Η υπόθεση αφορούσε τη διοργάνωση διαδικασίας υποβολής προσφορών από την ΕΚΤ για την παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών στο προσωπικό της ΕΚΤ και τον χειρισμό των εξόδων ταξιδίου τους. Ένας Γερμανός πάροχος ταξιδιωτικών υπηρεσιών κατήγγειλε στον Διαμεσολαβητή ότι η ΕΚΤ παραβίασε την αρχή της ίσης μεταχείρισης και της απαγόρευσης των διακρίσεων μη διαιρώντας τη σύμβαση σε δύο χωριστές παρτίδες και συμπεριλαμβάνοντας ορισμένες απαιτήσεις που ευνόησαν τον υφιστάμενο πάροχο υπηρεσιών της ΕΚΤ.

Η Διαμεσολαβήτρια διερεύνησε το ζήτημα και διαπίστωσε ότι η ΕΚΤ, ομαδοποιώντας δύο παρτίδες ταξιδιωτικών υπηρεσιών, χωρίς να αξιολογήσει προσεκτικά τα πλεονεκτήματα της εν λόγω ομαδοποίησης, διέπραξε κακοδιοίκηση. Δεδομένου ότι η ΕΚΤ είχε εν τω μεταξύ αναθέσει τη σύμβαση, αυτή η κακοδιοίκηση δεν μπόρεσε να αποκατασταθεί. Η Διαμεσολαβήτρια περάτωσε την έρευνά της με διαπίστωση κακοδιοίκησης κατά της ΕΚΤ και σύσταση ότι θα πρέπει να λάβει μέτρα για να διασφαλίσει ότι η κακοδιοίκηση αυτή δεν θα επαναληφθεί στο μέλλον.

Το ιστορικό της καταγγελίας

1. Η καταγγελία αφορά τον τρόπο με τον οποίο η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) διοργάνωσε δημόσιο διαγωνισμό για την παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και τη διεκπεραίωση των εξόδων ταξιδίου του προσωπικού της. Ο διαγωνισμός προκηρύχθηκε τον Φεβρουάριο του 2015.[2] Ο καταγγέλλων είναι γερμανός πάροχος ταξιδιωτικών υπηρεσιών [3], ο οποίος δήλωσε ότι επιθυμούσε να συμμετάσχει στη διαδικασία σύναψης δημόσιων συμβάσεων της ΕΚΤ για ταξιδιωτικές υπηρεσίες για το προσωπικό της ΕΚΤ και για τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου για το προσωπικό της ΕΚΤ. Ο καταγγέλλων κατήγγειλε στην ΕΚΤ ότι οι απαιτήσεις που προβλέπονται στην προκήρυξη της σύμβασης και στην πρόσκληση υποβολής προσφορών ήταν παράνομες. Όταν η ΕΚΤ απέρριψε την καταγγελία, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Απρίλιο του 2015. Στην πραγματικότητα, ο καταγγέλλων δεν υπέβαλε προσφορά στο πλαίσιο της διαδικασίας σύναψης σύμβασης.

Η έρευνα

2. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την καταγγελία και εντόπισε τους ακόλουθους ισχυρισμούς και ισχυρισμούς:

Ισχυρισμός

Ορισμένες απαιτήσεις της διαδικασίας υποβολής προσφορών της ΕΚΤ για την παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου είναι αδικαιολόγητες και παραβιάζουν τις αρχές της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης των προσφερόντων, δίνοντας επίσης την εντύπωση ότι η ΕΚΤ ευνοεί τον κατεστημένο πάροχο ταξιδιωτικών υπηρεσιών της.

Απαιτήσεις

α) Η ΕΚΤ θα πρέπει να διαιρέσει τη διαδικασία υποβολής προσφορών σε δύο τμήματα, ένα για την παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και ένα για τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου.

β) Η σύμβαση θα πρέπει να αρχίσει το νωρίτερο δύο μήνες μετά την κοινοποίηση της απόφασης ανάθεσης της προσφοράς, προκειμένου να δοθεί στον επιλεγέντα προσφέροντα εύλογο χρονικό διάστημα για να αναλάβει το υφιστάμενο ηλεκτρονικό σύστημα ταξιδιωτικών κρατήσεων και τον εξυπηρετητή.

γ) Η επιλογή της παροχής αερολιμενικού γραφείου θα πρέπει να καταργηθεί ως (επιμέρους) κριτήριο για την ανάθεση της σύμβασης.

3. Ο Διαμεσολαβητής ζήτησε επίσης από την ΕΚΤ να αναφέρει πόσες επιλέξιμες προσφορές υποβλήθηκαν και αν η σύμβαση ανατέθηκε στον πάροχο ταξιδιωτικών υπηρεσιών που είχε συνάψει προηγουμένως η ΕΚΤ.

