1.Контекст на разследването

1. Европейският съюз е страна по Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания [1], която влезе в сила през януари 2011 г. Съгласно Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания хората с увреждания имат право да се ползват от най-високия постижим стандарт на здраве, без дискриминация въз основа на увреждане. Дискриминацията по отношение на хората с увреждания в рамките на здравноосигурителните схеми е забранена.^[2]

2. През 2015 г. Комитетът на ООН за правата на хората с увреждания (Комитетът на ООН) направи преглед на спазването от страна на ЕС на КПХУ на ООН и препоръча „Европейският съюз да преразгледа своята обща здравноосигурителна схема, така че да покрива изцяло здравните нужди, свързани с уврежданията, по начин, който е в съответствие с Конвенцията“. ^[3]

3. Общата здравноосигурителна схема (ОЗОС) е здравноосигурителната схема, която покрива членовете на персонала на ЕС и техните семейства. Съгласно Правилника за длъжностните лица на ЕС ^[4] медицинските разноски се възстановяват в размер на 80 %, 85 % или 100 % в зависимост от различни фактори. Разходите за лечение на заболявания, признати за „сериозни“, се възстановяват на 100 %.

4. Комисията е приела общи разпоредби за прилагане (ОРП), които уреждат възстановяването на медицински разходи по ОЗОС.^[5] Според ОРП дадено заболяване се определя като „тежко“, когато i) води до съкращаване на очакваната продължителност на живота, ii) има вероятност да бъде изчерпано, iii) изисква агресивни диагностични и/или терапевтични процедури и iv) когато включва наличието или риска от тежко увреждане.^[6]

5. Съгласно съдебната практика на ЕС тези четири критерия са кумулативни ^[7]: всички те трябва да бъдат изпълнени, за да може дадено заболяване да се счита за „сериозно“. В същото време начинът, по който се оценява един критерий, вероятно ще повлияе на начина, по който се оценяват другите.^[8]

6. Омбудсманът получи три жалби от служители с увреждания или чиито деца имат увреждания относно отказа на Комисията да признае тези увреждания за „тежки заболявания“ съгласно ОЗОС. Тъй като случаите показват възможен системен проблем, Омбудсманът реши да започне стратегическа проверка.

2. Стратегическото проучване

7. През май 2016 г. омбудсманът започна проверката, като попита Комисията как възнамерява да предприеме последващи действия във връзка със заключителната забележка на Комитета на ООН относно ОЗОС и дали възнамерява да въведе отделни критерии и/или специални разпоредби за хората с увреждания. След отговора на Комисията разследващият екип на Омбудсмана се срещна с представители на Комисията, за да обсъди случая.

8. След това Омбудсманът се консултира с целева група от заинтересовани страни по въпросите, които е установила като имащи отношение към нейната проверка.^[9] Омбудсманът публикува доклад относно констатациите от своята консултация.

9. Омбудсманът установи, че непредприемането от страна на Комисията на ефективни действия в отговор на препоръката на Комитета на ООН представлява лошо управление. През юли 2018 г. тя отправи препоръка към Комисията да разгледа този въпрос. Тя също така отправи пет предложения за подобрения към Комисията. Комисията отговори на омбудсмана през януари 2019 г. ^[10]  

Препоръка на Омбудсмана

10. Въз основа на своята стратегическа проверка омбудсманът стигна до следното заключение:

Непредприемането от страна на Комисията на ефективни действия в отговор на препоръката на Комитета на ООН от 2 октомври 2015 г. за преразглеждане на ОЗОС представлява лошо управление.

11. Омбудсманът препоръча:

Комисията следва незабавно да се заеме със задачата за преразглеждане на ОЗОС (които уреждат функционирането на ОЗОС), за да се гарантира, че в бъдеще към хората с увреждания ще се подхожда съгласно ОЗОС по начин, който е в съответствие с Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания. За целите на преразглеждането на ОРП Комисията следва да определи ясен график за консултации със съответните представители на служителите с увреждания, както и с представители на служителите със зависими лица с увреждания. Процесът на преразглеждане следва да се съсредоточи върху критериите за пълно възстановяване на медицинските разходи, но може да се наложи да бъдат разгледани и други въпроси.

12. Освен това омбудсманът отправи пет предложения към Комисията за това как да се подобри ОЗОС и как да се отговори на по-широките нужди на хората с увреждания. По-специално омбудсманът предложи:

1) Комисията следва да публикува неизчерпателен списък на помощните средства, които подлежат на възстановяване съгласно ОРП.

2) Комисията следва да извърши оценка, за да установи по неизчерпателен начин немедицинските нужди, свързани с уврежданията. Тя следва да започне процедура, за да гарантира, че немедицинските нужди на служителите на ЕС — и техните семейства — с увреждания се удовлетворяват по задоволителен начин чрез отпускане на достатъчно ресурси и в подходяща рамка в рамките на социалните схеми на институциите на ЕС.

