Ιστορικό της καταγγελίας

1. Τον Οκτώβριο του 2022 ο καταγγέλλων, μια οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών (ευρωπαϊκά ψηφιακά δικαιώματα ή «EDRi»)[1] υπέβαλε αίτημα πρόσβασης του κοινού [2] σε έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Τα ζητηθέντα έγγραφα ήταν ερωτηματολόγια που απέστειλε η Επιτροπή στα κράτη μέλη σχετικά με το θέμα της κρυπτογράφησης το 2021, οι απαντήσεις των κρατών μελών στα εν λόγω ερωτηματολόγια και κάθε υλικό παρουσίασης ή συλλογή που εκπόνησε η Επιτροπή με βάση τις απαντήσεις.

2. Η Επιτροπή προσδιόρισε έξι έγγραφα ως εμπίπτοντα στο πεδίο εφαρμογής της αίτησης. Χορήγησε πλήρη πρόσβαση σε ένα έγγραφο (ημερήσια διάταξη συνεδρίασης), αλλά αρνήθηκε την πλήρη πρόσβαση στα υπόλοιπα πέντε έγγραφα, υποστηρίζοντας ότι η δημοσιοποίηση των εν λόγω εγγράφων θα υπονόμευε την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη δημόσια ασφάλεια, καθώς και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής σε σχέση με την κρυπτογράφηση στο πλαίσιο της επιβολής του νόμου. Ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει την απόφασή της (υποβάλλοντας «επιβεβαιωτική αίτηση»).

3. Η Επιτροπή επιβεβαίωσε την παραλαβή της επιβεβαιωτικής αίτησης και δήλωσε ότι θα απαντήσει εντός των ισχυουσών προθεσμιών, πριν από τις 15 Φεβρουαρίου 2023. Στη συνέχεια ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι, λόγω της ανάγκης διεξαγωγής διαβουλεύσεων, δεν θα ήταν σε θέση να απαντήσει εγκαίρως. Αφού απέστειλε δύο υπενθυμίσεις, στις οποίες η Επιτροπή δεν απάντησε, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Απρίλιο του 2023.

Η έρευνα

4. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την παράλειψη της Επιτροπής να απαντήσει στην επιβεβαιωτική αίτηση που υπέβαλε ο καταγγέλλων.

5. Κατά τη διάρκεια της έρευνας και λαμβανομένης υπόψη της συνεχιζόμενης καθυστέρησης, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας επιθεώρησε τα επίμαχα έγγραφα. Κατόπιν επανεξετάσεως των εγγράφων, η Διαμεσολαβήτρια πρότεινε να δοθεί από την Επιτροπή η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα πέντε επίμαχα έγγραφα.

6. Η Επιτροπή απάντησε, μετά από πολύ σημαντική καθυστέρηση, στην επιβεβαιωτική αίτηση και, λίγες εβδομάδες αργότερα, στην πρόταση της Διαμεσολαβήτριας για λύση. Η Διαμεσολαβήτρια έλαβε τις παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος σχετικά με την απάντηση της Επιτροπής.

Η πρόταση του Διαμεσολαβητή για λύση

7. Μετά την εξέταση των εγγράφων από την ομάδα έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια έκρινε ότι η Επιτροπή όφειλε να χορηγήσει μερική πρόσβαση στα έγγραφα.

8. Τα πέντε επίμαχα έγγραφα είναι τα εξής:

• Έγγραφο 1, το οποίο περιέχει 27 ερωτηματολόγια που απέστειλε η Επιτροπή στις αρχές των κρατών μελών προκειμένου να συγκεντρώσει τις απαντήσεις τους όσον αφορά την ισχύουσα εθνική νομοθεσία και νομολογία σχετικά με την κρυπτογράφηση («ερωτηματολόγιο Α») και τις επιχειρησιακές πρακτικές και ανάγκες σε κάθε κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων ποσοτικών δεδομένων, εφόσον υπάρχουν («ερωτηματολόγιο Β»).
• Έγγραφο 2, το οποίο περιέχει τα ίδια 27 ερωτηματολόγια με τις απαντήσεις των κρατών μελών.
• Τα έγγραφα 3, 4 και 6 [3] είναι περιλήψεις των απαντήσεων, διαφάνειες παρουσίασης και έγγραφο προβληματισμού που παρουσιάζει τα κύρια συμπεράσματα των απαντήσεων των κρατών μελών στα ερωτηματολόγια.

9. Ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι μεγάλα τμήματα των εγγράφων θα μπορούσαν να δημοσιοποιηθούν, ιδίως τα τμήματα που περιγράφουν την ισχύουσα εθνική νομοθεσία ή νομολογία («ερωτηματολόγιο Α»). Τα μέρη αυτά δεν φαίνεται να καλύπτονται από καμία από τις εξαιρέσεις που επικαλείται η Επιτροπή.

