Ιστορικό της καταγγελίας

1. Η καταγγέλλουσα είναι εταιρεία ενοικίασης αυτοκινήτων με καταστατική έδρα στη Γερμανία. Δεδομένου ότι οι υπηρεσίες της χρησιμοποιούνται κυρίως στην Ιταλία, οι ιταλικές αρχές θεωρούν ότι η έδρα της εταιρείας στη Γερμανία είναι πλασματική και ότι η Ιταλία είναι αρμόδια για τη φορολόγηση των εσόδων της εταιρείας. Ως εκ τούτου, η εταιρεία υπόκειται σε φορολογία τόσο στη Γερμανία όσο και στην Ιταλία.

2. Ο καταγγέλλων έχει κινήσει διάφορες διοικητικές και νομικές διαδικασίες επί του θέματος, στις οποίες εμπλέκονται τόσο οι γερμανικές όσο και οι ιταλικές αρχές.

3. Τον Μάιο του 2016, ο καταγγέλλων υπέβαλε καταγγελία επί παραβάσει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, υποστηρίζοντας ότι οι ιταλικές αρχές παραβιάζουν το δίκαιο της ΕΕ, ιδίως την ελευθερία εγκατάστασης της εταιρείας ^[1].

4. Τον Αύγουστο του 2016, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι θα εξέταζε τις φορολογικές πρακτικές των ιταλικών αρχών μέσω μιας «πιλοτικής διαδικασίας»^[2]. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ζήτησε από την Ιταλία ορισμένα στατιστικά στοιχεία.

5. Τον Οκτώβριο και τον Νοέμβριο του 2016, ο εκπρόσωπος του καταγγέλλοντος υπέβαλε στην Επιτροπή περαιτέρω πληροφορίες και την παρότρυνε να «αξιολογήσει στην πράξη την περίπτωση [της εταιρείας ενοικίασης αυτοκινήτων] και, εάν χρειαστεί, να προσβάλει τις ιταλικές αρχές, προκειμένου να διαφυλάξει τα θεμελιώδη δικαιώματα της Ένωσης, τη συστημική παραβίαση της ελευθερίας εγκατάστασης».

6. Τον Δεκέμβριο του 2016, η Επιτροπή περάτωσε την καταγγελία επί παραβάσει του καταγγέλλοντος, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι δεν υπήρξε συστημική παραβίαση του δικαίου της ΕΕ από την Ιταλία.

7. Δυσαρεστημένος από την απόφαση της Επιτροπής να θέσει την καταγγελία στο αρχείο, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή το καλοκαίρι του 2018. 

Επιχειρήματα των διαδίκων

8. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η καταγγελία αφορούσε αποκλειστικά την ατομική περίπτωση του καταγγέλλοντος, η οποία αποτελούσε αντικείμενο εν εξελίξει νομικών διαδικασιών, στις οποίες η Επιτροπή δεν μπορεί να παρέμβει. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί της ατομικής περίπτωσης του καταγγέλλοντος. Σε περίπτωση αμφιβολίας σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της ΕΕ, τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να ζητήσουν από το Δικαστήριο της ΕΕ την έκδοση προδικαστικής απόφασης.

