Το ιστορικό της καταγγελίας

1. Η παρούσα καταγγελία αφορά την άρνηση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης να επιτρέψει την πρόσβαση του κοινού, δυνάμει του κανονισμού 1049/2001 [1], σε έγγραφο που περιέχει κοινά μέτρα για την κατάργηση της υποχρέωσης θεώρησης για τα ταξίδια μικρής διάρκειας των Ρώσων πολιτών και των πολιτών της ΕΕ.

2. Ο καταγγέλλων, Open Society European Policy Institute [2], ζήτησε πρόσβαση στο έγγραφο στις 5 Ιουνίου 2012. Στις 21 Ιουνίου 2012, το Συμβούλιο επέτρεψε την πρόσβαση μόνο στη σελίδα 1 του εγγράφου. Εξήγησε ότι το υπόλοιπο έγγραφο εξαιρούνταν από τη δημοσιοποίηση σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001 (προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις).

3. Στις 4 Ιουλίου 2012, ο καταγγέλλων υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση πρόσβασης. Αναφέρεται στο γεγονός ότι τα κοινά βήματα εγκρίθηκαν κατά τη σύνοδο κορυφής ΕΕ-Ρωσίας στις 15 Δεκεμβρίου 2011. Υποστήριξε ότι, δεδομένου ότι οι διαπραγματεύσεις για τα κοινά μέτρα είχαν, ως εκ τούτου, ολοκληρωθεί, η δημοσιοποίηση του εγγράφου δεν θα έθιγε την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Επιπλέον, δεδομένου ότι το περιεχόμενο των κοινών βημάτων ήταν ήδη γνωστό στις ρωσικές αρχές, η δημοσιοποίηση των εγγράφων δεν θα επηρέαζε αρνητικά τις μελλοντικές διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο αυτό.

4. Στις 24 Ιουλίου 2012, το Συμβούλιο επιβεβαίωσε την αρχική του απάντηση, ήτοι ότι πρόσβαση μπορούσε να χορηγηθεί μόνο στη σελίδα 1 του εγγράφου. Το Συμβούλιο ανέπτυξε περαιτέρω τους λόγους για τους οποίους η πρόσβαση του κοινού στο υπόλοιπο έγγραφο έπρεπε να απορριφθεί βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001. Εξήγησε ότι το έγγραφο αποτελεί σημείωμα σημείου «Ι/Α» της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προς την Επιτροπή των Μόνιμων Αντιπροσώπων και το Συμβούλιο και περιέχει τα κοινά μέτρα για την κατάργηση των θεωρήσεων για τα ταξίδια μικρής διάρκειας των Ρώσων πολιτών και των πολιτών της ΕΕ. Το Συμβούλιο ενέκρινε τα κοινά μέτρα στις 13 Δεκεμβρίου 2011 και δρομολογήθηκαν κατά τη σύνοδο κορυφής ΕΕ-Ρωσίας στις 15 Δεκεμβρίου 2011. Τα κοινά βήματα περιλαμβάνουν κατάλογο δράσεων που πρέπει να εφαρμόσουν τόσο η ΕΕ όσο και η Ρωσική Ομοσπονδία στο πλαίσιο της προετοιμασίας μιας συμφωνίας ταξιδιών χωρίς υποχρέωση θεώρησης. Η πλήρης εφαρμογή τους εξακολουθεί να αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συνέχιση του διαλόγου για τις θεωρήσεις.

5. Απαντώντας στο επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι η πρόσβαση του κοινού θα πρέπει να χορηγηθεί, δεδομένου ότι η κοινολόγηση δεν θα επηρεάσει αρνητικά τις μελλοντικές διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο των κοινών βημάτων, το Συμβούλιο επισήμανε ότι το περιεχόμενο του εγγράφου δεν κοινοποιήθηκε στο κοινό από κανέναν από τους δύο διαπραγματευόμενους εταίρους. Ως εκ τούτου, η μονομερής απελευθέρωσή της από την ΕΕ θα επηρέαζε αρνητικά το κλίμα εμπιστοσύνης μεταξύ της ΕΕ και της Ρωσίας και, ως εκ τούτου, θα έβλαπτε τις σχέσεις της ΕΕ με τη Ρωσία.