10. Υπογράμμισε ότι υπάρχει έντονο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των εγγράφων, όχι μόνο λόγω της σημασίας του θέματος της κρυπτογράφησης και του τρόπου με τον οποίο σχετίζεται με το θεμελιώδες δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή, αλλά και επειδή οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, όπως ο καταγγέλλων, βασίζονται σε έγγραφα που δημοσιοποιούνται ως απάντηση σε αιτήματα πρόσβασης του κοινού προκειμένου να ασκήσουν τον ρόλο τους ως θεματοφύλακες.

11. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής πρότεινε στην Επιτροπή να επανεξετάσει τη θέση της σχετικά με την αίτηση πρόσβασης του κοινού με σκοπό την παροχή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης στα πέντε επίμαχα έγγραφα . [4]

12. Μετά την πρόταση λύσης της Διαμεσολαβήτριας, η Επιτροπή απάντησε στην επιβεβαιωτική αίτηση του καταγγέλλοντος (τον Ιανουάριο του 2024). Η Επιτροπή χορήγησε πλήρη πρόσβαση στα έγγραφα 1 και 6 (τα «κενά» ερωτηματολόγια και ένα ενημερωτικό έγγραφο). Χορήγησε ευρεία μερική πρόσβαση στο έγγραφο 2, το οποίο περιέχει τις απαντήσεις των κρατών μελών στα ερωτηματολόγια Α και Β [5], και μερική πρόσβαση στα έγγραφα 3 και 4, τα οποία αποτελούν σύνοψη των απαντήσεων που ελήφθησαν και παρουσίαση διαφανειών σχετικά με τις εν λόγω απαντήσεις. Η Επιτροπή εξήγησε ότι αρνήθηκε να δημοσιοποιήσει ορισμένα τμήματα των εγγράφων, διότι η δημοσιοποίησή τους θα έθιγε την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη δημόσια ασφάλεια.

13. Ειδικότερα, η Επιτροπή δήλωσε ότι είχε διαβουλευθεί με τα κράτη μέλη σχετικά με πιθανή κοινοποίηση. Ορισμένα κράτη μέλη αντιτάχθηκαν στην κοινοποίηση των απαντήσεών τους επειδή περιέχουν ευαίσθητες πληροφορίες που σχετίζονται, για παράδειγμα, με τις τεχνικές ρυθμίσεις ή τα ισχύοντα επιχειρησιακά πρωτόκολλα, καθώς και πληροφορίες σχετικά με τις ικανότητες αποκρυπτογράφησης και τα πιθανά όριά τους. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι η δημοσιοποίηση οποιουδήποτε στοιχείου που σχετίζεται με τρωτά σημεία κρυπτογράφησης θα μπορούσε να χρησιμεύσει για την ενημέρωση δυνητικών εγκληματιών και να δημιουργήσει κινδύνους για την ασφάλεια σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο.

14. Στη συνέχεια, η Επιτροπή απάντησε στην πρόταση της Διαμεσολαβήτριας για λύση τον Φεβρουάριο του 2024.[6] Εκτός από τα επιχειρήματα που παρουσιάστηκαν σε απάντηση στην επιβεβαιωτική αίτηση, η Επιτροπή εξήγησε ότι είχε αποφασίσει να προστατεύσει τμήματα των εγγράφων 3 και 4, καθώς η γνωστοποίησή τους θα αποκάλυπτε άμεσα ή έμμεσα (μέσω διασταύρωσης πληροφοριών με τις απαντήσεις στα ερωτηματολόγια που τα κράτη μέλη συμφώνησαν να γνωστοποιήσουν) το περιεχόμενο των απαντήσεων που παρασχέθηκαν από μεμονωμένα κράτη μέλη τα οποία δεν συμφώνησαν να γνωστοποιήσουν το σύνολο ή μέρος των απαντήσεών τους. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι η μεγάλη πλειονότητα των κρατών μελών είχε δηλώσει, απαντώντας σε ερώτηση του ερωτηματολογίου Β, ότι θα αντιταχθεί στην κοινοποίηση ευαίσθητων απαντήσεων σε περίπτωση αιτήματος πρόσβασης του κοινού.[7] Η Επιτροπή υπογράμμισε ότι η επιβεβαιωτική απόφαση παρείχε ουσιαστική περαιτέρω πρόσβαση σε σύγκριση με την πρόταση του Διαμεσολαβητή όσον αφορά τις απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο Β. Η Επιτροπή έκρινε ότι είχε χορηγηθεί η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στα έγγραφα.