9.  Από τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από τις ιταλικές αρχές κατά τη διάρκεια της πιλοτικής διαδικασίας δεν προέκυψε ότι η γενική πρακτική των ιταλικών αρχών όσον αφορά τις εικονικές φορολογικές κατοικίες παραβιάζει το δίκαιο της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν διαπίστωσε συστημική παραβίαση του δικαίου της ΕΕ. Η Επιτροπή παρέπεμψε στη νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, σύμφωνα με την οποία μια διοικητική πρακτική που παραβιάζει το δίκαιο της ΕΕ «μπορεί να διαπιστωθεί μόνο μέσω επαρκώς τεκμηριωμένων και λεπτομερών αποδεικτικών στοιχείων για την εικαζόμενη πρακτική», υπό την έννοια ότι «η εν λόγω διοικητική πρακτική πρέπει να είναι, σε κάποιο βαθμό, συνεκτική και γενική» και, προκειμένου να καταλήξει σε συμπέρασμα σχετικά με την ύπαρξη γενικής και σταθερής πρακτικής, η Επιτροπή «δεν μπορεί να βασίζεται σε κανένα τεκμήριο»^[3]». Η Επιτροπή υποστήριξε περαιτέρω ότι «για να αποδείξει την ύπαρξη πάγιας διοικητικής πρακτικής, η Επιτροπή δεν μπορεί να στηριχθεί σε μικρό αριθμό μεμονωμένων περιπτώσεων, ακόμη και όταν η παράβαση αποδεικνύεται επαρκώς στη συγκεκριμένη περίπτωση, εάν, λόγω του αριθμού τους, οι εν λόγω μεμονωμένες περιπτώσεις δεν αντιπροσωπεύουν σημαντικό ποσοστό της εφαρμογής της εσφαλμένης και παράνομης πρακτικής»^{[4]. [5]}

10. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ζήτησε από τις ιταλικές αρχές στατιστικά στοιχεία και δεδομένα, προκειμένου να διαπιστώσει αν οι ιταλικές αρχές εφαρμόζουν πρακτική ασυμβίβαστη με το δίκαιο της ΕΕ κατά τον καθορισμό της φορολογικής έδρας μιας εταιρείας.

11. Ο καταγγέλλων θεώρησε ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να λάβει τεκμηριωμένη απόφαση για την περάτωση της καταγγελίας, διότι δεν είχε αξιολογήσει τη συγκεκριμένη περίπτωση του καταγγέλλοντος. Ο καταγγέλλων επέκρινε επίσης την Επιτροπή για το γεγονός ότι περάτωσε την καταγγελία λαμβάνοντας απλώς υπόψη τα στατιστικά στοιχεία που παρασχέθηκαν από τις ιταλικές φορολογικές αρχές στην ονομαστική τους αξία.

Τα πορίσματα της Ευρωπαίας Διαμεσολαβήτριας

12. Η Επιτροπή είναι υπεύθυνη ^[6] για την εποπτεία της αποτελεσματικής εφαρμογής, υλοποίησης και επιβολής του δικαίου της ΕΕ από τα κράτη μέλη. Εάν ένα κράτος μέλος δεν εκπληρώσει υποχρέωση που υπέχει από τις Συνθήκες της ΕΕ, η Επιτροπή, ως «θεματοφύλακας των Συνθηκών», μπορεί να λάβει μέτρα (διαδικασία επί παραβάσει) για τον τερματισμό της εν λόγω παράβασης. Στο πλαίσιο αυτού του ρόλου, η Επιτροπή ενεργεί βάσει ορισμένων προτεραιοτήτων πολιτικής, έχοντας αποφασίσει μια στρατηγική προσέγγιση όσον αφορά τις δράσεις επιβολής της νομοθεσίας. Συναφώς, η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια όταν αποφασίζει ποιες υποθέσεις πρέπει να επιληφθεί και έχει δηλώσει ρητώς ότι θεωρεί ότι ορισμένες κατηγορίες υποθέσεων μπορούν συχνά να αντιμετωπιστούν ικανοποιητικά από άλλους καταλληλότερους μηχανισμούς σε εθνικό επίπεδο. Αυτό ισχύει ιδίως για μεμονωμένες περιπτώσεις στις οποίες δεν υπάρχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία γενικής πρακτικής ή συστημικής μη συμμόρφωσης με το δίκαιο της ΕΕ ^[7].  

13. Ο Διαμεσολαβητής μπορεί να εξετάσει αν η Επιτροπή ενήργησε με επιμέλεια κατά την άσκηση του ρόλου της ως θεματοφύλακα των Συνθηκών. Αυτό μπορεί να περιλαμβάνει την επαλήθευση ότι η Επιτροπή έχει παράσχει εύλογη, συνεκτική και ολοκληρωμένη εξήγηση της θέσης της.