6. Το Συμβούλιο επισήμανε περαιτέρω ότι τα κοινά μέτρα πρέπει ακόμη να εφαρμοστούν πλήρως. Μετά την πλήρη εφαρμογή τους, τα μέρη θα αποφασίσουν εάν θα αρχίσουν διαπραγματεύσεις για συμφωνία απαλλαγής από την υποχρέωση θεώρησης ΕΕ-Ρωσίας. Πρόσθεσε ότι η εφαρμογή των κοινών βημάτων θα αξιολογείται σε τακτική βάση και η Ρωσία και η ΕΕ θα συμφωνήσουν να τα προσαρμόσουν, εάν χρειαστεί.

7. Το Συμβούλιο δήλωσε επίσης ότι εξέτασε επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 6 του κανονισμού 1049/2001, τη δυνατότητα επέκτασης της μερικής πρόσβασης στο εν λόγω έγγραφο, αλλά κατέληξε στο συμπέρασμα ότι αυτό δεν θα ήταν δυνατό.

Επί του αντικειμένου της έρευνας

8. Αφού έλαβε την απάντηση του Συμβουλίου, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στην Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια, ισχυριζόμενος ότι το Συμβούλιο κακώς αρνήθηκε να παράσχει πλήρη πρόσβαση του κοινού στο έγγραφο που περιέχει τα κοινά μέτρα για τα ταξίδια μικρής διάρκειας χωρίς υποχρέωση θεώρησης των Ρώσων πολιτών και των πολιτών της ΕΕ.

Προς επίρρωση αυτού του ισχυρισμού, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι παρόμοια έγγραφα που αποτέλεσαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης με άλλους εταίρους (Ουκρανία ή Μολδαβία) είναι δημόσια και διαθέσιμα στον δικτυακό τόπο του Συμβουλίου [3]. Η δημοσίευση αυτών των σχεδίων δράσης για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων δεν εμπόδισε ούτε υπονόμευσε τις διαπραγματεύσεις για παρόμοιο έγγραφο με τη Ρωσία, ούτε έβλαψε τις σχέσεις με την Ουκρανία και τη Μολδαβία, δήλωσε ο καταγγέλλων.

9. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι το Συμβούλιο θα πρέπει να χορηγήσει πλήρη πρόσβαση στο ζητούμενο έγγραφο ή να παράσχει ικανοποιητικούς λόγους για την άρνησή του να το πράξει.

Η έρευνα

10. Η καταγγελία υποβλήθηκε στον Διαμεσολαβητή στις 9 Αυγούστου 2012. Στις 7 Σεπτεμβρίου 2012, η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα και διαβίβασε την καταγγελία στο Συμβούλιο ζητώντας γνωμοδότηση. Η αλληλογραφία αυτή περιείχε επίσης αίτημα επιθεωρήσεως του εγγράφου, καθώς και τα ακόλουθα ερωτήματα προς το Συμβούλιο:

Συμφωνεί ρητά το Συμβούλιο με τις ρωσικές αρχές ότι το Συμβούλιο και οι ρωσικές αρχές δεν θα δημοσιοποιήσουν το έγγραφο; Εάν η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι ναι, θα μπορούσε το Συμβούλιο να ενημερώσει τον Διαμεσολαβητή γιατί έκρινε, υπό το πρίσμα των διατάξεων της Συνθήκης για τη διαφάνεια και του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα, ότι ήταν σκόπιμο να συναφθεί μια τέτοια συμφωνία με τις ρωσικές αρχές;

Θα μπορούσε το Συμβούλιο να εξηγήσει γιατί θεωρεί ότι το γεγονός ότι τα κοινά βήματα δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί θα πρέπει να είναι καθοριστικό όσον αφορά την πρόσβαση του κοινού; Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει εν προκειμένω ότι η νομοθεσία που θεσπίζεται, μεταξύ άλλων, από το Συμβούλιο και η οποία απαιτεί την εφαρμογή της από τα κράτη μέλη δημοσιεύεται ωστόσο στην Επίσημη Εφημερίδα κατά τον χρόνο της έκδοσής της.