4. Στις 14 Ιουλίου 2015, η Διαμεσολαβήτρια έλαβε την απάντηση της ΕΚΤ στην καταγγελία. Ο καταγγέλλων δεν σχολίασε την απάντηση της ΕΚΤ . Τον Μάιο του 2016 η Διαμεσολαβήτρια προέβη σε περαιτέρω έρευνες, στις οποίες η ΕΚΤ απάντησε τον Ιούνιο του 2016.

Ισχυρισμός ότι ορισμένες απαιτήσεις του διαγωνισμού παραβιάζουν τις αρχές της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ίσης μεταχείρισης

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

5. Ο καταγγέλλων προέβαλε τρία κύρια επιχειρήματα προς στήριξη του ισχυρισμού του.  Πρώτον, η ΕΚΤ δεν χώρισε τη σύμβαση σε δύο χωριστά τμήματα, ένα για την παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και ένα για τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου. Η διαχείριση των εξόδων ταξιδίου -η οποία δεν αποτελεί βασική δραστηριότητα πολλών παρόχων ταξιδιωτικών υπηρεσιών- απαιτεί τη χρήση προσωρινού εργατικού δυναμικού και, ως εκ τούτου, απαιτεί από τους προσφέροντες να διαθέτουν άδεια για την παροχή προσωρινού εργατικού δυναμικού κατά την έννοια του γερμανικού δικαίου. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη διάκριση μεταξύ των προσφερόντων και τον αδικαιολόγητο περιορισμό του ανταγωνισμού. Δεύτερον, μία από τις προδιαγραφές απαιτούσε από τους προσφέροντες να αναλάβουν το υφιστάμενο ηλεκτρονικό σύστημα ταξιδιωτικών κρατήσεων (που ονομάζεται «Cytric») εντός περιόδου τεσσάρων εβδομάδων, κάτι που θα ήταν αδύνατο για οποιονδήποτε πάροχο υπηρεσιών εκτός του κατεστημένου φορέα, παρέχοντας στον τελευταίο αδικαιολόγητο πλεονέκτημα. Τρίτον, το γεγονός ότι οι προσφέροντες που παρέχουν γραφείο αεροδρομίου στη Φρανκφούρτη/Μάιν θα τύγχαναν πλεονεκτήματος περιορίζει αδικαιολόγητα τον ανταγωνισμό.

6. Στην απάντησή της ,, η ΕΚΤ ανέφερε ότι η συγγραφή υποχρεώσεων συντάχθηκε κατόπιν διαβούλευσης με εξωτερικό σύμβουλο ειδικευμένο στη διαχείριση ταξιδιών και τη διοίκηση ταξιδιών, ο οποίος παρείχε επίσης βοήθεια κατά την αξιολόγηση της διαδικασίας υποβολής προσφορών.

7. Όσον αφορά την απόφασή της να μην κατανείμει την προσφορά σε παρτίδες, η ΕΚΤ δήλωσε ότι, μολονότι οι κανόνες της για τις δημόσιες συμβάσεις [4] δεν την υποχρεώνουν να κατανείμει τις προσφορές σε παρτίδες, εντούτοις τηρεί τις αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας, της ίσης πρόσβασης και της ίσης μεταχείρισης, καθώς και της απαγόρευσης των διακρίσεων και του θεμιτού ανταγωνισμού. Ταυτόχρονα, η ΕΚΤ είναι προσηλωμένη στην αρχή της οικονομικής αποδοτικότητας, επιδιώκοντας την καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής για την προμήθεια αγαθών, υπηρεσιών και έργων. Ως εκ τούτου, προσπαθεί επίσης να καθορίσει τη συγγραφή υποχρεώσεων κατά τρόπο που να εγγυάται με τον καλύτερο δυνατό τρόπο την αποδοτική και αποτελεσματική εκτέλεση της σύμβασης και, σε αυτή τη βάση, λαμβάνει αποφάσεις σχετικά με το αν θα χωρίσει ορισμένες συμβάσεις σε συγκεκριμένες παρτίδες.

8. Η εν λόγω σύμβαση διεξήχθη ως ανοικτή διαδικασία υποβολής προσφορών τόσο για την παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών όσο και για τη διεκπεραίωση των εξόδων ταξιδίου. Οι ζητούμενες ταξιδιωτικές υπηρεσίες περιλάμβαναν κρατήσεις αεροπορικών, σιδηροδρομικών, ενοικιαζόμενων αυτοκινήτων, λεωφορείων και ξενοδοχείων εκτός διαδικτύου και μέσω διαδικτύου, βάσει μοντέλου χρέωσης συναλλαγών και με τη χρήση ειδικής μηχανής ηλεκτρονικών κρατήσεων (δηλαδή της Cytric), η οποία αποτελεί βιομηχανικό πρότυπο. Επιπλέον, η προμήθεια περιλάμβανε μια «εμφυτευματική λύση» στις εγκαταστάσεις της ΕΚΤ για τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου. Βάσει αυτών των αρχών και εκτιμήσεων, η ΕΚΤ έκρινε ότι τα καθήκοντα που πρέπει να εκτελεί η «εμφυτευματική λύση» συνδέονταν στενά με τα καθήκοντα που πρέπει να εκτελεί ο πάροχος ταξιδιωτικών υπηρεσιών και ότι, ως εκ τούτου, ο διαχωρισμός των εν λόγω καθηκόντων σε χωριστές παρτίδες θα οδηγούσε σε δυσανάλογο μειονέκτημα για την ΕΚΤ.

