaire de plainte à l’intention des personnes faisant l’objet d’une décision de retour, ainsi qu’une fiche d’information sur la procédure de plainte, rédigée en coopération avec les États membres. Frontex devrait cofinancer la traduction de ces documents dans les langues les plus fréquemment utilisées.

35. Strictement parlant, la responsabilité des personnes impliquées dans un JRO se termine lorsque le transfert a eu lieu. Ni Frontex ni l’État membre concerné n’ont d’obligation spécifique de vérifier le bien-être et le traitement des personnes qui ont été renvoyées dans leur pays d’origine. Le Médiateur n'a pas été en mesure de trouver des preuves d'un suivi régulier en ce qui concerne ce qui arrive aux rapatriés après la remise, même si un tel suivi pourrait sans doute faire une différence.[23] Les rapatriés devraient donc être informés de l'agence ou du service qui pourrait les aider dans le pays de retour à déposer une plainte. Ces informations devraient donc inclure les coordonnées des agences ou des personnes susceptibles d’aider les rapatriés à déposer une plainte lorsqu’ils sont de retour dans le pays de retour, par exemple des ONG, des avocats bénévoles et des médiateurs de pays tiers.

Retrait éventuel du financement

36. Frontex devrait indiquer clairement aux États membres que la réduction ou le retrait du cofinancement en cas de violation des droits de l’homme constitue une sanction pour l’expérience passée, appliquée sur la base d’une évaluation des risques. À cet égard, la Médiatrice partage l’avis des répondants à sa consultation ciblée selon lequel la déclaration de Frontex dans son avis selon laquelle «une éventuelle décision de réviser ou de réduire le cofinancement pourrait être prise en cas de violation des dispositions relatives aux droits fondamentaux, sur la base d’éléments de preuve», ne reflète pas pleinement son rôle de coordinateur responsable. Il devrait suffire pour une telle décision que des violations des droits fondamentaux risquent de se produire [24].

Actions coercitives et moyens de contrainte

37. Les limites des actions coercitives des escortes sont réglementées avant chaque ORC dans le plan de mise en œuvre correspondant approuvé par Frontex [25]. Toutefois, dans le cadre de sa coordination proactive, comme l’ont suggéré les répondants à la consultation ciblée, Frontex devrait envisager i) de soutenir des projets visant à documenter les moyens de contrainte autorisés pour les opérations de retour dans chaque État membre ou de lancer elle-même un tel projet, ii) d’énumérer les moyens de contrainte qu’elle n’accepterait jamais dans un ORC et iii) de rendre ces documents publics. Le Médiateur souligne que le Comité pour la prévention de la torture du Conseil de l ' Europe a récemment déclaré que "le moment est venu de mener des discussions plus approfondies entre les États parties de Frontex sur la question de la promotion de règles communes plus précises sur l ' utilisation des moyens de contrainte"[26].

Aéronefs, embarquement et débarquement

38. La situation des enfants dans les bureaux de liaison conjoints est particulièrement préoccupante pour l'officier aux droits fondamentaux de Frontex. Frontex devrait donc envisager d’établir une exigence dans le plan de mise en œuvre de l’ODC, et d’en contrôler le respect, selon laquelle les familles avec des femmes enceintes et les familles avec enfants sont autorisées à monter à bord de l’aéronef séparément et sont assises séparément des autres personnes faisant l’objet d’un retour [27].

39. Le Médiateur a également pris note d’un certain nombre de suggestions pratiques formulées par les répondants à la consultation. Le Médiateur espagnol, par exemple, a suggéré que Frontex exige de l'OMS qu'il y ait un réfrigérateur et un défibrillateur sur chaque vol. Frontex devrait également exiger de l’OMS qu’elle vérifie auprès de son siège national, juste avant de débarquer de l’avion dans le pays de retour, si, pendant le vol, une juridiction compétente a rendu une décision qui mettrait fin à l’opération pour toute personne faisant l’objet d’un retour concernée [28].

