Ιστορικό της καταγγελίας

1. Τον Δεκέμβριο του 2023 ο καταγγέλλων, δημοσιογράφος, υπέβαλε αίτημα [1] για πρόσβαση του κοινού στην Επιτροπή, ζητώντας πρόσβαση σε «οποιαδήποτε έγγραφα παρέχουν πληροφορίες σχετικά με τη νομολογία για τον κανονισμό 1049/2001» και «οποιαδήποτε υποδείγματα απαντήσεων σε αιτήματα πρόσβασης σε έγγραφα». Στην απάντησή της του Ιανουαρίου 2024, η Επιτροπή προσδιόρισε 43 έγγραφα ως εμπίπτοντα στο πεδίο εφαρμογής του αιτήματος. Χορήγησε πρόσβαση σε 42 έγγραφα με περιορισμένες διαγραφές δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Τα δημοσιοποιημένα έγγραφα είναι καθοδηγητικά σημειώματα και υποδείγματα που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για να απαντά σε αιτήματα πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα.

2. Η Επιτροπή αρνήθηκε την πρόσβαση στο υπόλοιπο έγγραφο στο σύνολό του. Το παρόν έγγραφο αποτελεί πίνακα που περιέχει επισκόπηση της νομολογίας της ΕΕ σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα [2]. Η Επιτροπή, αρνούμενη την πρόσβαση στον πίνακα της νομολογίας, επικαλέστηκε δύο εξαιρέσεις βάσει της νομοθεσίας της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα (κανονισμός 10419/2001), υποστηρίζοντας ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα μπορούσε (σοβαρά) να υπονομεύσει την προστασία των νομικών συμβουλών και τη λήψη των αποφάσεών της [3].

3. Ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει την αρχική της απόφαση (υποβάλλοντας «επιβεβαιωτική αίτηση»). Τον Μάρτιο του 2024 η Επιτροπή επιβεβαίωσε την άρνησή της να παράσχει πρόσβαση στο κοινό, προσθέτοντας ότι η δημοσιοποίηση θα υπονόμευε επίσης τις δικαστικές διαδικασίες [4].

4. Δυσαρεστημένος από την άρνηση της Επιτροπής να επιτρέψει την πρόσβαση του κοινού στον πίνακα νομολογίας, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή.

Η έρευνα

5. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την άρνηση της Επιτροπής να παράσχει στο κοινό πρόσβαση σε πίνακα που περιέχει επισκόπηση της νομολογίας της ΕΕ σχετικά με την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα.

6. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας επιθεώρησε το επίμαχο έγγραφο και εξέτασε τις πρόσθετες απόψεις [5] που διατύπωσε η Επιτροπή. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας συναντήθηκε επίσης με εκπροσώπους της Επιτροπής για να λάβει περαιτέρω διευκρινίσεις σχετικά με την άρνηση της Επιτροπής να χορηγήσει πρόσβαση στον πίνακα νομολογίας.

7. Στη συνέχεια, ο Διαμεσολαβητής κοινοποίησε στον καταγγέλλοντα τις πρόσθετες απόψεις της Επιτροπής και την έκθεση σχετικά με τη συνάντηση [6]. Ο καταγγέλλων υπέβαλε παρατηρήσεις.

Επιχειρήματα που προβλήθηκαν

Προστασία των δικαστικών διαδικασιών 

8. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι, σε περίπτωση γνωστοποίησης του πίνακα νομολογίας, θα υπονομευόταν η αρχή της ισότητας των όπλων «σε διάφορες εν εξελίξει και επικείμενες δικαστικές διαδικασίες». Ειδικότερα, η Επιτροπή θεώρησε ότι θα μπορούσε να αναγκαστεί να υπερασπιστεί μια θέση διαφορετική από εκείνη που είχε υποστηρίξει εσωτερικά, ιδίως «όπου η επιλογή της νομολογίας έγινε προκειμένου να επισημανθούν τα συνήθη αδύνατα σημεία στις απαντήσεις της Επιτροπής, αντί να υπερασπιστεί τη νομιμότητά τους».  Επιπλέον, τα ευαίσθητα ζητήματα που επισημαίνονται στον πίνακα θα μπορούσαν να «εργαλειοποιηθούν» εναντίον της στο πλαίσιο διαδικασιών ενώπιον των δικαστηρίων της ΕΕ.

9. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή δεν επισήμανε καμία συγκεκριμένη υπόθεση του Δικαστηρίου ή έρευνα του Διαμεσολαβητή που θα μπορούσε να επηρεαστεί από την κοινοποίηση. Επιπλέον, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η πιθανότητα αποκλινουσών θέσεων μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής ήταν φυσική και, ως εκ τούτου, δεν θα μπορούσε, αυτή καθαυτή, να υπονομεύσει την προστασία των δικαστικών διαδικασιών.

10. Η Επιτροπή δήλωσε ότι ο πίνακας νομολογίας θα είναι, «από την ίδια τη φύση του», άρρηκτα συνδεδεμένος με τις σχετικές δικαστικές διαδικασίες. Υποστήριξε ότι η πρόσβαση σε έγγραφο που περιέχει εσωτερική, μη επικυρωμένη θέση σχετικά με υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου μπορεί να απορριφθεί, ακόμη και αν το έγγραφο δεν έχει συνταχθεί στο πλαίσιο της εν λόγω δικαστικής διαδικασίας.[7] Η Επιτροπή απέρριψε επίσης ότι υπάρχουν «κοινές αποκλίσεις» μεταξύ των υπηρεσιών της και ότι, με οποιονδήποτε τρόπο, αυτό δεν θα είχε σημασία για την υπό εξέταση αξιολόγηση.

Προστασία μιας διαδικασίας λήψης αποφάσεων

11. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι ο πίνακας νομολογίας νοείται ως εσωτερική καθοδήγηση που «δεν επικυρώνεται από την ιεραρχία». Εάν γνωστοποιηθούν, οι συντάκτες του πίνακα μπορούν να ασκήσουν αυτολογοκρισία στο μέλλον, ώστε να αποφευχθεί η πρόκληση δημόσιας σύγχυσης ως προς την τελική θέση της Επιτροπής. Επιπλέον, εάν οι «εσωτερικές εκτιμήσεις και η προκαταρκτική άτυπη επιλογή της νομολογίας» ήταν δημόσιες, θα επηρεαζόταν η «δυνατότητα της Επιτροπής να προσφεύγει σε νομολογία/ενέργειες που δεν περιλαμβάνονταν στο έγγραφο». Δεδομένου ότι ο πίνακας νομολογίας περιέχει «γνώμες υπαλλήλων της Επιτροπής και ανεπίσημες ερμηνείες», η δημοσιοποίηση του πίνακα θα στερούσε από την Επιτροπή «μια εποικοδομητική μορφή εσωτερικής κριτικής, απαλλαγμένης από κάθε εξωτερικό περιορισμό και πίεση ».

12. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι το κοινό είναι σε θέση να κατανοήσει τη φύση του εγγράφου και ότι δεν αντικατοπτρίζει την τελική θέση της ΕΕ. Ακόμη και αν γνωστοποιηθούν, οι νομικές συμβουλές που περιέχονται στο έγγραφο δεν θα δέσουν τα χέρια της Επιτροπής. Ο καταγγέλλων αμφισβήτησε επίσης κατά πόσον η εξαίρεση σχετικά με την προστασία της λήψης αποφάσεων εφαρμόζεται καθόλου, δεδομένου ότι ο πίνακας νομολογίας δεν «αφορά οποιαδήποτε εν εξελίξει απόφαση, αλλά έχει γενικό ερμηνευτικό χαρακτήρα» και «ζωντανό έγγραφο που επικαιροποιείται συχνά».

13. Η Επιτροπή απάντησε ότι η εξαίρεση που αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων δεν περιορίζεται σε συγκεκριμένα είδη εγγράφων. Η Επιτροπή προσέθεσε ότι η δημοσιοποίηση του νομολογιακού πίνακα θα αποθάρρυνε τους συντάκτες του να συμπεριλάβουν (κατά την άποψη της Επιτροπής) δυσμενή νομολογία η οποία, με τη σειρά της, θα καθιστούσε το έγγραφο ακατάλληλο για τον επιδιωκόμενο σκοπό.

14. Τέλος, η Επιτροπή επισήμανε ότι, σε περίπτωση δημοσιεύσεως του εγγράφου, θα έπρεπε να ακολουθηθεί στο μέλλον διοικητική διαδικασία εγκρίσεως. Αυτό θα καθυστερούσε άσκοπα τη διαδικασία επικαιροποίησης του πίνακα.