9. Εάν η ΕΚΤ είχε δύο παρόχους υπηρεσιών, θα υπήρχε κίνδυνος κακής επικοινωνίας μεταξύ των παρόχων υπηρεσιών λόγω διαφορετικών μεθόδων λειτουργίας. Αυτό θα μπορούσε επίσης να οδηγήσει σε καταστάσεις στις οποίες θα παρέχονται εσφαλμένες πληροφορίες στους ταξιδιώτες της ΕΚΤ. Επιπλέον, η ΕΚΤ θα πρέπει να αντιμετωπίζει περιπτώσεις «μετατόπισης αρμοδιοτήτων» μεταξύ παρόχων όταν, για παράδειγμα, πρόκειται για εσφαλμένες κρατήσεις, με αποτέλεσμα να επιβαρύνεται με πρόσθετο κόστος. Τέλος, η ΕΚΤ υποστήριξε ότι η διαχείριση των εξόδων ταξιδίου αποτελεί βασική δραστηριότητα για πολλούς παρόχους ταξιδιωτικών υπηρεσιών.

10. Όσον αφορά την απαίτηση να διαθέτουν οι προσφέροντες άδεια για την παροχή προσωρινού εργατικού δυναμικού, η ΕΚΤ εξήγησε ότι δεν πρόκειται για επιλογή της ΕΚΤ κατά διακριτική ευχέρεια, αλλά για υποχρέωση που απορρέει από το γερμανικό δίκαιο. Ωστόσο, ακόμη και στο πλαίσιο αυτό, η ΕΚΤ ακολούθησε ισορροπημένη προσέγγιση, παρέχοντας τη δυνατότητα στους προσφέροντες που δεν διέθεταν άδεια για την παροχή προσωρινού εργατικού δυναμικού κατά τον χρόνο δημοσίευσης της προκήρυξης του διαγωνισμού να υποβάλουν αίτηση για τη χορήγηση τέτοιας άδειας στις αρμόδιες γερμανικές αρχές και να προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία για τη χορήγηση τέτοιας άδειας το αργότερο κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης ανάθεσης.

11. Όσον αφορά την απαίτηση ανάληψης του εργαλείου ηλεκτρονικών κρατήσεων Cytric εντός τεσσάρων εβδομάδων, η ΕΚΤ υποστήριξε ότι, δεδομένου ότι χρησιμοποιεί τυποποιημένη διεπαφή για τη σύνδεση με τη Cytric και δεδομένου ότι η Cytric είναι ευρέως χρησιμοποιούμενο λογισμικό διαχείρισης ταξιδιών, και δεδομένου ότι η Cytric λειτουργεί σε βάση plug-in plug-out, η περίοδος των τεσσάρων εβδομάδων θα πρέπει να επαρκεί ώστε ένας εξωτερικός προμηθευτής να προσαρμόσει τη δική του εφαρμογή στη Cytric.

12. Όσον αφορά την παροχή αερολιμενικού γραφείου, η ΕΚΤ υποστήριξε ότι σε περίπτωση απρόβλεπτων καταστάσεων, όπως απεργίες και ματαιώσεις πτήσεων, ένα αερολιμενικό γραφείο παρέχει πλεονέκτημα εξασφαλίζοντας αποτελεσματική υποστήριξη απευθείας μέσω επιτόπου υπεύθυνου επικοινωνίας. Επιπλέον, η ΕΚΤ δήλωσε ότι το κριτήριο αυτό είναι προαιρετικό και έχει περιορισμένη βαρύτητα (δηλαδή 5 μονάδες επί συνόλου 650).

13. Ως συμπληρωματική παρατήρηση, η ΕΚΤ πρόσθεσε ότι το 2011 διεξήχθη σχεδόν πανομοιότυπη διαδικασία υποβολής προσφορών (με προδιαγραφές ουσιαστικά ίδιες με αυτές της τρέχουσας διαδικασίας υποβολής προσφορών), με αποτέλεσμα να υποβληθούν αιτήσεις από έντεκα εμπορικούς φορείς, μεταξύ των οποίων και ο καταγγέλλων. Κατά τη διαδικασία υποβολής προσφορών του 2011, ο καταγγέλλων δεν διατύπωσε παρατηρήσεις ή αντιρρήσεις και υπέβαλε τις προσφορές του και όλα τα σχετικά δικαιολογητικά έγγραφα.