Suivi

40. De nombreux répondants considèrent que la présence physique de moniteurs pendant chaque vol de retour est primordiale. Le Médiateur convient qu'il s'agit d'une solution nettement meilleure que celle offerte par un suivi ultérieur sur la base de la documentation. Frontex devrait donc envisager d’exiger, dans le cadre de la procédure préalable à l’ODC, que la présence physique obligatoire d’observateurs au sein de l’ODC soit traitée dans les documents pertinents (à savoir, dans l’offre d’un vol de retour, les conditions jointes à l’accusé de réception de l’offre et dans le plan de mise en œuvre). Frontex pourrait également envisager de rendre public le plan des prochains ORC, au moins une semaine à l’avance, et d’indiquer clairement sur son site web qu’elle peut payer pour la présence des contrôleurs au sein de l’ORC.

41. En ce qui concerne le «contrôle représentatif» au titre de l’article 14, paragraphe 5, du code, le Médiateur relève le scepticisme de certains répondants quant à la manière dont un contrôleur d’un État membre pourrait surveiller le comportement des escortes d’un autre État membre, étant donné qu’elles agissent conformément à leurs règles nationales. L'Ombudsman estime toutefois qu'un tel suivi est possible, à condition que les contrôleurs soient correctement informés des moyens de retenue convenus dans le plan de mise en œuvre. Frontex pourrait, en outre, préparer et publier des fiches par pays sur l’utilisation autorisée de moyens de contrainte dans chaque État membre. La formation des moniteurs dans ce domaine serait également utile [29] de même que l'enregistrement de la . JRO.

42. La question reste de savoir ce que Frontex devrait faire s'il n'y a pas de moniteurs OMS/PMS disponibles pour un JRO. Lors de l’inspection des documents, la Médiatrice a trouvé, à plusieurs reprises, une recommandation dans les rapports d’évaluation de Frontex selon laquelle Frontex et les SGD devraient disposer d’une réserve de contrôleurs provenant d’ONG ou d’autres organismes de défense des droits fondamentaux. La Médiatrice est en outre au courant du projet de l’UE sur le suivi des retours forcés, qui comprend des travaux sur la mise en place d’un groupe de contrôleurs, actuellement mené par le Centre international pour le développement des politiques migratoires. La Médiatrice estime qu’une telle réserve pourrait être une solution utile pour accroître la présence physique d’observateurs dans les ORC.

43. Cela peut toutefois poser problème du point de vue de l'indépendance des contrôleurs. Plus précisément, l'indépendance des contrôleurs peut être compromise dans les cas où ils sont «affectés» à un vol de retour spécifique par l'institution publique responsable plutôt que de se porter volontaires pour des opérations spécifiques de leur propre initiative. Une solution à ce problème consisterait pour Frontex elle-même à sélectionner des contrôleurs JRO à partir d’une telle réserve.

44. Plus généralement, une réflexion plus approfondie est nécessaire en ce qui concerne ce qu’implique un suivi indépendant et efficace.[30] L’article 9, paragraphe 1, point b), du règlement Frontex prévoit que le suivi des ORC devrait être effectué sur la base de critères objectifs et transparents et couvrir l’ensemble des ORC de la phase préalable au départ jusqu’au transfert des personnes faisant l’objet d’un retour dans le pays de retour. Il n'énumère toutefois pas les critères. Le code de conduite de Frontex, quant à lui, se borne à indiquer que la surveillance est une obligation des États membres telle qu’énoncée à l’article 8, paragraphe 6, de la directive « retour ». Il est donc difficile de voir comment Frontex peut faire usage de l’article 13, paragraphe 2, du code de conduite, qui dispose que: «Les États membres participant à un ORC sont tenus de s’assurer qu’ils disposent d’un système efficace de suivi des retours forcés. Le non-respect de cette condition pourrait, en fin de compte, entraîner le report ou l’annulation de la participation de l’État membre concerné.»