Προστασία των νομικών συμβουλών

15. Επιπλέον, η Επιτροπή έκρινε ότι ο πίνακας νομολογίας συγκεντρώνει «επιμελημένη επιλογή συγκεκριμένων παραθεμάτων [από τη νομολογία των δικαστηρίων της ΕΕ]», καθώς και «ερμηνεία και νομικές συμβουλές που απευθύνονται στους χειριστές υποθέσεων και στην Επιτροπή στο σύνολό της ». Μολονότι η εν λόγω νομολογία είναι δημόσια, η «επιμελημένη και συγκεκριμένη επιλογή των κρίσιμων τμημάτων [...] επισημαίνει τα κρίσιμα σημεία που πρέπει να εξετάζουν οι χειριστές υποθέσεων» κατά την προετοιμασία απόφασης σχετικά με αίτηση πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα. Σύμφωνα με την Επιτροπή, η πρωτοτυπία της νομικής εκτίμησης [8] στο έγγραφο έγκειται στην επιλογή αυτών των συγκεκριμένων αποσπασμάτων της νομολογίας, καθώς και της σύνοψης και της ερμηνείας τους, παρόμοια με τα σχόλια της νομολογίας που προστατεύονται από δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας.

16. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή υποστήριξε ότι ο πίνακας νομολογίας συνιστά νομική συμβουλή η οποία, εάν δημοσιοποιηθεί, θα αποτρέψει τους συντάκτες του εγγράφου από τη σύνταξη και την επικαιροποίηση του εγγράφου. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή επανέλαβε ότι η δημοσιοποίηση θα «άλλαζε τα κριτήρια επιμέλειας, αποθαρρύνοντας την επιλογή της πλέον κρίσιμης νομολογίας υπέρ της νομολογίας που είναι ευνοϊκότερη για το θεσμικό όργανο», καταστρατηγώντας έτσι τον σκοπό της επισήμανσης πιθανών ελλείψεων στο σκεπτικό της Επιτροπής στις σχετικές υποθέσεις. Ως εκ τούτου, η άρνηση της Επιτροπής να χορηγήσει πρόσβαση αποσκοπεί στη διασφάλιση της ικανότητας της Επιτροπής να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές.

17. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι θεωρεί ότι το έγγραφο αποτελεί εργαλειοθήκη για το προσωπικό και όχι επίσημο έγγραφο ή κατευθυντήρια γραμμή. Επανέλαβε ότι ο πίνακας δεν υποβάλλεται στην ιεραρχία και δεν ακολουθεί διαδικασία έγκρισης (σε αντίθεση με τα καθοδηγητικά σημειώματα, τα δελτία και τα υποδείγματα στα οποία χορηγήθηκε στον καταγγέλλοντα ευρεία πρόσβαση).

18. Η Επιτροπή δήλωσε επίσης ότι δεν μπορούσε να χορηγηθεί ουσιαστική μερική πρόσβαση στον πίνακα νομολογίας.

19. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η εκ μέρους του κοινού κατανόηση της ερμηνείας της νομολογίας από την Επιτροπή δεν θα έθιγε την ικανότητά του να λαμβάνει νομικές συμβουλές. Αντιθέτως, η δημοσιοποίηση του πίνακα νομολογίας θα ήταν «μια ευκαιρία για καλύτερη κατανόηση της επίσημης άποψης» και «θα πρέπει να θεωρείται δημόσια υπηρεσία από την Επιτροπή, καθώς θα επέτρεπε στους πολίτες να έχουν το ίδιο επίπεδο νομικής καθοδήγησης με αυτό που παρέχει στους δικούς της χειριστές υποθέσεων». Επιπλέον, η διαφάνεια όσον αφορά τις νομικές συμβουλές αυξάνει τη νομιμότητα και την εμπιστοσύνη στα θεσμικά όργανα της ΕΕ. 

Ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος

20. Τέλος, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν υπήρχε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση. Υποστήριξε ότι διασφαλίστηκε η διαφάνεια όσον αφορά την εφαρμογή και την ερμηνεία του κανονισμού 1049/2001, υπό το πρίσμα i) της πρόσβασης που είχε χορηγήσει στα άλλα έγγραφα που ζήτησε ο καταγγέλλων, συμπεριλαμβανομένων των υποδειγμάτων και των σημειωμάτων οριζόντιας καθοδήγησης που περιέχουν παραπομπές στη νομολογία, ii) της νομολογίας που αναφέρεται στην ετήσια έκθεσή του σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού και iii) των απαντήσεων που παρέχει στους αιτούντες που ζητούν πρόσβαση του κοινού. Η Επιτροπή δήλωσε ότι είναι επίσης διαθέσιμη για περαιτέρω ερωτήσεις ή αιτήματα παροχής πληροφοριών βάσει του κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς. Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή έκρινε ότι το θεμελιώδες δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα διασφαλιζόταν «εντός του μοναδικού ορίου του δικαιώματος άμυνάς [της]». 

21. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι υπήρχε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση, καθώς η δημοσιοποίηση θα επέτρεπε στο κοινό να ασκήσει το θεμελιώδες δικαίωμά του για πρόσβαση στα έγγραφα. Συγκεκριμένα, «η συλλογή νομολογίας της Επιτροπής θα μπορούσε να αποτελέσει μεγάλη εργαλειοθήκη για (...) το κοινό (...) ώστε να υποβάλλει πιο τεκμηριωμένα αιτήματα και επιβεβαιωτικές αιτήσεις». Κατά την άποψη του καταγγέλλοντος, η κοινοποίηση θα ωφελήσει τελικά την Επιτροπή και δεν είναι σαφές σε ποιον ή τι θα πρέπει να υπερασπιστεί η Επιτροπή όταν αναφέρεται στο «δικαίωμα άμυνάς της». Από την άλλη πλευρά, η άρνηση γνωστοποίησης «θα δημιουργούσε την εντύπωση ότι τα ερμηνευτικά εργαλεία που βρίσκονται στα χέρια του προσωπικού της Επιτροπής χρησιμοποιούνται κατά και όχι προς όφελος του κοινού».

22. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι ο καταγγέλλων είχε επικαλεστεί μόνο γενικές εκτιμήσεις που δεν μπορούσαν να υπερισχύσουν των λόγων που δικαιολογούσαν τη μη κοινοποίηση. Υποστήριξε ότι ο πίνακας νομολογίας δεν αφορά καμία νομοθετική διαδικασία και ότι δεν θα μπορούσε να υποχρεωθεί να χορηγήσει πρόσβαση «σε οποιοδήποτε έγγραφο απλώς και μόνο επειδή αφορά τον τομέα της διαφάνειας».

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

23. Το επίμαχο στην υπό κρίση αιτίαση έγγραφο είναι ένας πίνακας που περιέχει εκτενή επισκόπηση της νομολογίας της Ένωσης σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Ο νομολογιακός πίνακας καταρτίστηκε για να καθοδηγήσει τους χειριστές υποθέσεων της Επιτροπής κατά την εξέταση των αιτήσεων πρόσβασης σε έγγραφα, ώστε να διασφαλίζεται η νομιμότητα των αποφάσεων που λαμβάνουν. Επικαιροποιείται τακτικά από νομικούς εμπειρογνώμονες που εργάζονται στην ομάδα της Επιτροπής που ασχολείται με υποθέσεις πρόσβασης του κοινού και στη Νομική Υπηρεσία της. Στο κύριο μέρος του, ο πίνακας αποτελείται από δύο στήλες, μία που παρουσιάζει επιλεγμένα αποσπάσματα από τη σχετική νομολογία (συνήθως έως πέντε παραγράφους ταυτόχρονα) και μία που συνοψίζει συνοπτικά τα αποσπάσματα αυτά.

24. Ο κανονισμός 1049/2001 έχει ως στόχο να διασφαλίσει ότι παρέχεται στο κοινό η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα της ΕΕ.[9] Αυτό σημαίνει ότι τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να παρέχουν πρόσβαση σε έγγραφα κατόπιν αιτήματος, εκτός εάν η γνωστοποίηση θα έθιγε ένα από τα συμφέροντα που ο νομοθέτης θεωρεί άξια προστασίας.[10] Ως εκ τούτου, εάν ένα θεσμικό όργανο θεωρεί ότι πρέπει να αρνηθεί την πρόσβαση, πρέπει να εξηγήσει τον τρόπο με τον οποίο η «συγκεκριμένη και πραγματική» γνωστοποίηση θα μπορούσε να υπονομεύσει οποιοδήποτε από τα προστατευόμενα συμφέροντα. Επιπλέον, ο κίνδυνος υπονόμευσης του σχετικού συμφέροντος πρέπει να είναι «εύλογα προβλέψιμος και όχι καθαρά υποθετικός» [11].