14. Τέλος, όσον αφορά τις τεκμαιρόμενες επικρίσεις του καταγγέλλοντος ότι η προσφορά επρόκειτο να ανατεθεί στον κατεστημένο πάροχο ταξιδιωτικών υπηρεσιών και το αίτημα του Διαμεσολαβητή για διευκρινίσεις σχετικά με το θέμα αυτό, η ΕΚΤ δήλωσε ότι η διαδικασία υποβολής προσφορών βρισκόταν ακόμη σε εξέλιξη κατά τον χρόνο της απάντησής της και ότι θα δημοσιευθεί ανακοίνωση ανάθεσης στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ σε εύθετο χρόνο.

Περαιτέρω έρευνες του Διαμεσολαβητή

15. Δεδομένου ότι φαίνεται ότι η ΕΚΤ είχε εν τω μεταξύ λάβει απόφαση σχετικά με την ανάθεση της σύμβασης [5], ο Διαμεσολαβητής, στις 24 Μαΐου 2016, ζήτησε εκ νέου από την ΕΚΤ να απαντήσει στο ερώτημα πόσες επιλέξιμες προσφορές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας σύναψης σύμβασης του 2015. Αυτό ήταν ένα ερώτημα που έθεσε για πρώτη φορά ο Διαμεσολαβητής κατά την κοινοποίηση της εν λόγω έρευνας και το οποίο η ΕΚΤ είχε παραλείψει να απαντήσει.  Η Διαμεσολαβήτρια ζήτησε επίσης από την ΕΚΤ να διευκρινίσει αν, πριν από τη διαδικασία του διαγωνισμού, είχε προβεί σε εκτίμηση των επιπτώσεων που θα μπορούσε να έχει η συμμετοχή στην παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και η διαχείριση των εξόδων ταξιδίου σε μία μόνο παρτίδα στον αριθμό των προσφορών που θα μπορούσε να λάβει (σε σύγκριση με την προηγούμενη διαδικασία, όπου, σύμφωνα με την ΕΚΤ, έντεκα εμπορικοί φορείς υπέβαλαν προσφορές).

Η απάντηση της ΕΚΤ στις περαιτέρω έρευνες της Διαμεσολαβήτριας

16. Στις 28 Ιουνίου 2016 η ΕΚΤ απάντησε ότι είχε ολοκληρώσει τη διαδικασία του διαγωνισμού και υπέγραψε σύμβαση με τον (τότε) κατεστημένο πάροχο ταξιδιωτικών υπηρεσιών στις 29 Ιουλίου 2015. Από τις εννέα προσφορές που ελήφθησαν, μόνο μία ήταν παραδεκτή. Η ΕΚΤ δήλωσε ότι δεν έκρινε απαραίτητο, πριν από την έναρξη της διαδικασίας υποβολής προσφορών, να αξιολογήσει τον πιθανό αντίκτυπο στον αριθμό των προσφορών που θα μπορούσαν να ληφθούν από την ένταξη στην παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου σε μία ενιαία παρτίδα.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή που οδήγησε σε σύσταση

Η απόφαση της ΕΚΤ να μην χωρίσει τη διαδικασία υποβολής προσφορών σε παρτίδες

17. Η ΕΚΤ αναγνωρίζει ότι, ως θεσμικό όργανο της ΕΕ που διοργανώνει διαδικασία υποβολής προσφορών, πρέπει να τηρεί τις αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας, της ίσης πρόσβασης και της ίσης μεταχείρισης, καθώς και τις αρχές της απαγόρευσης των διακρίσεων και του θεμιτού ανταγωνισμού, όπως ορίζονται στους κανόνες της για τις δημόσιες συμβάσεις [6] και σύμφωνα με την πάγια νομολογία [7].

18. Οι αρχές της ίσης μεταχείρισης και της απαγόρευσης των διακρίσεων μεταξύ των προσφερόντων αποσκοπούν στην προώθηση της ανάπτυξης υγιούς και αποτελεσματικού ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων που συμμετέχουν σε διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης.[8] Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι ο διαχωρισμός μιας σύμβασης σε παρτίδες συνήθως αυξάνει τον ανταγωνισμό και διευκολύνει τη συμμετοχή των επιχειρήσεων στη διαδικασία υποβολής προσφορών. Πράγματι, σε ορισμένες περιπτώσεις, ο ανταγωνισμός μπορεί να επιτευχθεί μόνο με την κατάτμηση της σύμβασης, δεδομένου ότι μόνο ένας μικρός αριθμός φορέων, ίσως ακόμη και ένας, θα μπορούσε διαφορετικά να προσφέρει όλα τα ζητούμενα προϊόντα ή υπηρεσίες, με αποτέλεσμα η αναθέτουσα αρχή να βρίσκεται σε ασθενή οικονομική θέση.

19. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι ούτε ο δημοσιονομικός κανονισμός ^[9] ούτε η οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις ^[10] εφαρμόζονται άμεσα στην ΕΚΤ. Ο δημοσιονομικός κανονισμός εφαρμόζεται μόνο στα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ που χρηματοδοτούνται από τον γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης [11]. Η οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις απευθύνεται αποκλειστικά στα κράτη μέλη. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί χρήσιμο να καθοδηγείται από το εγχειρίδιο της Επιτροπής για τις δημόσιες συμβάσεις [12] καθώς και από τη νέα οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις [13], η οποία συνιστά την πρακτική της σύναψης συμβάσεων σε παρτίδες ως μέσο προώθησης του ανταγωνισμού, εκτός εάν η ορθή εκτέλεση της σύμβασης θα υπονομευόταν με τη χρήση παρτίδων [14].

20. Η ΕΚΤ αιτιολόγησε την απόφασή της υποστηρίζοντας ότι ο διαχωρισμός της προσφοράς σε παρτίδες θα είχε ως αποτέλεσμα ένα «δυσανάλογο μειονέκτημα» για την ίδια λόγω της πιθανότητας εσφαλμένης επικοινωνίας μεταξύ του προσωπικού της ΕΚΤ, του παρόχου ταξιδίων και του προσωπικού «εμφύτευσης» που χειρίζεται τα έξοδα ταξιδίου, καθώς και λόγω προβλημάτων που προκαλούνται από τη «μετατόπιση αρμοδιοτήτων». Η ΕΚΤ υποστήριξε επίσης ότι ο διαχωρισμός του διαγωνισμού σε παρτίδες θα ερχόταν σε αντίθεση με την αρχή της οικονομικής αποδοτικότητας στην οποία έχει δεσμευτεί η ΕΚΤ.

21. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι, σε αντίθεση με την εντύπωση που ενδεχομένως επιχείρησε να δημιουργήσει η ΕΚΤ (βλ. παράγραφο 13 ανωτέρω), η προηγούμενη διαδικασία υποβολής προσφορών κατά την περίοδο 2010-2011 [15], για τις ίδιες υπηρεσίες, χωρίστηκε σε δύο χωριστά τμήματα. Κατά συνέπεια, κατά την περίοδο 2010-2011, η ΕΚΤ δεν φαίνεται να είχε ανησυχίες σχετικά με την ύπαρξη δυσανάλογου μειονεκτήματος στην ενδεχόμενη ύπαρξη δύο παρόχων υπηρεσιών. Επιπλέον, οι ανησυχίες της σχετικά με το θέμα αυτό δεν μπορούν να βασιστούν στην πρακτική εμπειρία, δεδομένου ότι και οι δύο παρτίδες στη διαδικασία 2010-2011 κερδήθηκαν από τον ίδιο πάροχο υπηρεσιών.

22. Ο Διαμεσολαβητής κατανοεί, ωστόσο, ότι μια αναθέτουσα αρχή μπορεί να επιθυμεί να υιοθετήσει, για λόγους διοικητικής ευκολίας και προς όφελος της μείωσης των εσωτερικών διοικητικών δαπανών, μια μονοαπευθυντική προσέγγιση, έχοντας μόνο μία εταιρεία να παρέχει ορισμένες υπηρεσίες. Ως εκ τούτου, η ΕΚΤ μπορεί καταρχήν να δικαιολογήσει αυτή την προσέγγιση.  Πράγματι, ο κίνδυνος εσφαλμένης επικοινωνίας μεταξύ παρόχων υπηρεσιών που παρέχουν ταξιδιωτικές υπηρεσίες και υπηρεσιών διεκπεραίωσης ταξιδιωτικών εξόδων είναι υπαρκτός και η συμμετοχή στην παροχή αυτών των δύο υπηρεσιών θα μπορούσε αναμφισβήτητα να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα και την ποιότητα των υπηρεσιών που επιδιώκει η ΕΚΤ [16].

23. Ωστόσο, ενώ κατ’ αρχήν είναι πιθανό η ομαδοποίηση των παρτίδων σε έναν ενιαίο διαγωνισμό να έχει οικονομικό νόημα, η αναφορά της ΕΚΤ στη σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας χρήζει ενδελεχούς εξέτασης. Η ανακοίνωση ανάθεσης της σύμβασης [17] αναφέρει ότι η συνολική τελική αξία της σύμβασης το 2015 ήταν 1.200.000 ευρώ.  Η προκήρυξη ανάθεσης σύμβασης για τη διαδικασία υποβολής προσφορών του 2011 [18] ορίζει την τελική συνολική αξία της σύμβασης για το ίδιο σύνολο υπηρεσιών (και για την ίδια χρονική περίοδο) σε 278 290,34 ευρώ. Αυτό υποδηλώνει ότι η τελική συνολική αξία, για την παροχή υπηρεσιών που φαίνεται να είναι πανομοιότυπες, αυξήθηκε κατά περίπου 1.000.000 ευρώ σε τέσσερα χρόνια.