45. L’argument de Frontex, selon lequel une décision de report/d’annulation devrait être fondée sur une décision de la Commission de non-respect de l’article 8, paragraphe 6, de la directive «retour», est erroné. Si Frontex entendait ici faire référence aux éventuelles actions de la Commission au titre de l’article 258 TFUE [31], le Médiateur souligne que, dans le cadre d’une procédure d’infraction, la Commission ne prend pas de «décision» en ce sens qu’un État membre a enfreint le droit de l’Union. Au contraire, elle lance la procédure et, le cas échéant, soumet l’affaire à la Cour de justice pour qu’elle statue. En outre, l’approche standard de la Commission est que de telles procédures ne devraient normalement pas être lancées pour des événements isolés, mais uniquement s’il existe une pratique établie dans un État membre.

46. La Médiatrice estime que, pour appliquer l’article 13, paragraphe 2, du code de conduite, Frontex devrait développer sa propre expertise. Le fait que les États membres sachent que Frontex est prête à appliquer des sanctions au titre de l’article 13, paragraphe 2, du code sur la base de sa propre enquête pourrait, en fait, jouer un rôle préventif et, en fin de compte, promouvoir le suivi national. Frontex pourrait également demander des informations pertinentes aux médiateurs nationaux et à des organismes similaires.

Procédure JRO et normes de transparence

47. L’inspection des dossiers de Frontex par la Médiatrice lui a permis de comprendre la procédure suivie par Frontex lors de la coordination et de l’organisation des ORC [32] et de conclure qu’elle est appliquée de manière cohérente à tous les ORC: des formulaires types sont préparés et mis à jour si nécessaire (par exemple, des fiches d’évaluation pour les observateurs dans le cadre de la collecte des ORC), des documents de Frontex sont rédigés de manière exhaustive, les dossiers sont correctement enregistrés et les ORC sont documentés.

48. Le Médiateur note toutefois qu'il n'y a pas beaucoup d'informations publiques concernant les ORC. Le droit à un recours effectif pour les rapatriés peut devenir illusoire si les contrôleurs, les rapatriés, les travailleurs sociaux et/ou les représentants légaux qui aident les rapatriés en cas de violation des droits de l'homme ne peuvent pas avoir accès aux informations juridiques et factuelles pertinentes. En outre, la politique de transparence de Frontex devrait refléter le fait qu'il s'agit d'un domaine d'intérêt public important.

49. En l'état actuel des choses, seule la première page du rapport d'évaluation de Frontex, qui contient des informations sur le budget, le nombre de participants, le pays dans lequel ils sont renvoyés et la présence éventuelle d'un contrôleur, est publiée sur le site web de Frontex. Comme la Médiatrice le sait grâce à son inspection, le document complet contient, par exemple, les recommandations formulées par Frontex et les observations des contrôleurs, lorsque de telles observations sont formulées.

50. Frontex devrait donc publier sur son site web: les rapports d’évaluation des ORC de Frontex, y compris les observations des contrôleurs et les recommandations de Frontex; la section du plan de mise en œuvre des ORC, qui fait référence à l’utilisation convenue de moyens de contrainte; les bonnes pratiques de Frontex pour les ORC. Dans le plan ou les conditions de mise en œuvre de l'ODC, Frontex devrait exiger que les rapports des contrôleurs soient transmis à Frontex. Ces rapports devraient à leur tour être publiés sur le site internet de Frontex.

Collecte de vols

51. La Médiatrice est préoccupée par l’introduction des ORC de collecte, dont elle a eu connaissance lors de son inspection des documents. Au cours de cette inspection, Frontex a expliqué dans quelles conditions la coopération d’un pays tiers peut être acceptée au sein de ces ORC.[33] La Médiatrice convient qu’une formation préalable des escortes de pays tiers (avec la précieuse participation de l’ODF) est utile et que la présence d’un représentant de Frontex, d’escortes OMS et d’un observateur de l’UE à bord du vol est essentielle pour prévenir les violations des droits de l’homme ou les mauvais traitements ou y réagir d’une autre manière.