Θα μπορούσε το Συμβούλιο να σχολιάσει το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι άλλα παρόμοια έγγραφα (που αφορούν, για παράδειγμα, την Ουκρανία και τη Μολδαβία) έχουν δημοσιευθεί στο παρελθόν;

11. Στις 20 Δεκεμβρίου 2012, το Συμβούλιο απέστειλε τη γνώμη του, η οποία διαβιβάστηκε στον καταγγέλλοντα με πρόσκληση να υποβάλει παρατηρήσεις. Ο προαναφερθείς έλεγχος πραγματοποιήθηκε στις 13 Φεβρουαρίου 2013. Τέλος, με ηλεκτρονικό μήνυμα και επιστολή με ημερομηνία, αντιστοίχως, 13 και 25 Μαρτίου 2013, το Συμβούλιο ενημέρωσε τον Διαμεσολαβητή ότι ήταν πλέον σε θέση να δημοσιοποιήσει το εν λόγω έγγραφο. Ο Διαμεσολαβητής διαβίβασε τις πληροφορίες αυτές στον καταγγέλλοντα στις 20 Μαρτίου και στις 18 Απριλίου, αντίστοιχα, με αίτημα υποβολής παρατηρήσεων. Μέχρι σήμερα δεν έχουν ληφθεί παρατηρήσεις.

Ανάλυση και συμπεράσματα του Διαμεσολαβητή

Α. Επί του ισχυρισμού ότι το Συμβούλιο κακώς αρνήθηκε να παράσχει πλήρη πρόσβαση του κοινού στο επίμαχο έγγραφο και επί της συναφούς αιτιάσεως

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

12. Στη γνωμοδότησή του, το Συμβούλιο εξήγησε ότι το άρθρο 16 παράγραφος 8 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και το άρθρο 15 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης κάνουν διάκριση μεταξύ νομοθετικών και μη νομοθετικών δραστηριοτήτων όσον αφορά την εφαρμογή των κανόνων διαφάνειας, με ιδιαίτερη έμφαση στη διαφάνεια στο πλαίσιο των νομοθετικών δραστηριοτήτων. Το Συμβούλιο επισήμανε ότι τα κοινά βήματα δεν αποτελούν νομοθετική πράξη, αλλά μάλλον πολιτικό έγγραφο, η εφαρμογή του οποίου από αμφότερα τα μέρη δεν προδικάζει οποιαδήποτε μελλοντική πράξη που θα μπορούσε να εκδοθεί από το Συμβούλιο σχετικά με πιθανή μελλοντική συμφωνία απαλλαγής από την υποχρέωση θεώρησης με τη Ρωσία. Αυτό εξηγεί γιατί τα κοινά βήματα δεν έχουν δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα σύμφωνα με το άρθρο 297 της ΣΛΕΕ, ανέφερε το Συμβούλιο.

13. Το Συμβούλιο επανέλαβε το επιχείρημά του σχετικά με την ανάγκη εφαρμογής των κοινών βημάτων και τη δυνατότητα προσαρμογής τους, εάν χρειαστεί. Για το λόγο αυτό, θα μπορούσε να είναι παραπλανητική η αποκάλυψή τους στο κοινό, ανέφερε.

