Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten ^[1]

Hintergrund der Beschwerde

(1) Der Fall betrifft eine Weigerung der Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die sich auf das Verfahren beziehen, mit dem die Europäische Kommission eine Änderung der EU-Rechtsvorschriften über genetisch veränderte Organismen (GVO) vorgeschlagen hat. Die Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 regelt das Zulassungsverfahren für die Verwendung von GVO in Lebens- und Futtermitteln [2]. Am 22. April 2015 legte die Kommission einen Vorschlag [3] zur Änderung dieser Verordnung durch Aufnahme von Artikel 34a in die Verordnung vor. Artikel 34a sieht ein Verfahren vor, das es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die Verwendung von GVO als Lebens- oder Futtermittel in ihrem Hoheitsgebiet zu beschränken. Mit der vorgeschlagenen Änderung sollte die Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 an ein ähnliches Verfahren gemäß der Richtlinie 2015/412, der Richtlinie über die absichtliche Freisetzung von GVO in die Umwelt [4], angeglichen werden.

2. Am 28. Mai 2015 forderte Greenpeace, eine Nichtregierungsorganisation, die Kommission auf, ihr Zugang zu a) Dokumenten zu gewähren, in denen die verschiedenen von der Kommission geprüften Optionen dargelegt werden, bevor sie ihren Vorschlag vorlegt, und b) Dokumenten über die Art und Weise, wie die in diesem Vorschlag vorgeschlagene Option ausgewählt wurde.

3. In ihrer Antwort vom 8. Juli 2015 ermittelte die Kommission 21 Dokumente, die in den Anwendungsbereich des Antrags fielen. Sie gewährte Greenpeace Zugang zu 16 Dokumenten und verweigerte den Zugang zu den verbleibenden fünf Dokumenten.

4. Am 31. Juli 2015 beantragte Greenpeace die Überprüfung der Entscheidung der Kommission in Bezug auf vier der Dokumente, zu denen der Zugang verweigert wurde (ein sogenannter „Bestätigungsantrag“).

5. Am 26. August 2015 bestätigte die Kommission ihre Verweigerung des Zugangs zu den vier Dokumenten mit der Begründung, dass sie vorläufige Überlegungen und Stellungnahmen für den internen Gebrauch enthielten und dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung dieser Dokumente bestehe [5].

6. Am 27. Oktober 2015 reichte Greenpeace eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten ein. Gegenstand der Beschwerde war die Weigerung der Kommission, überhaupt keinen Zugang zu drei verschiedenen Versionen des so genannten „Optionspapiers“ zu gewähren, und der einzige teilweise Zugang zu dem Dokument „Elemente für einen Fahrplan“.

7. Am 28. Oktober 2015, dem Tag nach Einreichung der Beschwerde beim Bürgerbeauftragten, lehnte das Europäische Parlament den Legislativvorschlag der Kommission ab.

8. Nach der Ablehnung durch das Parlament kündigte die Kommission an, ihren Legislativvorschlag nicht zurückzuziehen. Tatsächlich wurde der Vorschlag in das Arbeitsprogramm der Kommission für 2016 aufgenommen und gehörte zu den anhängigen Vorschlägen, die für dieses Jahr eine Priorität darstellten.

Untersuchung des Bürgerbeauftragten

9. Am 18. Dezember 2015 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung der Beschwerde ein, um die Behauptung von Greenpeace zu prüfen, wonach

Die Kommission hat sich zu Unrecht geweigert, der Öffentlichkeit Zugang zu drei verschiedenen Versionen des sogenannten „Optionspapiers“ zu gewähren, und zu Unrecht nur teilweisen Zugang zu dem Dokument „Elemente für einen Fahrplan“ gewährt.

Greenpeace argumentierte, dass die Weigerung der Kommission nicht nach Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 im Lichte der Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit und des institutionellen Gleichgewichts gerechtfertigt werden könne.

10. Am 12. Februar 2016 führte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten eine Überprüfung der zurückgehaltenen Dokumente durch. Sie erörtern die „Vor- und Nachteile“ verschiedener Szenarien und den möglichen „Manöverspielraum“ der Kommission. Während der Kontrolle teilte die Kommission dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit, dass sie der Ansicht sei, dass das Optionspapier nach wie vor vertraulich sei. Dies liegt daran, dass sie trotz der Ablehnung des Vorschlags der Kommission nicht beabsichtigte, ihren Vorschlag zurückzuziehen. Vielmehr beabsichtigte sie, weitere Verhandlungen mit dem Rat und dem Parlament aufzunehmen.

11. Am 21. Dezember 2016 sprach das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit Beamten der Generaldirektion (GD SANTE), die für den Vorschlag der Kommission zuständig ist. Die Kommission bestätigte, dass der Vorschlag beim Rat liegt, dass das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist und dass der jüngste Austausch zwischen den Dienststellen der Kommission und dem Rat über den Vorschlag im Dezember 2016 stattgefunden hat. Obwohl der Vorschlag im Arbeitsprogramm der Kommission nicht als vorrangiger Vorschlag für 2017 aufgeführt war, befand er sich immer noch im Arbeitsprogramm der GD SANTE.