24. Είναι αληθές ότι η φύση των παρεχόμενων ταξιδιωτικών υπηρεσιών έχει εξελιχθεί· ο αριθμός των ταξιδιωτών, ο αριθμός των συναλλαγών και το χρηματικό ποσό που πρέπει να δαπανηθεί για ταξίδια φαίνεται να έχουν σχεδόν διπλασιαστεί. Όσον αφορά τη διαχείριση των εξόδων ταξιδίου, ο πίνακας αξιολόγησης της προσφοράς του 2015 βαθμολογεί πλήρως εάν ο προσφέρων μπορεί να παράσχει στην ΕΚΤ πέντε υπαλλήλους, αριθμός αυξημένος κατά δύο υπαλλήλους σε σύγκριση με την απαίτηση του 2011. Ωστόσο, είναι δύσκολο να γίνει κατανοητό πώς ο διπλασιασμός του όγκου των απαιτούμενων υπηρεσιών θα μπορούσε να εξηγήσει την τετραπλάσια αύξηση της τιμής των υπηρεσιών. Η πιο προφανής εξήγηση για την αύξηση αυτή ήταν ότι υπήρχε σοβαρή έλλειψη ανταγωνισμού για τον διαγωνισμό (υπήρχε μόνο ένας επιλέξιμος προσφέρων, ο οποίος έτυχε να είναι ο κατεστημένος πάροχος υπηρεσιών) και ότι ο μόνος επιλέξιμος προσφέρων είχε εύλογη βεβαιότητα όταν υπέβαλε την προσφορά του ότι θα είχε ελάχιστο ή καθόλου ανταγωνισμό. Εάν ο κατεστημένος φορέας φοβόταν ότι άλλοι προσφέροντες θα μπορούσαν να εισέλθουν στην εν λόγω αγορά, είναι απίθανο να είχε υποβάλει μια τόσο δαπανηρή προσφορά.

25. Εάν μπορεί να θεωρηθεί, βάσει των πραγματικών περιστατικών, ότι ο κατεστημένος φορέας ήταν ευλόγως βέβαιος ότι θα ήταν ο μόνος επιλέξιμος προσφέρων, η ΕΚΤ θα έπρεπε να είχε τουλάχιστον κάποια επίγνωση του γεγονότος ότι, με την ομαδοποίηση των παρτίδων, ο κατεστημένος φορέας θα ήταν ο μόνος επιλέξιμος προσφέρων.

26.  Υπό τις συνθήκες αυτές, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η ΕΚΤ θα έπρεπε να είχε αξιολογήσει προσεκτικά τις οικονομικές συνέπειες της ομαδοποίησης των προσφορών. Θα έπρεπε να είχε αξιολογήσει σε ποιο βαθμό η ομαδοποίηση θα είχε αρνητικό αντίκτυπο στον ανταγωνισμό και να το είχε μετρήσει σε σχέση με τυχόν εσωτερική βελτίωση της αποτελεσματικότητας, προκειμένου να καταλήξει σε συμπέρασμα σχετικά με το αν η ομαδοποίηση ήταν επιζήμια για τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης (και, κατ’ επέκταση, των πολιτών της ΕΕ).

27. Η ΕΚΤ δήλωσε ότι δεν θεωρεί αναγκαίο, πριν από τη διαδικασία υποβολής προσφορών, να αξιολογήσει τον αντίκτυπο που θα μπορούσε να έχει η ένταξη στην παροχή ταξιδιωτικών υπηρεσιών και η διαχείριση των εξόδων ταξιδίου σε μία μόνο παρτίδα στον αριθμό των προσφορών που λαμβάνονται. Είναι δύσκολο να γίνει κατανοητό πώς η ΕΚΤ θα μπορούσε να θεωρήσει ότι δεν ήταν αναγκαίο, για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, να αξιολογήσει εκ των προτέρων όλους τους παράγοντες που θα μπορούσαν να επηρεάσουν την επίτευξη της καλύτερης σχέσης ποιότητας/τιμής.  Ελλείψει πειστικής εξήγησης, ο Διαμεσολαβητής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο τρόπος με τον οποίο οργανώθηκε ο διαγωνισμός συνιστούσε κακοδιοίκηση. Δεδομένου ότι η ΕΚΤ έχει εν τω μεταξύ αναθέσει τη σύμβαση, αυτή η κακοδιοίκηση δεν μπορεί πλέον να διορθωθεί. Οι ειδικές απαιτήσεις που έπρεπε να πληρούν οι προσφέροντες

28. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι η αναθέτουσα αρχή διαθέτει σαφώς περιθώριο διακριτικής ευχέρειας κατά τον καθορισμό των κριτηρίων που αντικατοπτρίζουν τις ανάγκες της σε υπηρεσίες. Ο Διαμεσολαβητής θα διαπίστωνε κακοδιοίκηση στο πλαίσιο αυτό μόνο όταν μια αναθέτουσα αρχή ενεργεί καταφανώς εκτός αυτού του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας.

