Ιστορικό της καταγγελίας

1. Στις 20 Ιανουαρίου 2019, ο καταγγέλλων ζήτησε πρόσβαση σε νομική γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την πιθανή σύνθεση του Κοινοβουλίου για την περίοδο 2019-2024, σε περίπτωση που το Ηνωμένο Βασίλειο δεν είχε αποχωρήσει επίσημα από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Brexit) κατά τον χρόνο των εκλογών για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Εκείνη την εποχή, η προγραμματισμένη ημερομηνία για το Brexit ήταν η 29η Μαρτίου 2019.

2. Την 1η Μαρτίου 2019, το Κοινοβούλιο χορήγησε μερική πρόσβαση στη γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας (SJ-0266/17) με τίτλο «Σύνθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου 2019-2024 και αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση». Το Κοινοβούλιο αιτιολόγησε την απόφασή του να χορηγήσει μερική πρόσβαση αναφέροντας την ανάγκη προστασίας των συμφερόντων των δικαστικών διαδικασιών και των νομικών συμβουλών ^[1].

3. Στις 19 Μαρτίου 2019 ο καταγγέλλων υπέβαλε αίτηση επανεξέτασης, τη λεγόμενη «επιβεβαιωτική αίτηση». Το Κοινοβούλιο επιβεβαίωσε την άρνησή του να χορηγήσει πλήρη πρόσβαση του κοινού στο έγγραφο στις 3 Μαΐου 2019.

4. Δυσαρεστημένος από την απόφαση του Κοινοβουλίου, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή στις 20 Ιουνίου 2019.

Η έρευνα

5. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την άρνηση του Κοινοβουλίου να χορηγήσει στο κοινό πρόσβαση στην πλήρη νομική γνωμοδότηση SJ-0266/17. Η ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας επιθεώρησε πλήρως το έγγραφο.

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

Τα επιχειρήματα του καταγγέλλοντος

6. Ο καταγγέλλων αμφισβήτησε τόσο την άρνηση του Κοινοβουλίου να παράσχει πλήρη πρόσβαση στο έγγραφο όσο και τον τρόπο με τον οποίο χειρίστηκε το αίτημά του.

7.  Πρώτον, υποστήριξε ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις δεν θα πρέπει να καλύπτονται από γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας. Το Κοινοβούλιο θα πρέπει να προβεί σε ατομική αξιολόγηση και να αναφέρει τους λόγους για τους οποίους, στην περίπτωση αυτή, η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε το συμφέρον των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών. Ισχυρίστηκε ότι σκοπός της εξαίρεσης είναι η προστασία των δικαστικών διαδικασιών που βρίσκονται σε εξέλιξη κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης και δεν μπορεί να γίνει επίκλησή της για την προστασία του συμφέροντος πιθανών μελλοντικών δικαστικών διαδικασιών σχετικά με την κατανομή των βρετανικών εδρών στο Κοινοβούλιο.

8. Ο καταγγέλλων δήλωσε ότι οι εκτεταμένες αναδιατυπώσεις του Κοινοβουλίου κατέστησαν άσκοπη τη δημοσιοποιημένη έκδοση του εγγράφου, καθώς τα πιο σημαντικά τμήματα που σχετίζονται με τη «νομική ανάλυση» και τα «συμπεράσματα» συσκοτίστηκαν. Θεωρεί ότι οι διαγραφές θα πρέπει να περιορίζονται στα μέρη των εγγράφων που καλύπτονται αποτελεσματικά και συγκεκριμένα από τις εξαιρέσεις.

9. Τέλος, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι το Κοινοβούλιο σκόπιμα καθυστέρησε τη διαδικασία πρόσβασης σε έγγραφα, η οποία φέρεται να διήρκεσε 4 μήνες. Ειδικότερα, αναφέρει ότι το Κοινοβούλιο παρέτεινε την προθεσμία των 15 εργάσιμων ημερών για απάντηση μόνο την τελευταία δυνατή ημέρα, τόσο για την αρχική απάντηση όσο και για την επιβεβαιωτική αίτηση. Το Κοινοβούλιο απάντησε επίσης με επιστολή, αγνοώντας το αίτημα του καταγγέλλοντος να λάβει απάντηση ηλεκτρονικά, γεγονός που θα έχει προκαλέσει περισσότερες καθυστερήσεις και περιττές δαπάνες.

Επιχειρήματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

10. Το Κοινοβούλιο αρνήθηκε να χορηγήσει πλήρη πρόσβαση στο έγγραφο, ισχυριζόμενο ότι η δημοσιοποίηση του πλήρους εγγράφου θα υπονόμευε την προστασία των δικαστικών διαδικασιών και των νομικών συμβουλών ^[2], στο πλαίσιο ενός άνευ προηγουμένου και εξαιρετικά περίπλοκου νομικού και πολιτικού ζητήματος. Επιπλέον, ο καταγγέλλων δεν απέδειξε ότι υπήρχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση του πλήρους εγγράφου.