52. Toutefois, Frontex a également fait valoir que la collecte des ORC ne concernera que les pays tiers qui sont parties à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). De l’avis du Médiateur, le fait qu’un pays tiers ait adhéré à la CEDH ne constitue pas en soi une garantie suffisante que les droits de l’homme (en particulier le droit à la vie et l’interdiction des traitements inhumains et dégradants et de la torture) seront respectés dans la pratique dans le contexte des vols de retour.[34] En outre, les agents chargés de l’application dans les pays tiers ne sont pas tenus d’appliquer le code de conduite de Frontex.[35] Enfin, les aéronefs utilisés pour la collecte des OCR battent pavillon de pays tiers. La question de la compétence/responsabilité est donc ouverte.

53. Dans ce contexte, la Médiatrice estime que Frontex devrait veiller à ce que les droits fondamentaux soient respectés lors de la collecte des ORC (conformément à ses propres obligations en matière de droits de l’homme en tant que coordinateur responsable des ORC chargées de la collecte). Frontex devrait également expliquer publiquement le cadre juridique des ORC chargées de la collecte, y compris les accords de travail conclus avec des pays tiers conformément à l’article 14, paragraphe 2, du règlement Frontex [36].

Code de conduite pour les ORC

54. La Médiatrice estime que tous les participants à un ORC ont l’obligation légale de respecter le code de conduite de Frontex pour les ORC. Cette obligation découle de l'acceptation, par la participation volontaire des États membres à l'ODC, de la décision du directeur exécutif relative au code [37], qui est annexée à chaque plan de mise en œuvre de l'ODC. L’article 4 du code comprend des obligations en matière de droits fondamentaux établies par le droit national, le droit international et le droit de l’Union.

55. Le code prévoit une approche standard, assortie de principes et de procédures communs, que tous les participants aux ORC coordonnées par Frontex doivent respecter. Même si les normes de protection des droits de l'homme peuvent être plus élevées dans certains États membres (comme l'a fait valoir le Médiateur espagnol), le code répond à la nécessité d'une approche uniforme. En tout état de cause, du moins en ce qui concerne les moyens de contrainte, le code prévoit que les PMS ne sont pas autorisés à recourir à des mesures coercitives interdites en vertu de leur droit national, même si ces mesures sont acceptées par l’OMS et Frontex pour un ORC spécifique (article 6, paragraphe 5, du code).

56. Dans les propositions ci-dessous, le Médiateur identifie un certain nombre de modifications souhaitables aux articles 5 à 11 et 17 du code, sur la base des réponses à sa consultation.

Propositions d'amélioration du Médiateur

57. La Médiatrice propose que Frontex:

 

A) Adopter et publier un document décrivant les mesures que ses représentants peuvent prendre au cours d'une opération conjointe de retour (OCR) dans des situations de violations des droits de l'homme ou de mauvais traitements avant ou pendant le vol. Cela pourrait être inclus dans ses meilleures pratiques sur les ORC ou publié sous la forme d’une publication distincte.

 

B) Produire un formulaire de plainte pour les rapatriés, ainsi qu'une fiche d'information sur la procédure de plainte, rédigée en coopération avec les États membres; cofinancer les traductions de ces documents dans les langues les plus fréquemment utilisées. Ces informations devraient inclure les coordonnées des agences ou des personnes susceptibles d’aider les rapatriés à déposer une plainte lorsqu’ils sont de retour dans le pays de retour, par exemple des ONG, des avocats bénévoles et des médiateurs de pays tiers.

 

C) Soutenir des projets visant à documenter les moyens de contrainte autorisés pour les opérations de retour dans chaque État membre ou lancer un tel projet lui-même; énumérer les moyens de contrainte auxquels il ne serait jamais d'accord dans un JRO, et rendre ces documents publics.

 

D) Établir une exigence dans le plan de mise en œuvre de JRO, et vérifier le respect de celle-ci, que les familles avec des femmes enceintes et les familles avec des enfants sont autorisés à monter à bord de l'avion séparément et sont assis séparément des autres rapatriés.