12. Angesichts dieser Informationen forderte der Bürgerbeauftragte die Kommission am 18. April 2017 auf, auf die Beschwerde zu antworten und insbesondere zu erläutern, wie der Zugang zu diesen Dokumenten das durch die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung 1049/2001 genannten Ausnahmen geschützte Interesse konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte und warum er der Auffassung war, dass die Verbreitung der betreffenden Dokumente ein vorhersehbares und nicht nur hypothetisches Risiko für seinen Entscheidungsprozess darstellen würde.

13. In ihrer Antwort vom 10. Juli 2017 erklärte die Kommission, dass sie im zwischenzeitlich rechtskräftig gewordenen Zweitbeschluss vom 26. August 2015 alles ausführlich erläutert habe [6]. Die Kommission hielt es nicht für erforderlich, ihre Begründung für die Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten näher darzulegen. Vielmehr habe sie sich darauf beschränkt, die Gültigkeit ihrer Entscheidung im Hinblick auf die zu diesem Zeitpunkt vorherrschenden tatsächlichen und rechtlichen Umstände zu bestätigen. Die Kommission hielt an ihrer Auffassung fest, dass sie sich zum maßgeblichen Zeitpunkt zu Recht auf die Ausnahme nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 in Bezug auf die oben genannten vier Dokumente berufen und diese angewandt habe und dass bei der Beurteilung der Kommission kein offensichtlicher Fehler vorliege.

14. Am 20. März 2018 wandte sich das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erneut an die GD SANTE. Die GD SANTE bestätigte, dass der Vorschlag beim Rat liegt, dass das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist und dass sie nicht beabsichtigt, ihn zurückzuziehen.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

15. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Kommission zum Schutz und zur Stärkung ihrer Verhandlungsposition gegenüber den Mitgesetzgebern der EU beschlossen habe, das Recht der Öffentlichkeit auf Information über die Gründe ihrer politischen Entscheidungen zu opfern.

16. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass sich die Kommission nicht auf die Ausnahmeregelung gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 berufen könne, die den laufenden Entscheidungsprozess der Kommission schützen solle. Der Grund dafür ist, dass die Kommission ihren Vorschlag angenommen und ihn dem Parlament und dem Rat vorgelegt hat. Somit sind die Entscheidungsbefugnisse der Kommission im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erschöpft.

17. Für den Fall, dass der Entscheidungsprozess der Kommission als „laufend“ zu betrachten sei, argumentierte der Beschwerdeführer, dass Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 die Offenlegung der Informationen und Dokumente, die die Kommission zur Ausarbeitung des Vorschlags verwendet habe, nicht verhindern könne.

18. Zur Untermauerung dieser Auffassung argumentierte der Beschwerdeführer, dass im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens gemäß Artikel 294 des Vertrags über die Funktion der Europäischen Union (AEUV) die Rolle und die Vorrechte der Kommission darauf abzielen müssen, das Parlament und den Rat in die Lage zu versetzen, ihre Rolle als Mitgesetzgeber in Erfüllung ihres demokratischen Mandats uneingeschränkt wahrzunehmen. Zu diesem Zweck muss die Kommission ihnen vollständige und klare Informationen über den ihnen vorgelegten Vorschlag zur Verfügung stellen. Die vollständige Kenntnis der vorbereitenden Arbeiten, einschließlich der verschiedenen Optionen, die die Kommission bei der Festlegung ihres Vorschlags in Betracht zieht, ist eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass die Organe eine fundierte Bewertung des Kommissionstexts vornehmen und während des Gesetzgebungsverfahrens Stellung beziehen.

19. Noch wichtiger ist, dass eine vollständige öffentliche Berichterstattung über die vorbereitenden Arbeiten ein wesentliches Element des demokratischen Prozesses ist. Es ermöglicht den Bürgern zu verstehen, warum die Kommission dem Parlament und dem Rat einen bestimmten Vorschlag unterbreitet hat. Die Zurückhaltung von Informationen (insbesondere über andere politische Optionen, die der Kommission während der Ausarbeitung des Vorschlags zur Verfügung stehen) zum Schutz der „Verhandlungsposition“ der Kommission während des Gesetzgebungsverfahrens ist mit dem transparenten und demokratischen Charakter des Gesetzgebungsverfahrens unvereinbar. Die Beibehaltung alternativer Optionen „in der Tasche“ könnte eine gültige Strategie für die Verhandlungsführer sein, ist aber ein unangemessenes Verhalten für das Organ, das mit dem Schutz der Interessen der Union und dem Monopol der Gesetzgebungsinitiative betraut ist; in jedem Fall würde ein solches Verhalten gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verstoßen.

20. Aus diesen Gründen vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Weigerung, die betreffenden Dokumente offenzulegen, nach Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001 nicht gerechtfertigt ist.

21. Darüber hinaus sei noch weniger klar, warum die Ausnahme zum Schutz der Entscheidungsfindung der Kommission gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001 (d. h. nach Erlass der Entscheidung der Kommission) gelten sollte.