Το ζήτημα της παροχής γραφείου αεροδρομίου

29. Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει το επιχείρημα της ΕΚΤ ότι μια τέτοια υπηρεσία θα εξασφάλιζε αποτελεσματική υποστήριξη απευθείας επιτόπου σε περίπτωση ματαιώσεων πτήσεων ή απεργιών. Ο Διαμεσολαβητής αναγνωρίζει ότι οι προσφέροντες που δεν διέθεταν γραφείο αεροδρομίου ήταν πράγματι, σε κάποιο βαθμό, σε μειονεκτική θέση. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι οι λόγοι που προβάλλει η ΕΚΤ για να δικαιολογήσει την απόδοση 5 επιπλέον μορίων, από τα 650 που είναι δυνατόν να δοθούν, σε προσφέροντες με γραφείο αεροδρομίου εμπίπτουν στη διακριτική ευχέρεια της ΕΚΤ.

Επί της απαιτήσεως να διαθέτουν οι προσφέροντες άδεια διαθέσεως προσωρινού εργατικού δυναμικού

30. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι οι εξηγήσεις που παρέσχε η ΕΚΤ στο πλαίσιο της παρούσας έρευνας είναι εύλογες και εμπίπτουν πλήρως στη διακριτική της ευχέρεια.

Η απαίτηση ανάληψης του εργαλείου ηλεκτρονικής κράτησης εντός τεσσάρων εβδομάδων

31. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι το Cytric αποτελεί σύνηθες εργαλείο διαχείρισης ταξιδίων. Μετά τη λήξη της τότε υφιστάμενης σύμβασής της, η ΕΚΤ θα πρέπει να είναι σε θέση να διασφαλίσει ότι ο νέος πάροχος υπηρεσιών θα μπορέσει να αντικαταστήσει αποτελεσματικά τον προηγούμενο και να εγγυηθεί την κατάλληλη εξυπηρέτηση εντός σχετικά σύντομου χρονικού διαστήματος. Στο πλαίσιο αυτό, και δεδομένου ότι η Cytric λειτουργεί σε βάση plug-in/plug-out, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η προθεσμία των τεσσάρων εβδομάδων ήταν εύλογη και απολύτως εντός του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας της ΕΚΤ.

Άλλα θέματα

32. Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι η καταγγελία υποβλήθηκε λόγω της ανησυχίας ότι η διαδικασία υποβολής προσφορών σχεδιάστηκε για να ευνοήσει τον κατεστημένο φορέα παροχής υπηρεσιών της ΕΚΤ. Στην απάντησή της προς τη Διαμεσολαβήτρια, η ΕΚΤ ανέφερε ότι η διαδικασία υποβολής προσφορών βρισκόταν ακόμη σε εξέλιξη. Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει ότι η απάντηση της ΕΚΤ της εστάλη την παραμονή της ημερομηνίας της απόφασης ανάθεσης της σύμβασης στον κατεστημένο πάροχο υπηρεσιών. Δεδομένου ότι ο Διαμεσολαβητής είχε ζητήσει εξαρχής από την ΕΚΤ να δηλώσει εάν η σύμβαση είχε ανατεθεί στον κατεστημένο πάροχο, είναι απογοητευτικό το γεγονός ότι η ΕΚΤ επέλεξε να αποφύγει να απαντήσει στο ερώτημα αυτό αποστέλλοντας την απάντησή της την παραμονή της ανάθεσης της σύμβασης στον κατεστημένο πάροχο.  Γνωρίζοντας ότι η απόφαση περί αναθέσεως επρόκειτο να ληφθεί, η ΕΚΤ θα μπορούσε να είχε επιλέξει να καθυστερήσει την απάντησή της κατά μία ημέρα προκειμένου να είναι σε θέση να απαντήσει στο ερώτημα αυτό. Στη συνέχεια, η ΕΚΤ ενημέρωσε τη Διαμεσολαβήτρια ότι η απόφαση ανάθεσης ελήφθη στις 29 Ιουλίου 2015 και όχι στις 15 Ιουλίου 2015. Ωστόσο, η ανακοίνωση της ΕΚΤ για την ανάθεση σύμβασης που δημοσιεύεται στον δικτυακό της τόπο δεν αφήνει καμία αμφιβολία για την ακριβή ημερομηνία της απόφασης ανάθεσης [19].

Συμπέρασμα

Είναι σαφές ότι η υποκείμενη διαδικασία συνάψεως συμβάσεων που διοργάνωσε η ΕΚΤ υπονομεύθηκε από μια ανεπάρκεια που συνιστούσε κακοδιοίκηση. Κάθε φορά που ο Διαμεσολαβητής διαπιστώνει κακοδιοίκηση, επιδιώκει, στο μέτρο του δυνατού, την εξεύρεση λύσης με το οικείο θεσμικό όργανο ή οργανισμό «για την εξάλειψη της περίπτωσης κακοδιοίκησης».[20] Ωστόσο, στην περίπτωση αυτή, η ΕΚΤ έχει εν τω μεταξύ αναθέσει τη σύμβαση και η συγκεκριμένη κακοδιοίκηση δεν μπορεί να αποκατασταθεί στο παρόν στάδιο. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής εκφράζει την ανησυχία του για το γεγονός ότι αυτού του είδους η κακοδιοίκηση εκ μέρους της ΕΚΤ δεν θα πρέπει να επαναληφθεί στο μέλλον και, έχοντας αυτό κατά νου, διατυπώνει την ακόλουθη σύσταση προς την ΕΚΤ.