25. Όσον αφορά την προστασία των δικαστικών διαδικασιών [12], το έγγραφο δεν χρειάζεται να συντάσσεται στο πλαίσιο συγκεκριμένων δικαστικών διαδικασιών. Ωστόσο, το έγγραφο πρέπει να έχει σχετικό σύνδεσμο με διαφορά ενώπιον δικαστηρίου η οποία εκκρεμεί ή τουλάχιστον επίκειται.[13] Για να υπάρχει τέτοιος σύνδεσμος, το έγγραφο «θα πρέπει να αποκαλύπτει τη θέση του οικείου θεσμικού οργάνου σχετικά με αμφισβητούμενα ζητήματα που εγείρονται κατά τη διάρκεια της δικαστικής διαδικασίας στην οποία γίνεται επίκληση» [14]. Εάν αποκαλυφθεί μια τέτοια θέση, θα μπορούσε να τεθεί σε κίνδυνο η αρχή της ισότητας των όπλων [15].

26. Από την εξέταση του πίνακα από τον Διαμεσολαβητή προέκυψε ότι περιέχει ολοκληρωμένη επισκόπηση της υφιστάμενης νομολογίας. Μολονότι η επιλεγείσα νομολογία ενδέχεται επίσης να αποκαλύπτει «αδύναμα σημεία στις απαντήσεις της Επιτροπής», οι σύντομες περιλήψεις που παραφράζουν τη θέση του Δικαστηρίου της ΕΕ δύσκολα μπορούν να θεωρηθούν ως οι απόψεις της Επιτροπής επί αμφισβητούμενων ζητημάτων. Επομένως, δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο η επιλογή των υποθέσεων, αυτή καθεαυτήν, θα συνεπαγόταν ότι η Επιτροπή έλαβε θέση, έστω και εσωτερικά, επί συγκεκριμένου επίμαχου ζητήματος και ότι, ως εκ τούτου, ενδέχεται να αναγκαστεί να υπερασπιστεί διαφορετική θέση σε πιθανές μελλοντικές υποθέσεις.

27. Γενικά, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ υποχρεούνται να διενεργούν συγκεκριμένη κατά περίπτωση αξιολόγηση κατά τη λήψη απόφασης σχετικά με αίτημα πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα. Σε περίπτωση άρνησης πρόσβασης, το θεσμικό όργανο πρέπει να αιτιολογήσει λεπτομερώς την απόφασή του στον αιτούντα. Η παροχή στο προσωπικό επισκόπησης της νομολογίας δεν μπορεί να δεσμεύει την Επιτροπή κατά την αξιολόγηση συγκεκριμένων εγγράφων. Αντιθέτως, όπως εξηγήθηκε ανωτέρω, σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή οφείλει να εξηγεί, συγκεκριμένα και πραγματικά, τους λόγους για τους οποίους ένα έγγραφο (ή μέρη αυτού) δεν μπορούν να δημοσιοποιηθούν. Εναπόκειται, στη συνέχεια, στον προσφεύγοντα να προσβάλει την απόφαση της Επιτροπής και, ενδεχομένως, να στηριχθεί στη σχετική νομολογία του δικαστή της Ένωσης, η οποία είναι διαθέσιμη στο κοινό. Μολονότι οι αιτούντες θα μπορούσαν να θεωρήσουν επωφελές να μπορούν να βασιστούν σε μια επισκόπηση της νομολογίας της Επιτροπής (και όχι, για παράδειγμα, στην αναζήτηση δημόσιων μητρώων) για να αιτιολογήσουν καλύτερα τα αιτήματά τους, αυτό δεν ισοδυναμεί με «ανισότητα των όπλων».

28. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή δεν αναφέρθηκε σε καμία συγκεκριμένη εν εξελίξει ή επικείμενη δικαστική διαδικασία την οποία επιδιώκει να προστατεύσει με τη μη δημοσιοποίηση του επίμαχου εγγράφου.

29. Υπό το πρίσμα όλων αυτών, ο Διαμεσολαβητής δεν είναι πεπεισμένος ότι η Επιτροπή βασίμως επικαλέστηκε την εξαίρεση για την προστασία των δικαστικών διαδικασιών.  

30. Για την επίκληση της εξαίρεσης που αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων [16], ένα θεσμικό όργανο υποχρεούται να αποδείξει ότι η πρόσβαση στο ζητούμενο έγγραφο είναι πιθανό να βλάψει συγκεκριμένα και αποτελεσματικά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων με ευλόγως προβλέψιμο και μη υποθετικό τρόπο.[17] Ο Διαμεσολαβητής δεν αντιλαμβάνεται με ποιον τρόπο τα στοιχεία που επικαλείται η Επιτροπή στο πλαίσιο της εν λόγω αίτησης πρόσβασης θα επέτρεπαν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεών του θα θιγόταν σοβαρά.

31. Όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων από την Επιτροπή σχετικά με ατομικές αιτήσεις πρόσβασης, ο πίνακας νομολογίας χρησιμεύει ως εσωτερική καθοδήγηση για το προσωπικό της που ασχολείται με τέτοιες αιτήσεις, συμπεριλαμβανομένου (στο αρχικό στάδιο) του προσωπικού που ενδέχεται να μην διαθέτει εκτεταμένη εμπειρογνωσία στον τομέα αυτό. Είναι δύσκολο να γίνει δεκτό ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα εμπόδιζε το προσωπικό της Επιτροπής να «σκέφτεται γαλήνια» όταν απαντά σε μεμονωμένα αιτήματα πρόσβασης. Ούτε είναι εύλογο να υποτεθεί ότι η δημοσιοποίησή της θα εμπόδιζε τους υπαλλήλους της Επιτροπής να επικαλεστούν νομολογία που δεν έχει περιληφθεί στον πίνακα.

32. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί επίσης ότι το κοινό είναι απολύτως σε θέση να κατανοήσει ότι οι αιτήσεις πρόσβασης απαιτούν κατά περίπτωση αξιολόγηση προκειμένου να διασφαλιστεί η νομική ορθότητα των απαντήσεων της Επιτροπής. Το γεγονός ότι ο πίνακας δεν επικυρώνεται απλώς ενισχύει την ιδέα ότι εναπόκειται στο κοινό να κατανοήσει ότι η Επιτροπή μπορεί, απαντώντας σε ατομικές αιτήσεις πρόσβασης, «να προσφύγει στη νομολογία/στις ενέργειες που δεν περιλαμβάνονταν στο έγγραφο». Σε κάθε περίπτωση, ο πίνακας περιέχει ήδη δήλωση αποποίησης ευθύνης σχετικά με τη φύση του εγγράφου και η Επιτροπή θα μπορούσε επίσης να το διευκρινίσει αυτό στις ανταλλαγές της με τους πολίτες.

33. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί παράλογο να θεωρηθεί ότι η δημοσιοποίηση του πίνακα νομολογίας θα έβλαπτε σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής.

34. Όσον αφορά την προστασία των νομικών συμβουλών [18], πρέπει πρώτα να καθοριστεί αν το περιεχόμενο του πίνακα νομολογίας συνιστά νομική συμβουλή. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρέπει να εξεταστεί αν η γνωστοποίησή της θα έθιγε το συμφέρον της Επιτροπής να ζητεί και να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές. Ο κίνδυνος προσβολής του συμφέροντος αυτού πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.

35. Για να μπορεί να εφαρμοστεί η εξαίρεση της παροχής νομικών συμβουλών, δεν έχει σημασία με ποιον τρόπο ή σε ποιο πλαίσιο έχει παρασχεθεί η σχετική συμβουλή και αρκεί η συμβουλή να αφορά νομικό ζήτημα [19]. Με βάση την επανεξέταση του πίνακα νομολογίας, ο Διαμεσολαβητής είναι πεπεισμένος ότι το περιεχόμενό της θα μπορούσε να θεωρηθεί «νομική συμβουλή» κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001.

36. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να αξιολογηθεί κατά πόσον το περιεχόμενο του πίνακα νομολογίας μπορεί να θεωρηθεί ευαίσθητη νομική συμβουλή και κατά πόσον η γνωστοποίησή του θα εμπόδιζε την Επιτροπή να λάβει ειλικρινείς, αντικειμενικές και ολοκληρωμένες νομικές συμβουλές στο μέλλον. Στο πλαίσιο αυτό, τα δικαστήρια της ΕΕ έχουν επανειλημμένα αποφανθεί [20] ότι το περιεχόμενο της συμβουλής (και όχι το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται) είναι καθοριστικό. Για να χαρακτηριστούν ευαίσθητες, οι νομικές συμβουλές πρέπει να είναι κάτι περισσότερο από «απλή αξιολόγηση στοιχείων ερμηνείας του δικαίου της ΕΕ»[21], η οποία «δεν έχει πρωτοτυπία και δεν περιέχει, εκτός από τις εν λόγω αξιολογήσεις, ευαίσθητες πληροφορίες ή δεν αναφέρεται σε εμπιστευτικά πραγματικά περιστατικά»[22]. 

37. Συναφώς, η Επιτροπή επισήμανε ότι η πρωτοτυπία των νομικών γνωμοδοτήσεων του εγγράφου έγκειται στην επιλογή συγκεκριμένων αποσπασμάτων της νομολογίας, καθώς και της σύνοψης και της ερμηνείας τους, τα οποία παρομοίασε με νομολογιακά σχόλια. Βάσει της εξέτασης του πίνακα νομολογίας, ο Διαμεσολαβητής δεν είναι πεπεισμένος ότι περιέχει ιδιαίτερα ευαίσθητες πληροφορίες, δεδομένου ότι η νομολογία που περιλαμβάνεται στον πίνακα είναι ήδη δημόσια. Μολονότι αναγνωρίζει ότι η «επιμελημένη και συγκεκριμένη επιλογή των κρίσιμων τμημάτων [...] επισημαίνει τα κρίσιμα σημεία που πρέπει να εξετάσουν οι χειριστές υποθέσεων» και ότι η διαδικασία αυτή συνεπάγεται σημαντικό φόρτο εργασίας για το προσωπικό της Επιτροπής, δεν είναι σαφές πώς ακριβώς θα αποθαρρυνθούν οι συντάκτες του εγγράφου να συντάξουν και να επικαιροποιήσουν το έγγραφο σε περίπτωση δημοσιοποίησής του.

38. Η Επιτροπή υποστήριξε εν προκειμένω ότι η δημοσιοποίηση «θα άλλαζε τα κριτήρια επιμέλειας, αποθαρρύνοντας την επιλογή της πλέον κρίσιμης νομολογίας υπέρ της νομολογίας που είναι ευνοϊκότερη για το θεσμικό όργανο», καθιστώντας έτσι τον πίνακα ακατάλληλο για τον επιδιωκόμενο σκοπό.

39. Η παραδοχή αυτή στηρίζεται στην άποψη της Επιτροπής ότι το κοινό δεν θα ήταν σε θέση να αντιληφθεί τον ανεπίσημο χαρακτήρα του επίμαχου εγγράφου. Όπως ανέφερε ανωτέρω η Διαμεσολαβήτρια, θεωρεί ότι το κοινό είναι απολύτως σε θέση να κατανοήσει ότι οι αιτήσεις πρόσβασης απαιτούν κατά περίπτωση αξιολόγηση και ότι ο πίνακας νομολογίας αποτελεί απλώς ένα εργαλείο που βοηθά το προσωπικό της Επιτροπής να προβαίνει σε τέτοιες αξιολογήσεις.

40. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής δεν είναι πεπεισμένος ότι ο πίνακας νομολογίας περιέχει ευαίσθητες νομικές συμβουλές άξιες προστασίας και, ασφαλώς, όχι στο σύνολό τους.  

41. Υπό το πρίσμα όλων αυτών, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε βασίμως να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού στον σχετικό πίνακα νομολογίας και σίγουρα όχι στο σύνολό του.

42. Μολονότι η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για τη δημοσιοποίηση των 42 υποδειγμάτων και καθοδηγητικών σημειωμάτων, εκφράζει τη βαθιά της λύπη για την απροθυμία της Επιτροπής να δημοσιοποιήσει τον πίνακα νομολογίας της. Κατά την άποψή της, στέλνει εντελώς λανθασμένο μήνυμα ότι η Επιτροπή δεν είναι έτοιμη να αποκαλύψει ένα έγγραφο που συγκεντρώνει νομολογία σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα και το οποίο θα μπορούσε να βοηθήσει τους πολίτες στην άσκηση του θεμελιώδους δικαιώματός τους για πρόσβαση στα έγγραφα.