3) Комисията следва да преразгледа настоящите си правила относно „разумните улеснения“ за персонала с увреждания с оглед на разпоредбите на Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания.

4) Комисията следва да гарантира, когато това все още не се случва, че специалното обучение относно начините за справяне с уврежданията е част от въвеждащата програма за нейния персонал, работещ по свързани въпроси, както и за персонала на управленско равнище.

5) Комисията следва да установява редовни контакти със сдруженията на служителите на ЕС с увреждания или на членовете на техните семейства с увреждания, за да получава обратна информация относно ежедневното прилагане на ОЗОС и на социалните схеми за хора с увреждания. Комисията следва също така да се консултира с тези сдружения по съдържателен, навременен и структуриран начин при разработването и прилагането на законодателството и политиките, които ги засягат.

Отговор на Комисията на препоръката на Омбудсмана

13. По отношение на препоръката Комисията заяви, че гъвкавият подход, който прилага към критериите за определяне на „тежко заболяване“, означава, че на практика значителен брой медицински разходи, свързани с увреждания, вече са напълно възстановени. Тя обаче се съгласи, че би било за предпочитане да се преразгледат НПР, за да се формализира този гъвкав подход, и пое ангажимент да направи това. Комисията също така се ангажира да се консултира с всички съответни заинтересовани страни.^[11]

14. Комисията отбеляза, че всяка промяна в ОРП ще се отнася до медицински разходи и ще трябва да отчита дългосрочната финансова устойчивост на ОЗОС.

15. По отношение на първото предложение Комисията да публикува списък на помощните средства, които могат да бъдат възстановени по ОЗОС, Комисията посочи, че обмисля как най-добре да публикува на своя уебсайт неизчерпателен списък на помощните средства, които подлежат на възстановяване по ОЗОС.  

16. В отговор на второто предложение Комисията заяви, че ще се консултира с другите институции на ЕС относно начините за преразглеждане на настоящите насоки за справяне с немедицинските нужди на членовете на персонала с увреждания или членовете на семейството с увреждания, като се вземат предвид финансовите ресурси, налични във всяка институция. Комисията заяви, че подкрепя пълното възстановяване на училищните такси за децата на членовете на персонала, които трябва да посещават специални училища поради уврежданията си. Комисията обаче посочва, че не счита за необходимо да прави преглед на немедицинските разходи, свързани с уврежданията, и че вече се стреми да предоставя оптимална подкрепа за всеки отделен случай.

17. По отношение на третото предложение Комисията е на мнение, че не е необходимо да се преразглеждат нейните правила за това как да се отговори на нуждите на служителите с увреждания. Тя вече полага усилия за подобряване на информацията и обучението на персонала по въпроси, свързани с уврежданията, и се опитва да осигури последователен и координиран подход за посрещане на нуждите на служителите с увреждания. Ако правилата трябва да бъдат преразгледани в бъдеще, това ще бъде направено в консултация с членовете на персонала с увреждания.

18. Що се отнася до четвъртото предложение, Комисията посочи, че планира да въведе специални обучения за работа с увреждания в своя въвеждащ курс за нови ръководители. Тя също така подобри наличната информация за ръководителите относно вътрешната си политика по отношение на уврежданията и как да се отговори на нуждите на членовете на персонала с увреждания. Тя добави, че първото звено за контакт за нови членове на персонала с увреждания или за членове на семейството с увреждания е обучен, специализиран социален асистент. Задачите на социалния асистент обхващат редица въпроси, включително процедурни въпроси, посрещане на специални нужди и училища за деца със специални нужди. Асистентът е част от специалния екип, който се занимава с финансова подкрепа, свързана с членове на персонала с увреждания или които имат членове на семейството с увреждания.

19. В отговор на петото предложение Комисията заяви, че всички мерки винаги се обсъждат във форумите, предвидени в Правилника за длъжностните лица, което означава, че участват представители на персонала, включително служители с увреждания. Тя заяви, че също така се консултира със Съвместния комитет за равни възможности (COPEC) по въпроси, свързани с уврежданията, и че съответните му отдели ^[12] поддържат редовни контакти със сдруженията на служителите с увреждания или на членовете на техните семейства с увреждания. Тя добави, че наскоро е създала единно звено за контакт за запитвания на персонала по медицински и немедицински въпроси, свързани с уврежданията. Той подпомага служителите, които срещат трудности при достъпа до наличните схеми за подпомагане от националните органи в държавите членки, в които пребивават.

Оценка на омбудсмана след препоръката

20. Омбудсманът приветства отговора на Комисията и е удовлетворен, че като цяло приема нейната препоръка и повечето от нейните предложения.