Σύσταση [21]

Προκειμένου να αποφευχθούν παρόμοιες περιπτώσεις κακοδιοίκησης σε μελλοντικές διαδικασίες σύναψης συμβάσεων, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα θα πρέπει να αναθεωρήσει την απόφασή της για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις με σκοπό να προβλέπει, σε κάθε διαδικασία σύναψης σύμβασης, ότι διενεργείται ειδική αξιολόγηση της αξίας, ή άλλως, της ομαδοποίησης διαφορετικών απαιτήσεων παροχής υπηρεσιών σε χωριστά τμήματα ή σε ένα μόνο τμήμα· η παρούσα αναθεώρηση της απόφασής του θα πρέπει να ολοκληρωθεί εντός έξι μηνών από την ημερομηνία της παρούσας σύστασης του Διαμεσολαβητή. Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του καταστατικού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, η ΕΚΤ αποστέλλει εμπεριστατωμένη γνώμη, ανταποκρινόμενη στην εν λόγω σύσταση, έως το τέλος Δεκεμβρίου 2016.

Στρασβούργο, 06/10/2016,

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

 

[1] Απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 9ης Μαρτίου 1994, σχετικά με το καθεστώς του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή και τους γενικούς όρους άσκησης των καθηκόντων του (94/262/ΕΚΑΧ, ΕΚ, Ευρατόμ) (ΕΕ 1994, L 113, σ. 15).

[2] Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με την προσφορά, επισκεφθείτε τη διεύθυνση http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:65706-2015:TEXT:EN:HTML

[3] Η εταιρεία αυτή παρέχει υπηρεσίες σε πολλά θεσμικά όργανα της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του Γραφείου του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή.

[4] Απόφαση της EKT, της 3ης Ιουλίου 2007, για τη θέσπιση των κανόνων σύναψης συμβάσεων, όπως τροποποιήθηκε (EKT/2007/5).

[5] Για περισσότερες πληροφορίες, βλ. τη σχετική ανακοίνωση ανάθεσης σύμβασης της ΕΚΤ στον δικτυακό της τόπο, η οποία είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση https://www.ecb.europa.eu/ecb/jobsproc/proc/pdf/2015-ojs241-436432-en.pdf.

[6] Το άρθρο 3 των κανόνων της ΕΚΤ για τις δημόσιες συμβάσεις ορίζει τα εξής: «Κάθε διαδικασία σύναψης σύμβασης διεξάγεται σύμφωνα με τις γενικές αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας, της ίσης πρόσβασης και της ίσης μεταχείρισης, καθώς και τις αρχές της απαγόρευσης των διακρίσεων και του θεμιτού ανταγωνισμού.»

[7] Βλέπε, σχετικά, υποθέσεις T-160/03 AFCon Management Consultants, σκέψη 75, και T‑345/03 Ευρωπαϊκή Δυναμική, σκέψη 141.

[8] Βλ. υπόθεση T‑86/09 Ευρωπαϊκή Δυναμική, σκέψη 61.

[9] Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 1605/2002 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ 2002, L 248, σ. 1).

[10] Οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65).

[11] Η ΕΚΤ διαθέτει δικό της προϋπολογισμό, ο οποίος χρηματοδοτείται από τις κεντρικές τράπεζες της ζώνης του ευρώ.

[12] Οδηγός για τις δημόσιες συμβάσεις στην Επιτροπή, που επικαιροποιήθηκε τον Νοέμβριο του 2015, σημείο 2.2.2.

[13] Άρθρο 46, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24.

[14] Αιτιολογική σκέψη 78 της οδηγίας 2014/24.

[15] Περισσότερες πληροφορίες διατίθενται εδώ, https://www.ecb.europa.eu/ecb/jobsproc/proc/pdf/262727.pdf

[16] Ωστόσο, αξίζει να σημειωθεί ότι πολλά θεσμικά όργανα της ΕΕ (όπως το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ακόμη και ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής) δεν αντιμετωπίζουν υπερβολικά μεγάλη διοικητική πρόκληση, καθώς δεν συνδυάζουν την παροχή αυτών των δύο υπηρεσιών.

[17] https://www.ecb.europa.eu/ecb/jobsproc/proc/pdf/2015-ojs241-436432-en.pdf

[18] http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:262727-2011:TEXT:EN:HTML

[19] Η σχετική ανακοίνωση ανάθεσης σύμβασης της ΕΚΤ είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση https://www.ecb.europa.eu/ecb/jobsproc/proc/pdf/2015-ojs241-436432-en.pdf.

[20] Άρθρο 3 παράγραφος 5 του Καθεστώτος του Διαμεσολαβητή, διαθέσιμο στη διεύθυνση:  http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/statute.faces

[21] Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 6 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή