Ιστορικό της καταγγελίας

1. Η ΕΕ και τα κράτη μέλη της έχουν θεσπίσει κοινούς κανόνες ^[1] για τη διαχείριση της επιστροφής των παράτυπων μεταναστών στη χώρα καταγωγής τους. Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΕ συνεργάζεται με τις χώρες καταγωγής των παράτυπων μεταναστών μέσω συμφωνιών επανεισδοχής. Πρόκειται για νομικά δεσμευτικές συμφωνίες που καθορίζουν τις υποχρεώσεις και τις διαδικασίες και για τις δύο πλευρές όσον αφορά την επανεισδοχή μεταναστών που δεν έχουν δικαίωμα παραμονής στην ΕΕ.

2. Καθώς ορισμένες τρίτες χώρες φαίνονταν απρόθυμες να συνάψουν επίσημη συμφωνία επανεισδοχής, η ΕΕ άρχισε - το 2016 - να διαπραγματεύεται άτυπες, μη δεσμευτικές «ρυθμίσεις» για την επιστροφή και την επανεισδοχή με τρίτες χώρες. Έκτοτε, η ΕΕ έχει συνάψει έξι τέτοιες ρυθμίσεις [2].

3. Τον Μάρτιο του 2021 ο καταγγέλλων υπέβαλε αίτημα ^[3] στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή για πρόσβαση του κοινού στην άτυπη συμφωνία επανεισδοχής της ΕΕ με την Γκάμπια.

4. Η Επιτροπή αρνήθηκε να παράσχει πρόσβαση στο ζητούμενο έγγραφο με βάση την ανάγκη προστασίας του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις ^[4]. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η δημοσιοποίηση θα υπονόμευε τις σχέσεις μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών της με την Γκάμπια και ότι θα έθετε σε κίνδυνο πιθανές μελλοντικές διαπραγματεύσεις παρόμοιων συμφωνιών με άλλες τρίτες χώρες.

5. Τον Απρίλιο του 2021 η καταγγέλλουσα ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει την απόφασή της να αρνηθεί την πρόσβαση (υποβάλλοντας «επιβεβαιωτική αίτηση») και να κοινοποιήσει τουλάχιστον μέρη της ρύθμισης.

6. Τον Σεπτέμβριο του 2021 η Επιτροπή επιβεβαίωσε την απόφασή της να αρνηθεί την πρόσβαση.

7. Δυσαρεστημένος, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Ιούλιο του 2022.

Η έρευνα

8. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την απόφαση της Επιτροπής να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού στην άτυπη ρύθμιση για την επιστροφή και την επανεισδοχή μεταναστών μεταξύ της ΕΕ και της Γκάμπιας.

9. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η ομάδα έρευνας του Διαμεσολαβητή επιθεώρησε την επίμαχη ρύθμιση. Ο Διαμεσολαβητής έδωσε επίσης στην Επιτροπή την ευκαιρία να διατυπώσει πρόσθετες απόψεις, αλλά δεν έλαβε καμία.

10. Σε παράλληλη έρευνα ^[5] σχετικά με το Συμβούλιο της ΕΕ, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας εξέτασε επίσης όλες τις άτυπες ρυθμίσεις επανεισδοχής που έχει συνάψει η ΕΕ από το 2016, καθώς και ορισμένα έγγραφα σχετικά με τις διαπραγματεύσεις που οδήγησαν σε αυτές.

Επιχειρήματα που προβλήθηκαν

11. Ουσιαστικά, ο καταγγέλλων υποστήριξε ότι, λόγω του πλαισίου και των περιστάσεων της ρύθμισης και της συμπεριφοράς των μερών της, πρέπει να θεωρηθεί ότι η ρύθμιση προορίζεται να είναι νομικά δεσμευτική. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ.

12. Ο καταγγέλλων υποστήριξε επίσης ότι η εξαίρεση για την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις δεν μπορεί να εφαρμοστεί εν προκειμένω. Ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η επίμαχη ρύθμιση έχει απλώς διαδικαστικό χαρακτήρα. Ωστόσο, κατά την άποψή της, μόνο μια συμφωνία επί της ουσίας θα μπορούσε να δικαιολογήσει τη χρήση της προβαλλόμενης εξαίρεσης.

13. Επιπλέον, ο καταγγέλλων ήταν της γνώμης ότι το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις θα έπρεπε να σταθμιστεί με την ανάγκη επαρκούς προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων των μεταναστών και εξέφρασε ανησυχίες σχετικά με πιθανή έλλειψη τέτοιων διασφαλίσεων. Ο καταγγέλλων πρόσθεσε ότι η γνωστοποίηση της ρύθμισης θα ενίσχυε τη νομιμότητα των μέτρων που έλαβε η ΕΕ.  

14. Η Επιτροπή επισήμανε ότι η επίμαχη ρύθμιση είχε συναφθεί βάσει του άρθρου 17 παράγραφος 1 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ και δεν αποσκοπεί στη δημιουργία νομικών υποχρεώσεων. Αντιθέτως, «θέσπισε έναν διαρθρωμένο και προβλέψιμο μηχανισμό συνεργασίας (...) για την επιστροφή των ημεδαπών. Περιέχει πρακτικές πληροφορίες σχετικά με τη διαδικασία επιστροφής και επανεισδοχής, όπως η περιγραφή των εφαρμοστέων σταδίων και χρονοδιαγραμμάτων για την ταυτοποίηση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν παράνομα στην ΕΕ, η έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων και οι οργανωτικές πτυχές των επιχειρήσεων επιστροφής.»

15. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η συνεργασία της Γκάμπιας ήταν εθελοντική και πολιτικά πολύ ευαίσθητη και ότι, λόγω του μη δεσμευτικού χαρακτήρα της ρύθμισης, η εφαρμογή της εξαρτάται από την προθυμία των αρχών της Γκάμπιας να ακολουθήσουν τις συμφωνηθείσες πρακτικές.

16. Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η κοινοποίηση θα μπορούσε να οδηγήσει σε σοβαρή και επιζήμια απώλεια εμπιστοσύνης στις σχέσεις με την Γκάμπια όσον αφορά τον τομέα της επανεισδοχής και πέραν αυτού. Η Επιτροπή προσέθεσε ότι ο κίνδυνος αυτός ήταν πραγματικός. Για παράδειγμα, στο παρελθόν, μια άλλη χώρα είχε αρνηθεί να ολοκληρώσει και να εφαρμόσει μια παρόμοια ρύθμιση αφού το κοινό είχε λάβει γνώση των εν εξελίξει διαπραγματεύσεων.

17. Τέλος, η Επιτροπή υποστήριξε ότι η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να υπονομεύσει τη διαπραγματευτική θέση της ΕΕ σε σχέση με άλλες ρυθμίσεις επανεισδοχής.

Αξιολόγηση της Διαμεσολαβήτριας

18. Τα θεσμικά όργανα της ΕΕ διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια όταν αποφασίζουν κατά πόσον η δημοσιοποίηση ενός εγγράφου θα έθιγε οποιοδήποτε από τα δημόσια συμφέροντα που προστατεύονται βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) της νομοθεσίας της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα (κανονισμός 1049/2001), όπως η προστασία των διεθνών σχέσεων ^[6].

19. Ως εκ τούτου, η έρευνα της Διαμεσολαβήτριας αποσκοπούσε στη διαπίστωση της ύπαρξης πρόδηλης πλάνης στην εκτίμηση της Επιτροπής στην οποία στήριξε την απόφασή της να αρνηθεί την πρόσβαση στην επίμαχη ρύθμιση επανεισδοχής.

20. Για τον σκοπό αυτό, η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας επιθεώρησε το έγγραφο. Λόγω παράλληλης έρευνας ^[7], η ερευνητική ομάδα θα μπορούσε επίσης να συγκρίνει το περιεχόμενο της εν λόγω ρύθμισης με το περιεχόμενο άλλων άτυπων ρυθμίσεων επανεισδοχής που έχει συνάψει η ΕΕ. Βάσει των πληροφοριών που συγκεντρώθηκαν κατά τη διάρκεια των εν λόγω επιθεωρήσεων, ο Διαμεσολαβητής διαπιστώνει ότι δεν ήταν προδήλως εσφαλμένο για την Επιτροπή να θεωρήσει ότι η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να υπονομεύσει το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις.