 

E) Exiger, dans la procédure pré-JRO, que la présence physique obligatoire des moniteurs dans le JRO soit traitée dans les documents pertinents (à savoir, dans l'offre d'un vol retour, les conditions jointes à l'accusé de réception de l'offre et dans le plan de mise en œuvre). Frontex pourrait également rendre public le plan des prochains ORC, au moins une semaine à l'avance, et indiquer clairement sur son site web qu'elle paie pour la présence des contrôleurs au sein de l'ORC; Frontex pourrait, enfin, préparer et publier des fiches par pays sur l'utilisation autorisée des moyens de contrainte dans chaque État membre et dispenser une formation aux contrôleurs à cet égard.

 

F) Exiger dans le plan de mise en œuvre des ORC (ou conditions) que les rapports des contrôleurs soient transmis à Frontex; publier sur son site web: les rapports d'évaluation des ORC de Frontex, y compris les observations des contrôleurs et les recommandations de Frontex; la section du plan de mise en œuvre des ORC, qui fait référence à l'utilisation convenue de moyens de contrainte; les meilleures pratiques de Frontex pour les ORC; les rapports des contrôleurs.

 

G) Veiller à ce que les droits fondamentaux soient respectés dans les ORC chargées de la collecte; en particulier, expliquer publiquement i) le cadre juridique applicable aux ORC chargées de la collecte, y compris les accords de travail conclus avec des pays tiers conformément à l’article 14, paragraphe 2, du règlement Frontex, et ii) la manière dont Frontex respecte ses propres obligations en matière de droits de l’homme dans l’exercice de son rôle de coordinateur des ORC chargées de la collecte.

 

H) Réviser le Code de conduite comme suit:

• L'article 5 (Coopération avec les personnes faisant l'objet d'une décision de retour) devrait être modifié comme suit. Le paragraphe 1 prévoit que l'objectif de cette coopération est d'éviter, ou de limiter au minimum nécessaire, «le recours à la force». Toutefois, cette notion n’est pas expliquée dans le code et il n’existe aucune exigence d’un accord antérieur sur le recours à la force similaire à celui prévu au point 6.4 Frontex devrait expliquer quel recours à la force peut être envisagé.
• L’article 5, paragraphe 2, du code dispose que les États membres sont tenus de fournir aux rapatriés des informations suffisantes et claires sur le JRO, y compris la possibilité de déposer une plainte concernant des mauvais traitements présumés au cours de l’opération. Il devrait s’agir d’une exigence claire. En outre, il n’y a aucune raison de limiter une telle plainte aux allégations de « mauvais traitements ». La pleine mise en œuvre du droit à un recours effectif (article 47 de la charte de l’UE, article 13 de la CEDH) exige que le code s’étende à toutes les violations des droits garantis par la charte qui se produisent au cours de l’ODC. Le code devrait également indiquer que des lignes directrices sur les mécanismes de plainte des États membres et de Frontex seront fournies à chaque personne faisant l’objet d’un retour, accompagnées d’un formulaire de plainte.
• L’article 6, paragraphe 2 (Utilisation de mesures coercitives) devrait inclure une exigence selon laquelle le recours à des mesures coercitives devrait tenir dûment compte de la situation individuelle de chaque personne, telle que son état de vulnérabilité (les enfants s’ils sont présents dans l’ORC avec leur famille, les personnes souffrant d’un handicap physique ou mental, les personnes séropositives).
• L’article 7 (aptitude au voyage et examen médical) devrait être modifié afin d’éviter que les personnes faisant l’objet d’un retour ne soient examinées des semaines ou des jours avant le vol et ne tombent éventuellement malades avant l’embarquement avec le médecin JRO sans être au courant de cette évolution. Le paragraphe 2 devrait i) prévoir que tous les rapatriés soient examinés peu de temps avant le vol et ii) indiquer quand exactement cet examen médical aura lieu (la veille ou le jour même au lieu de l’actuel «dans un délai raisonnable»). Le paragraphe 4 devrait prévoir que «seul le personnel médical a accès aux informations médicales des rapatriés», afin d’éviter tout abus. La version actuelle («le traitement des informations médicales doit être effectué conformément à la protection des données à caractère personnel applicable et pertinente») n’a guère d’utilité pratique dans les circonstances d’une opération de retour.
• L’article 8, paragraphe 3 (Escortes) devrait être modifié pour lire que les escortes devraient suivre une formation sur les droits de l’homme axée sur les personnes handicapées, les femmes et les enfants [voir ci-dessus]. L'actuel article 15, qui prévoit une formation aux droits de l'homme pour tous les «participants», n'est pas suffisamment clair.
• L’article 9 (Identification) devrait préciser que tous les membres du personnel des ORC doivent être identifiables individuellement par leur nom ou leur numéro d’identification (par exemple, sur un badge). Cela devrait faciliter le dépôt de plaintes par les rapatriés et contribuer à assurer une responsabilisation adéquate.
• L’article 10, paragraphe 1 (Enregistrement) devrait inclure une clause de non-responsabilité selon laquelle les contrôleurs n’ont pas besoin de l’autorisation de l’État membre organisateur (OMS), des États membres participants (EMP), de Frontex ou de la société exploitant le moyen de transport pour photographier, filmer ou effectuer toute autre forme d’enregistrement au cours d’un ORC.
• L’article 11 (Personnel médical et interprètes) devrait prévoir que le médecin JRO dispose d’informations médicales complètes sur tous les rapatriés.
• L’article 17, paragraphe 3 (Procédure d’information et droit d’être informé) devrait être rédigé en termes obligatoires comme suit: «Le directeur exécutif de Frontex demande aux États membres des informations sur la conduite et les résultats de leur enquête sur la violation des droits fondamentaux.» Sans mécanisme de suivi contraignant, Frontex ne peut évaluer si le droit à un recours effectif et à réparation est garanti aux personnes faisant l’objet d’un retour dans le cadre d’un ORC.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 04/05/2015

 

[1] Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98).

[2] Règlement (UE) no 1168/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 modifiant le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne (JO 2011, L 304, p. 1).

[3] Le code de conduite des ORC a été adopté le 7 octobre 2013 par la décision du directeur exécutif de Frontex.

[4] Les observateurs indépendants présents tout au long du processus d'éloignement jouent un rôle important dans la prévention des cas de mauvais traitements et dans le respect des droits fondamentaux des rapatriés. L’article 8, paragraphe 6, de la directive «retour» dispose que les États membres prévoient un système efficace de suivi des retours forcés.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm

[6] Disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/58135/html.bookmark

[7] Le rapport de cette inspection, qui a été envoyé à Frontex, est disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/59005/html.bookmark

[8] Disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/caseopened.faces/fr/58134/html.bookmark

[9] Disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/59007/html.bookmark

[10] Les membres du forum consultatif de Frontex qui ont répondu ont déclaré que leurs contributions ne représentaient pas le point de vue du forum consultatif, mais les leurs.

[11] "Le terme "escorte(s)" désigne le personnel de sécurité, y compris les personnes employées par un entrepreneur privé, chargé d'accompagner les rapatriés, en particulier pendant leur transport au départ de l'État membre". (Code de conduite pour les ORC coordonné par Frontex)

[12] Article 5, paragraphe 2: «Les autorités compétentes des États membres sont censées fournir aux rapatriés des informations suffisantes et claires sur le BRC, y compris la possibilité de déposer une plainte concernant des mauvais traitements présumés au cours de l'opération.» Article 8, paragraphe 1: «(...) les États membres ont la responsabilité globale, conformément aux principes généraux de la responsabilité de l'État (...) d'enquêter sur les actions des escortes agissant conformément à leurs instructions et de les sanctionner (...), que ces escortes soient des agents de l'État ou employées par un contractant privé.»

[13] Dans ces JRO, le pays tiers vers lequel les migrants sont renvoyés fournit l'avion, les escortes et le personnel médical pour l'opération. La remise de migrants par les autorités/escortes nationales a lieu dans un aéroport de l’UE. Frontex dispense une formation aux escortes de pays tiers. Ces JRO ont débuté en 2014, en tant que projet pilote.

[14] CouEDH (GC), El-Masri c. ex-République yougoslave de Macédoine, 13 décembre 2012, point 206.

[15] Par exemple, les rapports de suivi des médiateurs espagnol et danois sont publiés sur leurs sites web.

[16] Selon la FRA, cette publication doit être mise à jour à la lumière des évolutions intervenues depuis 2011, date de sa dernière révision.

[17] Bien que l'UE, par l'intermédiaire de Frontex, ne porte pas la responsabilité principale des violations des droits de l'homme commises dans le cadre d'une ORC, on peut soutenir qu'elle a une responsabilité accessoire en cas de violation des droits de l'homme commise par le personnel du SGD/SPM par action ou omission. Voir, en particulier, la contribution de la CIJ à la consultation ciblée du Médiateur. La CIJ s’est référée à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, selon lequel l’État en question était complice de violations flagrantes des droits de l’homme, «parce que ses agents ont activement facilité le traitement et n’ont pris aucune mesure qui aurait pu être nécessaire dans les circonstances de l’espèce pour l’empêcher de se produire» (arrêt El_Masri c. ex-République yougoslave de Macédoine, Cour EDH, Tribunal, requête no 39630/09, arrêt du 13 décembre 2011, point 211). La CIJ a également fait référence à l’article 14 du projet d’articles des Nations unies sur la responsabilité des organisations internationales: «Une organisation internationale qui aide ou assiste un État ou une autre organisation internationale dans la commission d’un fait internationalement illicite par l’État ou cette dernière organisation est internationalement responsable de ce fait si: i) la première organisation le fait en connaissance des circonstances du fait internationalement illicite; et b) le fait serait internationalement illicite s’il était commis par cette organisation.» http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf.

[18] Voir à cet égard la contribution du Médiateur espagnol et le «Rapport au gouvernement néerlandais sur la visite effectuée aux Pays-Bas par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 16 au 18 octobre 2013», publié à Strasbourg le 15 février 2015, page 8, disponible à l’adresse suivante: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Voir à cet égard la contribution du Centre fédéral belge des migrations.

[20] Données mentionnées par le Global Detention Project dans sa réponse à la consultation ciblée de l'Ombudsman.

[21] Cela est sans préjudice des tâches de l’OMS, qui est responsable en dernier ressort en cas d’incident majeur à bord, conformément à la décision du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’organisation de vols communs en vue de l’éloignement du territoire de deux ou plusieurs États membres de ressortissants de pays tiers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement individuelle (JO 2004, L 261, p. 28), point 3.1, de l’annexe «Orientations communes concernant les dispositions en matière de sûreté applicables aux éloignements conjoints par voie aérienne».

[22] Le Médiateur a présenté un rapport spécial sur cette question au Parlement européen dans l'affaire OI/5/2012/BEH-MHZ. Le rapport peut être consulté à l'adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark.

[23] Le Centre fédéral des migrations belge a souligné, à titre d'exemple de ce qui peut se passer dans la phase post-retour, que dans le cas d'un retour belge à Kinshasa en 2013, 38 personnes semblent avoir été arrêtées et détenues par les autorités locales après leur arrivée à l'aéroport de destination. Ils ont été arrêtés pendant plusieurs heures sans avoir la possibilité de manger ou de boire. En janvier 2015, l'Irish Times a fait état d'une opération de retour depuis l'Irlande où un ressortissant somalien a été renvoyé en Tanzanie mais, à son arrivée à l'aéroport international du Kilimandjaro, il s'est vu refuser l'admission; par la suite, il a été transporté à Dar Es Salaam où il aurait été battu et torturé par la police et est mort quelques jours plus tard de ses blessures. Voir http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069

[24] Voir, en particulier, la réponse de la CIJ.

[25] L ' article 6 du Code de conduite dispose que "l ' OMS et Frontex arrêtent une liste des restrictions autorisées avant l ' ORC".