14. Στο πλαίσιο αυτό, ζητήθηκε η γνώμη των ρωσικών αρχών σχετικά με την πιθανή γνωστοποίηση των κοινών βημάτων και ανέφεραν ότι δεν θα συμφωνούσαν με την εν λόγω γνωστοποίηση. Το Συμβούλιο επισήμανε, εν προκειμένω, ότι τα κοινά βήματα δεν αποτελούν μονομερές έγγραφο της ΕΕ, αλλά μάλλον κοινό έγγραφο που αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγμάτευσης μεταξύ της ΕΕ και της Ρωσίας. Εάν το Συμβούλιο αποφάσιζε μονομερώς να αποκαλύψει τα κοινά βήματα, παρά την αντίρρηση των ρωσικών αρχών, αυτό θα επηρέαζε αρνητικά το κλίμα εμπιστοσύνης μεταξύ των παραγόντων που συμμετέχουν στις διαπραγματεύσεις και θα έβλαπτε τις σχέσεις της ΕΕ με τη Ρωσία. Θα επηρέαζε επίσης σοβαρά την εμπιστοσύνη μεταξύ της ΕΕ και άλλων χωρών με τις οποίες ενδέχεται να διεξαχθούν παρόμοιες διαπραγματεύσεις τώρα ή στο μέλλον. Ως εκ τούτου, η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις, όπως προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

15. Όσον αφορά το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι έχουν γνωστοποιηθεί άλλες συμφωνίες, το Συμβούλιο επισήμανε ότι εάν μπορεί να γίνει παραλληλισμός μεταξύ των κοινών βημάτων και των σχεδίων ελευθέρωσης του καθεστώτος θεωρήσεων (ΣΔΘΘΘ) για την Ουκρανία και τη Μολδαβία, αυτό αφορά μόνο το αντικείμενο των εν λόγω κειμένων. Ωστόσο, η φύση των κοινών βημάτων μεταξύ της ΕΕ και της Ρωσίας είναι θεμελιωδώς διαφορετική. Τα κοινά βήματα είναι μια αμοιβαία και αμοιβαία συμφωνία: ανήκουν από κοινού και πρέπει να εφαρμοστούν όχι μόνο από τη Ρωσία, αλλά και από την ΕΕ. Αντιθέτως, τα ΣΔΕΚΘ για την Ουκρανία και τη Μολδαβία είναι μονομερείς πράξεις της ΕΕ, οι οποίες εκδίδονται και ανήκουν στην ΕΕ και πρέπει να εφαρμοστούν από την Ουκρανία και τη Μολδαβία αντίστοιχα.

16. Στις παρατηρήσεις της, η καταγγέλλουσα δήλωσε ότι τα κοινά μέτρα περιλαμβάνουν δεσμεύσεις που ανέλαβε η ΕΕ εξ ονόματος των πολιτών της και οι οποίες θα μπορούσαν να επηρεάσουν τους ίδιους και άλλα πρόσωπα στο έδαφός της, ιδίως τους αιτούντες άσυλο και τους μετανάστες. Ο δημόσιος έλεγχος των δράσεων της ΕΕ που ενδέχεται να επηρεάσουν τα θεμελιώδη δικαιώματα των πολιτών της θα πρέπει να υπερισχύει της εικαζόμενης προστασίας του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, η Ρωσική Ομοσπονδία επρόκειτο να αποστείλει αποστολές σε προβληματικές χώρες της ΕΕ για να ελέγξει τις ελλείψεις όσον αφορά την εφαρμογή των δεσμεύσεών της από την ΕΕ. Είναι σημαντικό η ΕΕ να παραμείνει υπόλογη όχι μόνο έναντι της ρωσικής κυβέρνησης, αλλά και έναντι των πολιτών της, ιδίως για ενέργειες που ενδέχεται να επηρεάσουν τα δικαιώματά τους.

17. Το επιχείρημα ότι τα Κοινά Βήματα ενδέχεται να υποβληθούν σε αναθεώρηση και ότι η δημοσιοποίησή τους θα μπορούσε, ως εκ τούτου, να παραπλανήσει το κοινό δεν είναι πειστικό, δήλωσε ο καταγγέλλων, καθώς όλες οι μεταγενέστερες αναθεωρήσεις θα πρέπει επίσης να δημοσιοποιηθούν.

18. Τέλος, όσον αφορά τη διαφορετική φύση των κοινών βημάτων και των VLAPS, ο καταγγέλλων επισήμανε ότι τα τελευταία δημιουργούν υποχρεώσεις μόνο για τις χώρες εταίρους — ως εκ τούτου, θα έπρεπε να εναπόκειται στις ουκρανικές και μολδαβικές αρχές να αποφασίσουν αν θα γνωστοποιήσουν ή όχι τις δεσμεύσεις που είχαν αναλάβει έναντι της ΕΕ. Δεδομένου ότι τα κοινά βήματα οδηγούν σε δεσμεύσεις τόσο από την πλευρά της ΕΕ όσο και από τη ρωσική πλευρά, κάθε μέρος θα πρέπει να έχει το δικαίωμα να δημοσιοποιήσει το έγγραφο. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο δεν θα έπρεπε να έχει συνάψει καμία συμφωνία με τη ρωσική πλευρά η οποία θα περιόριζε τον δημόσιο έλεγχο των ενεργειών της ΕΕ που επηρεάζουν τα δικαιώματα των πολιτών της.

19. Με ηλεκτρονικό μήνυμα της 13ης Μαρτίου 2013 και επιστολή της 25ης Μαρτίου 2013, το Συμβούλιο ενημέρωσε τον Διαμεσολαβητή ότι οι ρωσικές αρχές απηύθυναν επιστολή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή με ημερομηνία 4 Μαρτίου 2013, επιβεβαιώνοντας τη συγκατάθεσή τους στην πρόταση της ΕΕ για την παροχή πρόσβασης του κοινού στα κοινά βήματα. Με βάση τις πληροφορίες αυτές, το Συμβούλιο δημοσίευσε το έγγραφο στο δημόσιο μητρώο εγγράφων [4] και ενημέρωσε σχετικά τον καταγγέλλοντα.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

20. Η Διαμεσολαβήτρια υπενθυμίζει ότι η διαφάνεια αποτελεί ουσιώδη πτυχή της χρηστής δημοκρατικής διακυβέρνησης. Η διαφάνεια επιτρέπει στους πολίτες να ελέγχουν τις δραστηριότητες των δημόσιων αρχών, να αξιολογούν τις επιδόσεις τους και να τους καλούν να λογοδοτήσουν. Ως εκ τούτου, ο ανοικτός χαρακτήρας και η πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα αποτελούν ουσιαστικό μέρος των θεσμικών ελέγχων και ισορροπιών που μεσολαβούν στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας και προωθούν τη λογοδοσία. Η διαφάνεια διευκολύνει επίσης τη συμμετοχή των πολιτών σε δημόσιες δραστηριότητες, διασφαλίζοντας την πρόσβαση σε πληροφορίες και τα μέσα συμμετοχής στη διαδικασία διακυβέρνησης στην οποία υπόκεινται.

21. Η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001 διευκρινίζει ότι ο ανοικτός χαρακτήρας επιτρέπει στους πολίτες να συμμετέχουν στενότερα στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και εγγυάται ότι η διοίκηση χαίρει μεγαλύτερης νομιμότητας, είναι αποτελεσματικότερη και λογοδοτεί περισσότερο στους πολίτες σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη διευκρινίζει επίσης ότι ο ανοικτός χαρακτήρας συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως ορίζονται στο άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

22. Το ίδιο το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 42 του Χάρτη. Το θεμελιώδες αυτό δικαίωμα τίθεται σε ισχύ με τον κανονισμό 1049/2001. Ωστόσο, η ουσία του θεμελιώδους δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα περιλαμβάνει εξαιρέσεις, ακόμη και όταν η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε την προστασία των διεθνών σχέσεων (άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο α ́, τρίτη περίπτωση, όπως επικαλείται εν προκειμένω το Συμβούλιο).

23. Όσον αφορά το Συμβούλιο, το καθήκον να είναι όσο το δυνατόν πιο διαφανής ισχύει με ιδιαίτερη ισχύ σε σχέση με τον νομοθετικό ρόλο του Συμβουλίου. Το άρθρο 15 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ ορίζει ότι «το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνέρχεται δημοσίως, όπως και το Συμβούλιο όταν εξετάζει και ψηφίζει σχέδιο νομοθετικής πράξης». Επιπλέον, το άρθρο 15 παράγραφος 3 πέμπτο εδάφιο της ΣΛΕΕ ορίζει ότι «το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εξασφαλίζουν τη δημοσίευση των εγγράφων που αφορούν τις νομοθετικές διαδικασίες». Το Δικαστήριο της ΕΕ υπογράμμισε περαιτέρω τη σημασία της διαφάνειας όσον αφορά το έργο του νομοθέτη [5].

24. Ωστόσο, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει μια διάκριση όσον αφορά τις απαιτήσεις διαφάνειας όταν ένα θεσμικό όργανο ενεργεί υπό νομοθετική ιδιότητα ή ως συμβαλλόμενο μέρος σε διακυβερνητικές διαπραγματεύσεις [6]. Στην υπόθεση T-301/10, «t Veld κατά Επιτροπής», το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε ότι η διαπραγμάτευση διεθνών συμφωνιών μπορεί να δικαιολογήσει, προκειμένου να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα των διαπραγματεύσεων, ορισμένο επίπεδο διακριτικής ευχέρειας ώστε να καταστεί δυνατή η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των διαπραγματευτών και η ανάπτυξη ελεύθερης και αποτελεσματικής συζήτησης. Διευκρίνισε επίσης ότι η έναρξη και η διεξαγωγή διαπραγματεύσεων για τη σύναψη, στην περίπτωση αυτή, διεθνούς συμφωνίας εμπίπτουν, κατ’ αρχήν, στον τομέα της εκτελεστικής εξουσίας. Ως εκ τούτου, η συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία που αφορά τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας είναι κατ’ ανάγκη περιορισμένη, λόγω του έννομου συμφέροντος να μην αποκαλυφθούν στρατηγικά στοιχεία των διαπραγματεύσεων [7].

25. Οι απόψεις του γενικού εισαγγελέα Cruz Villalón στην υπόθεση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, υπογραμμίζουν περαιτέρω το σημείο αυτό σε σχέση με το Συμβούλιο: «τα μειονεκτήματα που συνεπάγεται η διαφάνεια, όσον αφορά την αποτελεσματικότητα, για τη διαπραγμάτευση και την έκδοση αποφάσεων θα μπορούσαν ίσως να δικαιολογήσουν τη θυσία της όταν το Συμβούλιο ενεργεί ως διακυβερνητικό όργανο και ασκεί καθήκοντα αυτού του είδους, αλλά αυτό δεν μπορεί ποτέ να συμβαίνει όταν συμμετέχει σε νομοθετική διαδικασία. Με άλλα λόγια, από αντικειμενική άποψη, η διαφάνεια μπορεί να φαίνεται μειονεκτική στο πλαίσιο διακρατικών «διαπραγματεύσεων», αλλά όχι στο πλαίσιο «διαβουλεύσεων» μεταξύ μερών που πρέπει να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με το περιεχόμενο ενός «νομοθετικού» μέτρου. Ενώ, στην πρώτη περίπτωση, το κυρίαρχο μέλημα κάθε κράτους μπορεί να είναι το δικό του συμφέρον, στη δεύτερη περίπτωση το μέλημα αυτό πρέπει να είναι το συμφέρον της Ένωσης, το οποίο είναι ένα κοινό συμφέρον, που βασίζεται στην εφαρμογή των θεμελιωδών αρχών της, μεταξύ των οποίων η δημοκρατία.

26. Ενώ ο Διαμεσολαβητής υπογραμμίζει τη σημασία της διαφάνειας στον συγκεκριμένο τομέα, ο οποίος, όπως υποστήριξε ο καταγγέλλων, αφορά δεσμεύσεις που ανέλαβε η ΕΕ εξ ονόματος των πολιτών της και οι οποίες μπορούν να επηρεάσουν τα θεμελιώδη δικαιώματά τους, έχει επίγνωση του πλαισίου εντός του οποίου καταρτίστηκε το εν λόγω έγγραφο.

27. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής χαιρετίζει θερμά τη συμφωνία του Συμβουλίου να δημοσιοποιήσει το εν λόγω έγγραφο. Κατανοεί ότι το Συμβούλιο ήρθε σε επαφή με τις ρωσικές αρχές για να ζητήσει τη συγκατάθεσή τους για τη δημοσιοποίηση του εγγράφου και ότι οι ρωσικές αρχές, κατόπιν διαβούλευσης με τις αρμόδιες ρωσικές υπηρεσίες, έδωσαν τη συγκατάθεσή τους.

28. Ο Διαμεσολαβητής συνάγει από το γεγονός ότι ο καταγγέλλων δεν υπέβαλε παρατηρήσεις ότι είναι ικανοποιημένος από την ενέργεια του Συμβουλίου. Ως εκ τούτου, θεωρεί ότι το Συμβούλιο διευθέτησε το ζήτημα και, ως εκ τούτου, ικανοποίησε τον καταγγέλλοντα.

29. Ο Διαμεσολαβητής αντιλαμβάνεται ότι η συγκατάθεση των ρωσικών αρχών για τη δημοσιοποίηση του εγγράφου στην παρούσα υπόθεση ήταν η απαραίτητη προϋπόθεση για τη δημοσιοποίησή του. Παραπέμπει, συναφώς, στο επιχείρημα που διατύπωσε το Συμβούλιο στη γνώμη του ότι ζητήθηκε η γνώμη των ρωσικών αρχών σχετικά με την ενδεχόμενη γνωστοποίηση των κοινών μέτρων και ανέφερε ότι δεν θα συμφωνούσαν με την εν λόγω γνωστοποίηση (βλ. σκέψη 14 ανωτέρω). Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει, ωστόσο, ότι το Συμβούλιο δεν αναφέρθηκε σε αυτό το προφανές βέτο στην απάντησή του στην επιβεβαιωτική αίτηση του καταγγέλλοντος για πρόσβαση στο έγγραφο.

30. Στο πλαίσιο αυτό, ο Διαμεσολαβητής προτείνει ότι θα ήταν προς το συμφέρον της χρηστής διοίκησης το Συμβούλιο να θέσει στον διαπραγματευτικό του εταίρο, κατά την έναρξη μελλοντικών τέτοιων διαπραγματεύσεων, την υποχρέωση του Συμβουλίου να διεξάγει τις εργασίες του όσο το δυνατόν πιο ανοικτά. Σε περίπτωση που το άλλο συμβαλλόμενο μέρος επιλέξει να επιμείνει ώστε τα έγγραφα που αφορούν τις διαπραγματεύσεις να παραμείνουν απόρρητα, το Συμβούλιο θα είναι τουλάχιστον σε θέση να ενημερώσει κάθε μελλοντικό αιτούντα, ο οποίος ζητεί πρόσβαση σε έγγραφο, για την ακριβή προέλευση της εναντίωσης στη γνωστοποίηση. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο θα συμμορφώνεται με τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του κανονισμού 1049/2001.

31. Γενικότερα, με σκοπό την περαιτέρω προώθηση της διαφάνειας σε αυτόν τον σημαντικό τομέα, ο Διαμεσολαβητής προτείνει στο Συμβούλιο να εξετάσει το ενδεχόμενο λήψης μέτρων για τη συμμετοχή της ΕΕ στην εταιρική σχέση για την ανοικτή διακυβέρνηση (OGP) [9]. Αυτό θα μπορούσε να αυξήσει την αξιοπιστία της Ένωσης στον τομέα αυτό και να παράσχει ένα φόρουμ για την ενθάρρυνση μεγαλύτερης διαφάνειας από τη Ρωσία, η οποία απέσυρε πρόσφατα την επιστολή προθέσεών της να προσχωρήσει στο OGP. Ο Διαμεσολαβητής γνωρίζει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θεωρεί ότι περιορίζεται εν προκειμένω από το γεγονός ότι η ΕΕ δεν είναι κράτος. Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί απίθανο τα μέλη του OGP να απορρίψουν τη συμμετοχή της ΕΕ στο OGP για τον λόγο αυτό. Θα προβεί σε περαιτέρω παρατήρηση σχετικά με το θέμα αυτό.