15. Ο καταγγέλλων εξέφρασε την ικανοποίησή του για την προτεινόμενη λύση της Διαμεσολαβήτριας και αποδέχθηκε τη θέση της Επιτροπής ότι δεν ήταν δυνατή η κοινοποίηση ευαίσθητου περιεχομένου. Ωστόσο, ο καταγγέλλων αμφισβήτησε τις διαγραφές στο έγγραφο 4 (διαφάνειες παρουσίασης), οι οποίες αφορούσαν τον αριθμό των κρατών μελών που είχαν απαντήσει με τον ίδιο τρόπο σε ορισμένες ερωτήσεις (για παράδειγμα, τα κράτη μέλη «Χ» δήλωσαν ότι έχουν θεσπίσει ειδική νομοθεσία για την κρυπτογράφηση). Ο καταγγέλλων δεν μπορούσε να κατανοήσει γιατί οι αριθμοί αυτοί είναι ευαίσθητοι και επισήμανε ότι θα μπορούσαν εύκολα να υπολογιστούν με βάση τις απαντήσεις που κοινοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στα ερωτηματολόγια (έγγραφο 2). Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι το έγγραφο 4 δεν απέδιδε καμία απάντηση σε συγκεκριμένο κράτος μέλος και δεν παρουσίαζε κανέναν κίνδυνο υπονόμευσης της δημόσιας ασφάλειας. Οι διαγραφές στο έγγραφο, δήλωσε ο καταγγέλλων, κατέστησαν άσκοπη την αποκάλυψή του.

16. Ο καταγγέλλων παρατήρησε επίσης την απόκλιση μεταξύ της αρχικής απάντησης της Επιτροπής, με την οποία αρνήθηκε την πλήρη πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα, και της επιβεβαιωτικής απόφασής της που παρείχε ευρεία μερική πρόσβαση (μετά από πολύ μεγάλη αναμονή). Ο καταγγέλλων πίστευε ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε ήδη παράσχει τουλάχιστον περιορισμένη μερική πρόσβαση στο αρχικό στάδιο, αντί να «ωθήσει» τους αιτούντες να χρησιμοποιήσουν τους μηχανισμούς προσφυγής, όπως ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής ή το Δικαστήριο της ΕΕ.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή μετά την πρόταση λύσης

17. Η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για τη θετική απάντηση της Επιτροπής στην πρότασή της για λύση, καθώς και για την ευρεία μερική πρόσβαση που έχει πλέον δώσει η Επιτροπή στα επίμαχα έγγραφα. Οι απαντήσεις των κρατών μελών στο ερωτηματολόγιο Α, σχετικά με την εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία και τη νομολογία για την κρυπτογράφηση, κοινοποιήθηκαν με ορισμένες εξαιρέσεις που φαίνονται δικαιολογημένες υπό το πρίσμα των ανησυχιών για την ασφάλεια που εξήγησε η Επιτροπή. Οι απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο Β, οι οποίες περιέχουν επιχειρησιακές πρακτικές που μπορούν να θεωρηθούν ευαίσθητες, κοινοποιήθηκαν εν μέρει (περίπου οι μισές από τις απαντήσεις των κρατών μελών κοινοποιήθηκαν εν μέρει). Οι εξηγήσεις της Επιτροπής σχετικά με τους πιθανούς κινδύνους για την ασφάλεια από τη δημοσιοποίηση δεν είναι προδήλως εσφαλμένες.

18. Η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει τις ανησυχίες του καταγγέλλοντος όσον αφορά τις διαγραφές που εφάρμοσε η Επιτροπή στο έγγραφο 4. Ωστόσο, αντιλαμβάνεται ότι η Επιτροπή αποφάσισε να απαλείψει τους συγκεντρωτικούς αριθμούς των κρατών μελών στο εν λόγω έγγραφο, προκειμένου να αποφευχθεί η διασταύρωση πληροφοριών που θα επέτρεπαν στο κοινό, αν και έμμεσα, να αποδώσει ορισμένες απαντήσεις σε συγκεκριμένα κράτη μέλη. Η Επιτροπή παρείχε σχετικές εξηγήσεις και παρέπεμψε σε συγκεκριμένο ερώτημα του ερωτηματολογίου Β σχετικά με τις αντιρρήσεις των κρατών μελών όσον αφορά την κοινοποίηση. Η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι οι εξηγήσεις της Επιτροπής για τις διαγραφές δεν είναι προδήλως παράλογες.

19. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για τη θετική απάντηση της Επιτροπής στην πρότασή της για λύση και θεωρεί ότι επιλύει την καταγγελία.

20. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει την κατάφωρη καθυστέρηση στην υπόθεση αυτή. Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001, ένα θεσμικό όργανο της ΕΕ θα πρέπει, εντός 15 εργάσιμων ημερών από την καταχώριση της επιβεβαιωτικής αίτησης, είτε να χορηγήσει πρόσβαση στο ζητούμενο έγγραφο είτε, σε γραπτή απάντηση, να αναφέρει τους λόγους της ολικής ή μερικής άρνησης. Η προθεσμία των 15 εργάσιμων ημερών μπορεί να παραταθεί κατά 15 επιπλέον εργάσιμες ημέρες σε εξαιρετικές περιπτώσεις [8].

21. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή χρειάστηκε σχεδόν ένα έτος για να λάβει απόφαση σχετικά με την επιβεβαιωτική αίτηση του καταγγέλλοντος. Σε πρόσφατη διαπίστωση κακοδιοίκησης όσον αφορά τις συστημικές καθυστερήσεις της Επιτροπής στη διεκπεραίωση των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα [9], ο Διαμεσολαβητής διατύπωσε σύσταση και διάφορες προτάσεις βελτίωσης και παρότρυνε την Επιτροπή να αντιμετωπίσει το μείζον ζήτημα των καθυστερήσεων. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε ειδική έκθεση που απέστειλε η Διαμεσολαβήτρια επί του θέματος με ομόφωνη ψηφοφορία κατά τη σύνοδο ολομέλειάς του στις 14 Μαρτίου 2024. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής θα συνεχίσει να παρακολουθεί το ζήτημα, αλλά δεν θα επαναλάβει τα στοιχεία αυτά στην παρούσα απόφαση.

Συμπεράσματα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με τα ακόλουθα συμπεράσματα:

Συμφωνώντας να παράσχει ευρύτερη μερική πρόσβαση στα ζητούμενα έγγραφα, η Επιτροπή διευθέτησε την καταγγελία.

Η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει τη βαθιά της λύπη για την καθυστέρηση με την οποία η Επιτροπή ανταποκρίθηκε στο αίτημα του καταγγέλλοντος. Επιμένει ότι η μη τήρηση των προθεσμιών που ορίζει ο νομοθέτης στον κανονισμό 1049/2001 δεν μπορεί να συνιστά χρηστή διοίκηση. Καλεί εκ νέου την Επιτροπή να βελτιώσει κατά προτεραιότητα τον χειρισμό των αιτημάτων πρόσβασης του κοινού και παραπέμπει στη σύσταση στο πλαίσιο της στρατηγικής έρευνάς της OI/2/2022/OAM.

Ο καταγγέλλων και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 17/04/2024

[1] Η European Digital Rights (EDRi) είναι μια ένωση οργανώσεων πολιτών και ανθρωπίνων δικαιωμάτων από όλη την Ευρώπη, που υπερασπίζεται τα δικαιώματα και τις ελευθερίες στο ψηφιακό περιβάλλον. Για περισσότερες πληροφορίες, επισκεφθείτε τη διεύθυνση https://edri.org/

[2] Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Το έγγραφο 5 είναι η ημερήσια διάταξη της συνεδρίασης στην οποία η Επιτροπή χορήγησε πλήρη πρόσβαση στο κοινό σε αρχικό στάδιο.

[4] Το πλήρες κείμενο της πρότασης της Διαμεσολαβήτριας για λύση διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/185085

[5] Η Επιτροπή έδωσε πλήρη πρόσβαση στις απαντήσεις 16 κρατών μελών, μερική πρόσβαση στις απαντήσεις 5 κρατών μελών και καμία πρόσβαση στις απαντήσεις 6 κρατών μελών όσον αφορά το ερωτηματολόγιο Α· έδωσε μερική πρόσβαση στις απαντήσεις 14 κρατών μελών και καμία πρόσβαση στις απαντήσεις 13 κρατών μελών όσον αφορά το ερωτηματολόγιο Β.

[6] Η απάντηση της Επιτροπής είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/185086

[7] Ερώτηση 30 του ερωτηματολογίου Β: «Συμφωνείτε με την πρόταση ότι, σε περίπτωση που η Επιτροπή λάβει αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα σχετικά με τα εν λόγω ερωτηματολόγια, οι απαντήσεις στις ερωτήσεις που επισημαίνονται ως ευαίσθητες δεν θα δημοσιοποιούνται;»

[8] Άρθρο 8 του κανονισμού 1049/2001.

[9] Βλ. τη σύσταση σχετικά με τον χρόνο που χρειάζεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη διεκπεραίωση των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα (στρατηγική έρευνα OI/2/2022/OAM), η οποία διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661