43. Δυστυχώς, στην προκειμένη περίπτωση, η Επιτροπή έχασε την ευκαιρία να ανταποκριθεί στον ρόλο της ως φορέα καθορισμού προτύπων στον τομέα της διαφάνειας και να παράσχει δημόσια υπηρεσία στους πολίτες. Εξάλλου, η δημόσια διοίκηση εξυπηρετεί τους πολίτες, γεγονός που αντικατοπτρίζεται στο βασικό πνεύμα της οδηγίας της ΕΕ για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα [23] (η οποία ισχύει για τις αρχές των κρατών μελών), η οποία ορίζει ότι: « η δημοσιοποίηση όλων των γενικά διαθέσιμων εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή του δημόσιου τομέα − και αφορούν όχι μόνο την πολιτική διαδικασία αλλά και τη νομική και διοικητική διαδικασία − αποτελεί θεμελιώδες μέσο για την επέκταση του δικαιώματος στη γνώση, το οποίο αποτελεί βασική αρχή της δημοκρατίας»[24].

44. Τούτου λεχθέντος, η Διαμεσολαβήτρια δεν θεωρεί χρήσιμη τη συνέχιση αυτής της έρευνας, δεδομένου ότι η νομολογία που περιέχεται στον πίνακα είναι ήδη διαθέσιμη στο κοινό και η Επιτροπή χορήγησε ευρεία πρόσβαση στα 42 υποδείγματα και καθοδηγητικά σημειώματα, τα οποία αντικατοπτρίζουν σε γενικές γραμμές το περιεχόμενο του πίνακα. Ως εκ τούτου, περατώνει την υπόθεση.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Δεν δικαιολογούνται περαιτέρω έρευνες.

Ο καταγγέλλων και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

 

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 19/09/2024

 

[1] Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Το έγγραφο φέρει τον τίτλο «Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 Αποσπάσματα από τη σχετική νομολογία και άλλα ερμηνευτικά εργαλεία».

[3] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση και παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001.

[4] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[5] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/191384.

[6] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188207.

[7] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 24ης Ιανουαρίου 2024, Veritas κατά Επιτροπής, T-602/22, σκέψεις 65 και εξής: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=0689D39AB68CB712C642E13A2A452CAC?text=&docid=282025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=988792.

[8] Το οποίο αποτελεί στοιχείο για την αξιολόγηση του ευαίσθητου χαρακτήρα των νομικών συμβουλών σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ - βλ. επίσης κατωτέρω: ClientEarth κατά Συμβουλίου, συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-682/21 και T-683/21, σκέψη 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-682/21&language=en. 

[9] Άρθρο 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001.

[10] Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.

[11] Απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe, C-280/11 P, σκέψη 31: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62011CJ0280&qid=1711530952210.

[12] Άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[13] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 15ης Σεπτεμβρίου 2016, Philip Morris κατά Επιτροπής, T-796/14, σκέψεις 88 και 90: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[14] Όπ.π., σκέψη 88 (η υπογράμμιση δική μου).

[15] Όπ.π.

[16] Άρθρο 4 παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001.

[17] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 7ης Ιουνίου 2011, Toland κατά Κοινοβουλίου, T-471/08, σκέψεις 71 και 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[18] Άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[19] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 21ης Απριλίου 2021, Pech κατά Συμβουλίου, T-252/19, σκέψη 83: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19· Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 15ης Σεπτεμβρίου 2016, Herbert Smith Freehills κατά Επιτροπής, T-755/14, σκέψη 47: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-755/14&language=EN.

[20] Σουηδία &amp· προπαρατεθείσα απόφαση Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 69· Απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Ιουνίου 2023, Συμβούλιο κατά Pech, C‑408/21 P, σκέψη 61: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-408/21_P· Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Μαρτίου 2024, ClientEarth κατά Συμβουλίου, συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-682/21 και T-683/21, σκέψη 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-682/21&language=en. 

[21] Απόφαση Συμβούλιο κατά Pech (σκέψη 61)· Προπαρατεθείσα απόφαση ClientEarth κατά Συμβουλίου (σκέψη 58).

[22] Απόφαση ClientEarth κατά Συμβουλίου (σκέψη 59).

[23] Οδηγία 2019/1024 για τα ανοικτά δεδομένα και την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα (αναδιατύπωση): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32019L1024&qid=1712598820658. 

[24] Αιτιολογική σκέψη 43 της οδηγίας 2019/1024.