21. По отношение на препоръката Омбудсманът приветства ангажимента на Комисията да започне възможно най-скоро процес на преразглеждане на ОРП, по-специално по отношение на критериите за определяне на това какви разходи се възстановяват изцяло. Този въпрос е от голямо значение, за да се гарантира зачитането на правата на хората с увреждания.

22. Омбудсманът оценява факта, че това е труден процес, в който участват много различни страни. Като се има предвид, че една от жалбите, които е получила по този въпрос, е подадена през 2014 г., тя насърчава Комисията да направи всичко възможно, за да може процедурата да приключи възможно най-бързо.

23. Омбудсманът приветства ангажимента на Комисията да се консултира с COPEC и сдруженията на служителите с увреждания или на членовете на техните семейства с увреждания. Комисията следва да гарантира, че с тези сдружения се провеждат консултации по време на целия този процес по съдържателен и своевременен начин. Комисията следва да информира тези сдружения още сега за начина, по който ще бъдат консултирани.

24. Като се има предвид значението на въпроса, Омбудсманът ще наблюдава как Комисията изпълнява нейната препоръка. Поради това тя отправя искане към Комисията да докладва в срок от шест месеца за постигнатия съществен напредък.

25. Омбудсманът приветства факта, че Комисията обмисля как най-добре да публикува на своя уебсайт неизчерпателен списък на помощните средства, които подлежат на възстановяване по ОЗОС (първо предложение). Тя настоятелно призовава Комисията да пристъпи към тази работа възможно най-скоро.

26. Омбудсманът приветства ангажимента на Комисията да се консултира с другите институции на ЕС относно преразглеждането на настоящите насоки относно схемата за социална помощ, като се вземат предвид наличните бюджетни ресурси във всяка институция (второ предложение). Омбудсманът отново изразява становището си, че би било по-целесъобразно за тази цел да бъде предоставен отделен бюджетен ред, общ за всички институции на ЕС. Тя настоятелно призовава Комисията да вземе това предвид при преразглеждането на насоките. Освен това Омбудсманът разбира аргумента на Комисията, че дори ако тя представи преглед на немедицинските нужди на хората с увреждания, все пак може да е по-добре тези нужди да се разглеждат за всеки отделен случай.

27. Що се отнася до училищните такси, през декември 2018 г. омбудсманът повдигна пред председателя на Комисията въпроса за пълното покриване на училищните такси за децата на членовете на персонала, които трябва да посещават специални училища поради уврежданията си.^[13] Тя отбелязва със задоволство, че комисарят по бюджета и човешките ресурси обяви през януари 2019 г., че Комисията ще покрие изцяло тези такси и ще поеме водеща роля в промяната на съответните насоки за начина, по който другите институции се справят с това.

28. Омбудсманът приветства ангажимента на Комисията да преразгледа своя въвеждащ курс за нови ръководители, за да отговори на нуждите на служителите с увреждания или които имат членове на семейството с увреждания (четвърто предложение). Обучението на управленско равнище е от голямо значение, тъй като преките ръководители обикновено вземат решения относно това как да отговорят на нуждите на членовете на персонала с увреждания. Омбудсманът също така приветства факта, че Комисията разполага с обучен социален асистент, който да предоставя подкрепа на служителите с увреждания или на членовете на техните семейства с увреждания. Тя настоятелно призовава Комисията да гарантира, че всички членове на персонала, които се занимават с въпроси, свързани с уврежданията, получават необходимото обучение по време на въвеждащата си програма.

29. По отношение на петото предложение Омбудсманът приветства създаването на единно звено за контакт за запитвания по медицински и немедицински въпроси, свързани с уврежданията. Освен това Комисията заяви, че съответните ѝ отдели поддържат редовни контакти със сдружения на членове на персонала с увреждания и членове на персонала с лица на издръжка с увреждания. Омбудсманът подчертава, че е важно Комисията да се среща редовно с тези сдружения, за да получава обратна информация по въпроси, свързани с уврежданията.

30. Омбудсманът изразява съжаление, че Комисията счита, че не е необходимо да се преразглеждат нейните правила за посрещане на нуждите на служителите с увреждания (трето предложение). Комисията прие настоящите правила през 2004 г., докато Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания влезе в сила през 2011 г. Съгласно КПХУ на ООН, за да се насърчи равенството и да се премахне дискриминацията, страните трябва да предприемат всички подходящи стъпки, за да гарантират, че са осигурени „разумни улеснения“ за нуждите на персонала с увреждания ^[14]. Омбудсманът счита, че това предполага въвеждането на подходяща рамка за разглеждане на исканията за посрещане на нуждите на служителите с увреждания по ясен, справедлив и последователен начин.