Β. Συμπεράσματα

Με βάση την έρευνά του σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, ο Διαμεσολαβητής την περατώνει με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Το Συμβούλιο διευθέτησε το ζήτημα και, ως εκ τούτου, ικανοποίησε τον καταγγέλλοντα.

Ο καταγγέλλων και το Συμβούλιο θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Περαιτέρω παρατήρηση

Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει στο Συμβούλιο να εξετάσει το ενδεχόμενο λήψης μέτρων για τη συμμετοχή της ΕΕ στην εταιρική σχέση για την ανοικτή διακυβέρνηση (OGP). Αυτό θα μπορούσε να αυξήσει την αξιοπιστία της Ένωσης στον τομέα αυτό και να παράσχει ένα φόρουμ για την ενθάρρυνση μεγαλύτερου ανοίγματος από τη Ρωσία.

Π. Νικηφόρος Διαμαντούρος

Στρασβούργο, 9 Σεπτεμβρίου 2013

[1] Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ 2001, L 145, σ. 43).

[2] Σύμφωνα με τον ιστότοπό του, το Ινστιτούτο Ευρωπαϊκής Πολιτικής «Ανοικτή Κοινωνία» επηρεάζει και ενημερώνει τις πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης για να διασφαλίσει ότι οι αξίες της ανοικτής κοινωνίας βρίσκονται στο επίκεντρο της δράσης της ΕΕ, τόσο εντός όσο και εκτός των συνόρων της. Βλέπε: http://www.opensocietyfoundations.org/about/offices-foundations/open-society-european-policy-institute

[3] Μια αναζήτηση στον ιστότοπο του Συμβουλίου οδηγεί, για παράδειγμα, στον διάλογο ΕΕ-Ουκρανίας για τις θεωρήσεις - Σχέδιο δράσης για την ελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st17/st17883.en10.pdf

[4] Το έγγραφο είναι διαθέσιμο στη διεύθυνση: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/11/st18/st18217.en11.pdfb

[5] Βλ., ιδίως, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑39/05 P και C‑52/05 P Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, σ. I-4723, και υπόθεση T-233/09 Access Info Europe κατά Συμβουλίου, απόφαση της 22ας Μαρτίου 2011, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή.

[6] Στη γνωμοδότησή του, το ίδιο το Συμβούλιο αναφέρθηκε στη «διάκριση μεταξύ νομοθετικών και μη νομοθετικών δραστηριοτήτων όσον αφορά την εφαρμογή των κανόνων διαφάνειας, με ιδιαίτερη έμφαση στη διαφάνεια στο πλαίσιο των νομοθετικών δραστηριοτήτων».

[7] Υπόθεση T-301/10, στην υπόθεση «t Veld κατά Επιτροπής», απόφαση της 19ης Μαρτίου 2013, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψεις 119-120, και εκεί παρατιθέμενη νομολογία.

[8] Βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Cruz Villalón στην υπόθεση C‑280/11 P, Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σημείο 66.

[9] Σύμφωνα με τον ιστότοπό της, η εταιρική σχέση για την ανοικτή διακυβέρνηση είναι μια νέα πολυμερής πρωτοβουλία που αποσκοπεί στην εξασφάλιση συγκεκριμένων δεσμεύσεων από τις κυβερνήσεις για την προώθηση της διαφάνειας, την ενδυνάμωση των πολιτών, την καταπολέμηση της διαφθοράς και την αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών για την ενίσχυση της διακυβέρνησης. Το OGP εποπτεύεται από μια διευθύνουσα επιτροπή κυβερνήσεων και οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών. Βλέπε: http://www.opengovpartnership.org