21. Συγκεκριμένα, αφού εξέτασε το περιεχόμενο των ρυθμίσεων επανεισδοχής, η Διαμεσολαβήτρια επιβεβαίωσε, για παράδειγμα, ότι η ΕΕ υιοθέτησε διαφοροποιημένη προσέγγιση έναντι των διαφόρων ενδιαφερόμενων χωρών επιστροφής. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί εύλογη την άποψη της Επιτροπής ότι η δημοσιοποίηση θα υπονόμευε τη διαπραγματευτική θέση της ΕΕ, τόσο στις εν εξελίξει όσο και στις μελλοντικές διαπραγματεύσεις, και ότι θα υπονόμευε την προθυμία των χωρών επιστροφής να συνεργαστούν.

22. Δεδομένου του ευαίσθητου χαρακτήρα των πληροφοριών που περιέχονται στην επίμαχη ρύθμιση, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί επίσης ότι η Επιτροπή αιτιολόγησε επαρκώς την απόφασή της να αρνηθεί την πρόσβαση στον καταγγέλλοντα.

23. Το δημόσιο συμφέρον που προστατεύεται βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001 δεν μπορεί να αντικατασταθεί από άλλο δημόσιο συμφέρον που θεωρείται πιο σημαντικό. Αυτό σημαίνει ότι, εάν ένα ίδρυμα θεωρεί ότι κάποιο από αυτά τα συμφέροντα θα μπορούσε να υπονομευθεί από τη δημοσιοποίηση, πρέπει να αρνηθεί να παράσχει πρόσβαση. Ως εκ τούτου, ενώ η καταγγέλλουσα εξέφρασε σημαντικές ανησυχίες όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα των μεταναστών, τα επιχειρήματά της υπέρ της ύπαρξης υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος για τη γνωστοποίηση δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη. 

24. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τη φύση του επίμαχου εγγράφου. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι η ρύθμιση έχει μη δεσμευτικό χαρακτήρα, γεγονός που προκύπτει σαφώς από το περιεχόμενό της.

25. Υπό το πρίσμα όλων αυτών, η Διαμεσολαβήτρια διαπιστώνει ότι η Επιτροπή δικαιολογημένα αρνήθηκε να χορηγήσει πρόσβαση του κοινού. Τούτου λεχθέντος, δεδομένων των ανησυχιών που εξέφρασε ο καταγγέλλων (βλέπε σημείο 13), θα πρέπει να καταβληθεί κάθε δυνατή προσπάθεια για να καθησυχαστεί το κοινό ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα των μεταναστών προστατεύονται επαρκώς και ότι υπάρχουν επαρκείς διασφαλίσεις στη διαδικασία αυτή.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την παρούσα υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν υπέπεσε σε κακοδιοίκηση αρνούμενη την πρόσβαση στην επίμαχη άτυπη ρύθμιση επανεισδοχής.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 01/09/2022

[1] Οδηγία 2008/115/ΕΚ, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (στο εξής: οδηγία για την επιστροφή): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0115&qid=1606153913679.

[2] Με το Αφγανιστάν, το Μπαγκλαντές, την Αιθιοπία, την Γκάμπια, τη Γουινέα και την Ακτή Ελεφαντοστού.

[3] Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] Αιτιολογία Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού 1049/2001.

[5] Υπόθεση 815/2022/MIG σχετικά με την άρνηση του Συμβουλίου της ΕΕ να χορηγήσει στο κοινό πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν άτυπες ρυθμίσεις με τρίτες χώρες σχετικά με την επιστροφή μεταναστών (συμφωνίες επανεισδοχής): https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61589.

[6] Βλ., για παράδειγμα, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 11ης Ιουλίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[7] Βλ. υποσημείωση 5 ανωτέρω.