[26] «Rapport au gouvernement des Pays-Bas sur la visite effectuée aux Pays-Bas par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 16 au 18 octobre 2013», publié à Strasbourg le 15 février 2015, disponible à l’adresse suivante: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que l'extrême vulnérabilité de l'enfant est le facteur décisif et prime sur les considérations relatives au statut d'immigrant illégal. Voir Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique, n° 13178, point 55, arrêt du 12 octobre 2006.

[28] Voir le rapport susmentionné.

[29] Le Médiateur note à cet égard que le Centre international pour le développement des politiques migratoires dispense une formation aux contrôleurs pour lesquels Frontex fournit des formateurs.

[30] Le Centre fédéral belge des migrations a énuméré les conditions minimales requises pour un suivi efficace et indépendant. Par exemple, un contrôleur doit être en mesure, en droit et en pratique, de recueillir des informations auprès des personnes qui allèguent avoir été victimes d’un incident même pendant la phase postérieure au retour; les rapports de contrôle doivent couvrir toutes les phases du JRO et doivent être mis à la disposition des personnes concernées et du public; les contrôleurs doivent pouvoir filmer librement l’ensemble de l’opération, porter tous les types d’incidents à l’attention du public (y compris la publication d’informations et d’enregistrements vidéo ou audio en ligne) et être en mesure de signaler ou de déposer une plainte auprès de toutes les autorités administratives et judiciaires de tous les États membres.

[31] Article 258 TFUE:

"Si la Commission estime qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle émet un avis motivé à ce sujet après avoir mis l'État concerné en mesure de présenter ses observations.

Si l’État concerné ne se conforme pas à l’avis dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne.»

[32] Cette procédure comprend des étapes administratives qui ont lieu avant et après le BEC. Avant l’ODC, l’OMS soumet par lettre à Frontex une offre d’organisation de l’ODC. Frontex prend acte de l’offre dans une réponse à laquelle elle joint les «conditions applicables à l’ODC». Les "Conditions" sont rédigées sur la base d'un modèle et font référence, entre autres, aux aspects financiers, aux exigences et à la logistique. Par la suite, en coopération avec l’OMS, Frontex élabore un «plan de mise en œuvre» (également fondé sur un modèle), qui constituera une annexe à la décision de financement spécifique concernant l’ODC. Frontex adopte ensuite des décisions de financement spécifiques et les envoie à l’OMS et à chaque PMS avant l’ODC. Après la fin du JRO, les chefs d'escorte de l'OMS et des PMS remplissent des formulaires de débriefing. Dans les 14 jours suivant la fin de l’opération conjointe de retour, l’OMS fournit à Frontex un rapport final d’opération de retour normalisé. Enfin, Frontex rédige son propre rapport d’évaluation final (l’ODF y appose ses initiales pour montrer son approbation). Enfin, Frontex effectue le paiement final après avoir reçu les états financiers définitifs de l’OMS et des PMS. En plus de ce traitement individuel des ORC, Frontex organise, quatre fois par an, des réunions de planification et d’évaluation des points focaux nationaux concernant les ORC qui ont eu lieu entre-temps.

[33] Voir le rapport sur l'inspection des documents, disponible à l'adresse http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/fr/59005/html.bookmark

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Article 1er du code: «Le présent code énonce des principes communs et des procédures principales à respecter dans le cadre des opérations conjointes de retour des États membres coordonnées par Frontex (...)» (soulignement ajouté).

[36] "L'Agence peut coopérer avec les autorités de pays tiers compétentes dans les domaines couverts par le présent règlement dans le cadre d'arrangements de travail conclus avec ces autorités, conformément aux dispositions pertinentes du TFUE. Ces modalités de travail sont purement liées à la gestion de la coopération opérationnelle."

[37] Point 2 de la décision no 2013/67 du directeur exécutif introduisant le code: «Le code est applicable à tous les participants participant à des opérations conjointes de retour coordonnées par Frontex et doit être respecté par ceux-ci.»