14. Οι έρευνες και τα συμπεράσματα της Διαμεσολαβήτριας σέβονται πλήρως τη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής, η οποία αναγνωρίζεται από τις Συνθήκες και τη νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ. Ως εκ τούτου, μολονότι η Διαμεσολαβήτρια δεν μπορεί να παρέμβει στην άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής, μπορεί, στο πλαίσιο της χρηστής διοίκησης, να επιδιώξει να διασφαλίσει ότι η Επιτροπή εξηγεί δεόντως τον τρόπο με τον οποίο άσκησε τη διακριτική της ευχέρεια.   

15. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή διεξήγαγε διαδικασία EU Pilot για να εξακριβώσει αν η υπόθεση του καταγγέλλοντος θα μπορούσε να είναι ενδεικτική μιας γενικής διοικητικής πρακτικής που παραβιάζει το δίκαιο της ΕΕ. Συναφώς, εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής να καθορίζει τον τρόπο με τον οποίο συλλέγει τις σχετικές πληροφορίες. Με βάση τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από την Ιταλία, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν υπήρχε γενική διοικητική πρακτική που να παραβιάζει το δίκαιο της ΕΕ. Για τη διαπίστωση αυτή, η Επιτροπή βασίστηκε στα πρότυπα που έχουν θεσπιστεί από τα δικαστήρια της ΕΕ, δηλαδή ότι ορισμένες μεμονωμένες περιπτώσεις στις οποίες οι εθνικές αρχές παραβίασαν το δίκαιο της ΕΕ δεν επαρκούν για τη θέσπιση γενικής διοικητικής πρακτικής. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή παρέσχε στον καταγγέλλοντα εύλογη, συνεκτική και ολοκληρωμένη εξήγηση της θέσης της σχετικά με την καταγγελία παράβασης και του τρόπου με τον οποίο χρησιμοποίησε τη διακριτική της ευχέρεια.

16. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής δεν διαπιστώνει κακοδιοίκηση κατά τον χειρισμό από την Επιτροπή της καταγγελίας παράβασης του καταγγέλλοντος [8].

^{Tina Nilsson
Προϊσταμένη Ερευνών - Μονάδα 4
Στρασβούργο, 16/04/2019}

[1] Η Επιτροπή καταχώρισε και εξέτασε την καταγγελία με αριθμό αναφοράς CHAP(2016)1600.

[2] Πιλότος 8818/16/TAXU· Το EU Pilot είναι ένας άτυπος διάλογος μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών σχετικά με ζητήματα που σχετίζονται με πιθανή μη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ, πριν από την κίνηση επίσημης διαδικασίας επί παραβάσει. Για περισσότερες πληροφορίες, βλ.: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm.

[3] Βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2006, Επιτροπή κατά Γερμανίας, C-441/02, σκέψεις 49, 50, 53, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56253&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2617323.

[4] Το πρωτότυπο κείμενο στα ιταλικά έχει ως εξής: «Inoltre, la Corte ha precisato che ai fini della prova dell'esistenza di una prassi amministrativa consistente, la Commissione non possa basarsi su un numero esiguo di casi individuali, anche quando la violazione è sufficientemente stabilita nel singolo specifico caso, se, per il loro numero, tali casi individuali non rappresentano nell'insieme una percentuale significativa dell'applicazione della prassi erronea e illegittima.»

[5] Βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Ιουνίου 2007, Επιτροπή κατά Ελλάδας, C-156/04, σκέψη 51, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=63228&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2617323.

[6] Άρθρο 17 παράγραφος 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και άρθρο 258 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[7] Ανακοίνωση της Επιτροπής, Δίκαιο της ΕΕ: Καλύτερη εφαρμογή για καλύτερα αποτελέσματα, ΕΕ 2017 C 18,

διατίθεται στη διεύθυνση: https://ec.europa.eu/info/publications/communication-commission-eu-law-better-resultsthrough-better-application_en (στα αγγλικά).

[8] Η παρούσα καταγγελία εξετάστηκε στο πλαίσιο του κατ’ εξουσιοδότηση χειρισμού υποθέσεων, σύμφωνα με το άρθρο 11 της απόφασης του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή για τη θέσπιση εκτελεστικών διατάξεων.