11. Το Κοινοβούλιο ισχυρίστηκε ότι η δημοσιοποίηση των τμημάτων των εγγράφων, συμπεριλαμβανομένης της «νομικής ανάλυσης» και των «συμπερασμάτων»(παράγραφοι 13 έως 41) της νομικής γνωμοδότησης, θα επηρέαζε την ικανότητα του Κοινοβουλίου να ζητεί παρόμοιες νομικές συμβουλές για άλλα ευαίσθητα ζητήματα στις εν εξελίξει διαδικασίες που σχετίζονται με το Brexit, από φόβο μήπως επηρεάσει έμμεσα το αποτέλεσμα αυτής της πολιτικής διαδικασίας. Επιπλέον, τα πρόσωπα που συμμετέχουν στη σύνταξη της γνωμοδότησης θα μπορούσαν να αποθαρρυνθούν από την παροχή ειλικρινών, αντικειμενικών και ολοκληρωμένων συμβουλών εάν θεωρούσαν ότι οι απόψεις τους θα μπορούσαν να δημοσιοποιηθούν.

12. Το Κοινοβούλιο δήλωσε ότι δύο υποθέσεις που συνδέονται με το Brexit είχαν παραπεμφθεί ενώπιον των δικαστηρίων της ΕΕ ^[3], και ότι ήταν πολύ πιθανή η προσφυγή στη δικαιοσύνη σχετικά με την κατανομή των βρετανικών εδρών στο Κοινοβούλιο, ιδίως μετά τις εκλογές. Στο πλαίσιο αυτό, το Κοινοβούλιο έκρινε ότι η διατήρηση της εμπιστευτικότητας των παραγράφων που έχουν απαλειφθεί είναι απαραίτητη για την προστασία της ικανότητας του Κοινοβουλίου να υπερασπίζεται τη θέση του ενώπιον του δικαστηρίου.

13. Στην απάντησή του προς τον Διαμεσολαβητή, το Κοινοβούλιο διερωτήθηκε επίσης αν είναι σκόπιμο να διαπιστώσει ο Διαμεσολαβητής αν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση ενός εγγράφου, δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο διαθέτει περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στο θέμα αυτό. Επαναλαμβάνοντας επιχειρήματα που προβλήθηκαν σε προηγούμενη υπόθεση ^[4], υποστήριξε ότι η εξέταση από τον Διαμεσολαβητή του τρόπου με τον οποίο ένα θεσμικό όργανο χειρίστηκε αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα θα πρέπει να περιορίζεται στην επαλήθευση της συμμόρφωσης με τους διαδικαστικούς κανόνες. Μεταξύ αυτών περιλαμβανόταν η εξέταση του βασίμου της προσβαλλομένης αποφάσεως και της ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών, καθώς και της υπάρξεως πρόδηλης πλάνης κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών ή καταχρήσεως εξουσίας.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

14. Το έγγραφο είναι η γνώμη που παρείχε η νομική υπηρεσία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων (AFCO) σχετικά με τη σύνθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου 2019-2024 και την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Έχει ημερομηνία 7 Σεπτεμβρίου 2017.

15. Σύμφωνα με τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, με πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, είναι αρμόδιο να εγκρίνει ομόφωνα την απόφαση για τον καθορισμό της σύνθεσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ^[5]. Η επιτροπή AFCO ζήτησε την εν λόγω νομική γνωμοδότηση στο πλαίσιο της εκπόνησης έκθεσης που αποτέλεσε τη βάση για την πρόταση του Κοινοβουλίου για την απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.

16. Η απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για τον καθορισμό της σύνθεσης του Κοινοβουλίου εγκρίθηκε τελικά στις 28 Ιουνίου 2018· ^[6] την εποχή εκείνη η ημερομηνία για την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την ΕΕ εξακολουθούσε να είναι η 29η Μαρτίου 2019 το αργότερο.

17. Στις 11 Απριλίου 2019, το Ηνωμένο Βασίλειο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο συμφώνησαν να καθυστερήσουν το Brexit έως τις 31 Οκτωβρίου 2019. Επειδή το Ηνωμένο Βασίλειο θα εξακολουθούσε να είναι μέλος της ΕΕ κατά τον χρόνο των εκλογών, στις 7 Μαΐου 2019 το Ηνωμένο Βασίλειο αποφάσισε ότι θα διεξαγάγει εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στις 23 Μαΐου 2019.

18. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εξέδωσε την επιβεβαιωτική απόφασή του για τη χορήγηση μερικής πρόσβασης στο έγγραφο στις 3 Μαΐου 2019.

19. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία των δικαστηρίων της ΕΕ ^[7], για να γίνει επίκληση της εξαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001, η εικαζόμενη απειλή για την προστασία των δικαστικών διαδικασιών και/ή των νομικών συμβουλών πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμη και όχι αμιγώς υποθετική. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η αξιολόγηση αυτή θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη το περιεχόμενο του εγγράφου και τις επικρατούσες περιστάσεις όταν το Κοινοβούλιο έλαβε την επιβεβαιωτική απόφασή του σχετικά με την πρόσβαση στο έγγραφο.

20. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι, στις 3 Μαΐου 2019, όταν το Κοινοβούλιο έλαβε την επιβεβαιωτική απόφαση σχετικά με την αίτηση πρόσβασης του κοινού, το Ηνωμένο Βασίλειο δεν είχε ακόμη αποφασίσει αν θα συμμετάσχει στις ευρωπαϊκές εκλογές. Η απόφαση αυτή ελήφθη λίγες μόνο ημέρες αργότερα, στις 7 Μαΐου 2019.

21. Δεδομένου του εξαιρετικά ευαίσθητου αντικειμένου του εγγράφου και των συνθηκών που επικρατούσαν κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης και της μερικής άρνησης, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το Κοινοβούλιο βασίμως αρνήθηκε να δημοσιοποιήσει το πλήρες έγγραφο εκείνη τη στιγμή. Οι δύσκολες διαπραγματεύσεις για το Brexit βρίσκονταν σε εξέλιξη κατά τον χρόνο υποβολής του αιτήματος και της μερικής απόρριψης (και εξακολουθούν να βρίσκονται σε εξέλιξη). Επομένως, ήταν ευλόγως προβλέψιμο ότι η δημοσιοποίηση ορισμένων τμημάτων του εγγράφου θα εμπόδιζε την ικανότητα του Κοινοβουλίου να λαμβάνει ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις νομικές συμβουλές.

22. Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι ο Διαμεσολαβητής δεν έχει εντολή να λάβει θέση σχετικά με το αν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση εγγράφων που βρίσκονται στην κατοχή των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Ο κανονισμός 1049/2001 παρέχει ρητά στους καταγγέλλοντες το δικαίωμα να προσφεύγουν στον Διαμεσολαβητή για άρνηση χορήγησης πρόσβασης σε έγγραφο. Ο Διαμεσολαβητής μπορεί και πρέπει να εξετάζει κάθε πτυχή του τρόπου με τον οποίο το οικείο θεσμικό όργανο χειρίστηκε την αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα, τόσο από άποψη διαδικασίας όσο και από άποψη ουσίας. Δεν υπάρχει τίποτα στον κανονισμό που να περιορίζει την αρμοδιότητα του Διαμεσολαβητή με τον τρόπο που προτείνει το Κοινοβούλιο.

23. Ωστόσο, στην περίπτωση αυτή, ο Διαμεσολαβητής δεν θεωρεί ότι υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των μερών του εγγράφου που παρακρατήθηκαν.

24. Τέλος, όσον αφορά τις ανησυχίες του καταγγέλλοντος σχετικά με τις καθυστερήσεις στη διαδικασία και την άρνηση του Κοινοβουλίου να του απαντήσει μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί τους παράγοντες αυτούς λυπηρούς, αλλά δεν ισοδυναμούν με κακοδιοίκηση.

25. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το Κοινοβούλιο ήταν δικαιολογημένο να εφαρμόσει την εξαίρεση αυτή και ότι δεν υπήρξε κακοδιοίκηση.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Δεν υπήρξε κακοδιοίκηση από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Ο καταγγέλλων και το Κοινοβούλιο θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 22/10/2019

[1] Όπως ορίζεται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1

[2] Όπως ορίζεται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[3] Απόφαση του Δικαστηρίου της 10ης Δεκεμβρίου 2018, Wightman κ.λπ. κατά Secretary of State for Exiting the European Union, C-621/18 και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 26ης Νοεμβρίου 2018, Harry Shindler κ.λπ. κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, T-458/17.

[4] Υπόθεση 1651/2018/FP σχετικά με την άρνηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να χορηγήσει στο κοινό πρόσβαση σε έγγραφα που σχετίζονται με την αναθεώρηση του καταλόγου των δαπανών που μπορούν να καλυφθούν από την αποζημίωση γενικών εξόδων που χορηγείται στους βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

[5] Άρθρο 14 παράγραφος 2 δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

[6] ΑΠΟΦΑΣΗ (ΕΕ) 2018/937 ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ, της 28ης Ιουνίου 2018, για τον καθορισμό της σύνθεσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

[7] Βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-39/05 P και C-52/05 P, σκέψεις 42-43.