31. В отговор на въпрос, повдигнат по време на консултацията, Комисията отбеляза, че въпреки че първото звено за контакт за засегнатото лице е прекият ръководител, исканията се разглеждат последователно, тъй като се провеждат консултации с Генерална дирекция „Човешки ресурси“ (ГД „Човешки ресурси“). Въпреки че омбудсманът не е открил доказателства, че това не е така на практика, необходимостта от консултация с ГД „Човешки ресурси и сигурност“ във всички случаи не е посочена в приложимите правила ^[15].  

32. Омбудсманът настоятелно призовава Комисията да одобри по-широк подход по отношение на възможните мерки, които могат да бъдат предприети, за да се отговори на нуждите на служителите с увреждания. За тази цел Комисията би могла да използва становищата, представени в рамките на консултацията с Омбудсмана.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Омбудсманът приветства факта, че Комисията е приела нейната препоръка и е реагирала положително на повечето от нейните предложения. Като се има предвид значението на въпроса, тя ще следи отблизо как Комисията изпълнява нейната препоръка. Поради това тя отправя искане към Комисията да докладва в срок от шест месеца за постигнатия съществен напредък.

Омбудсманът потвърждава третото предложение, което е изложила в препоръката си от 16 юли 2018 г.

Комисията ще бъде информирана за това решение.

 

Емили О'Райли,
Европейски омбудсман,
Брюксел, 04/04/2019

 

[1] Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания беше приета на 13 декември 2006 г. и одобрена от името на ЕС с Решение 2010/48 на Съвета от 26 ноември 2009 г.: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html.  

[2] Член 25 „Здравеопазване“ от КПХУ на ООН.

[3] Заключителни бележки относно прилагането от страна на ЕС на Конвенцията за правата на хората с увреждания, направени от съответния комитет на ООН, 2 октомври 2015 г., точка 87: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2FC%2FEU%2FCO%2F1

[4] Член 72 от Правилника за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители на Европейската икономическа общност и на Европейската общност за атомна енергия: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549272035601&uri=CELEX:01962R0031-20190101.

[5] Решение на Комисията за определяне на общи разпоредби за прилагане относно възстановяването на медицински разноски, което влезе в сила на 1 юли 2007 г.: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf.  

[6] Дял III, глава 5 от ОРП.

[7] Решение на Съда на публичната служба от 18 септември 2007 г., Botos/Комисия, F-10/07, точки 41—44 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5AB5024E8A3143458C5D4E0B7C07D854?text=&docid=62955&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480230.

[8] Решение на Съда на публичната служба от 28 септември 2011 г., Allen/Комисия, F-23/10, точка 79 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=110181&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480315.

[9] Омбудсманът изпрати въпросите, които е установила като свързани с нейната проверка и по които очаква да отправи предложения към Комисията, за да:
- Групата на Европейския парламент за подкрепа на хората с увреждания, която се състои от служители на Европейския парламент с увреждания или които полагат грижи за член на семейството с увреждания, или които имат професионален интерес по въпроси, свързани с уврежданията;

- Групата на Европейската комисия за подкрепа на хората с увреждания, която е сдружение на служители на Комисията, както и на други институции на ЕС, които отговарят за лице с увреждане или забавяне в развитието; 

- Асоциацията на служителите с увреждания в Европейската комисия, която се състои от служители с увреждане или дългосрочно здравословно състояние;  и

Европейския форум на хората с увреждания (EDF), който е неправителствена организация, обединяваща представителни организации на хората с увреждания от цяла Европа.

Омбудсманът получи и два спонтанни индивидуални коментара.

[10] Всички документи, свързани с проверката, включително писмото на Омбудсмана до Комисията за започване на стратегическата проверка, докладът от консултацията и препоръката на Омбудсмана, са на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/65814.

[11] Включително Междуинституционалния управителен комитет на ОЗОС, Комитета по правилника за персонала, Съвместния комитет за равни възможности (COPEC), Комитета по персонала, синдикалните организации и представителите на служителите с увреждания или които имат членове на семейството с увреждания.

[12] Тя споменава по-специално своята Генерална дирекция "Човешки ресурси и сигурност" и Службата за управление и плащане по индивидуални права.

[13] Стратегическа инициатива относно Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания

(КПХУ на ООН) и Европейските училища (SI/4/2018/EA): https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/108659.

[14] Член 5 от КПХУ на ООН, параграф 3.

[15] Съгласно член 7 от решението на Комисията от 2004 г., когато е налице искане за посрещане на специални нужди, Медицинската служба на Комисията, в сътрудничество със специалист, определен в съответствие с разпоредбите на Кодекса на добрите практики за наемане на работа на хора с увреждания, проверява дали това е възможно и ако е така, как да го направи. Според брошурата на Комисията относно разумните улеснения обаче „често съответната служба за човешки ресурси (AMC) (включително местният IRM за специфични инструменти в областта на ИКТ) и други служби (напр. OIB, OIL, Медицинска служба и др.) могат да участват активно в процеса на последващи действия“.