22. Die Kommission argumentierte, dass ihr Entscheidungsprozess in zwei Phasen gegliedert sei. Die erste Phase wird mit der Annahme des Vorschlags abgeschlossen. Die zweite Phase ist der interinstitutionelle Entscheidungsprozess. Die Beteiligung der Kommission an der zweiten Stufe umfasst a) die Erläuterung und Verteidigung des Vorschlags auf Arbeitsebene im Rat und in den zuständigen Ausschüssen des Parlaments; b) förmliche Abgabe einer Stellungnahme in erster und zweiter Lesung zu den Änderungen der beiden gesetzgebenden Organe (Artikel 294 Absätze 6 und 7 Buchstabe c AEUV)[7] und c) solange der Rat nicht tätig geworden ist und seinen Vorschlag während des Gesetzgebungsverfahrens zu irgendeinem Zeitpunkt geändert hat (Artikel 293 Absatz 2 AEUV).

23. Daher argumentierte die Kommission, dass ihr Beschlussfassungsprozess noch nicht abgeschlossen sei und die vorzeitige Offenlegung der in den zurückgehaltenen Dokumenten dargelegten internen Ansichten und politischen Maßnahmen ihren Handlungsspielraum und ihre Fähigkeit, Kompromisse zwischen den Mitgesetzgebern gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001 vorzuschlagen und zu fördern, ernsthaft beeinträchtigen würde.

24. Hilfsweise, wenn der Beschlussfassungsprozess nach der Annahme des Kommissionsvorschlags als abgeschlossen angesehen würde, würden die betreffenden Dokumente dann unter die in Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 vorgesehene Ausnahme fallen, da die Offenlegung dieser Dokumente, die Stellungnahmen für den internen Gebrauch im Rahmen vorläufiger Beratungen widerspiegeln, die nachfolgenden interinstitutionellen Entscheidungsprozesse in Bezug auf die Überprüfung der Rechtsvorschriften über GVO ernsthaft beeinträchtigen würde.

25. Die Kommission argumentierte, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe und dass kein sinnvoller (weiterer) teilweiser Zugang gewährt werden könne.

Bewertung des Bürgerbeauftragten, die zu einer Empfehlung führte

26. Das Argument, dass die Entscheidungsprozesse der Kommission durch die Verbreitung ernsthaft beeinträchtigt würden, muss sich auf die Besonderheit des betreffenden Entscheidungsprozesses bzw. der betreffenden Entscheidungsprozesse, den spezifischen Inhalt der streitigen Dokumente und den spezifischen Kontext stützen, der zum Zeitpunkt der Ablehnung des Antrags auf Zugang bestand.  

27. Was die Besonderheit des streitigen Entscheidungsprozesses angehe, so habe die Kommission bei der Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten geltend gemacht, dass die Verbreitung ihren „Manöverspielraum und ihre Fähigkeit, Kompromisse zwischen den Mitgesetzgebern vorzuschlagen und zu fördern“, ernsthaft beeinträchtigen und den „interinstitutionellen Entscheidungsprozessen“ in Bezug auf die Überprüfung der Rechtsvorschriften über GVO ernsthaft schaden würde. In Anbetracht der Tatsache, dass die Entscheidungsprozesse, die unter Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 fallen, nur diejenigen sein können, die innerhalb des Organs stattfinden, das den Zugang verweigert, sind diese beiden Erklärungen nicht voneinander zu unterscheiden. Beide sollten so verstanden werden, dass sie sich auf die Bemühungen der Kommission beziehen, sicherzustellen, dass ihr Gesetzgebungsvorschlag das Gesetzgebungsverfahren durchläuft. Die Aussagen sollten daher zusammen betrachtet werden.

28. Die spezifischen „Entscheidungsprozesse“, die nach Ansicht der Kommission durch die Offenlegung ernsthaft untergraben worden wären (d. h. ihre Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Durchleitung des Vorschlags durch das Gesetzgebungsverfahren), waren zum Zeitpunkt der Ablehnung des Antrags auf Zugang tatsächlich im Gange.

29. Zu der Frage, ob diese Entscheidungsprozesse durch die Verbreitung der streitigen Dokumente ernsthaft beeinträchtigt worden wären, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die streitigen Entscheidungsprozesse eindeutig „legislativer“ Natur sind, da sie sich unmittelbar auf die Kommission beziehen, um sicherzustellen, dass ihr Vorschlag in Kraft gesetzt wird.

30. In der Regel ist Transparenz ein wesentlicher Aspekt einer verantwortungsvollen demokratischen Staatsführung, da sie es den Bürgern ermöglicht, die Tätigkeiten der Behörden zu überprüfen, ihre Leistung zu bewerten und sie zur Rechenschaft zu ziehen. Transparenz ist somit ein wesentlicher Bestandteil der institutionellen Kontrollen und Gegenkontrollen, die die Ausübung öffentlicher Gewalt vermitteln und die Rechenschaftspflicht fördern [8]. Transparenz ist für das Gesetzgebungsverfahren von besonderer Bedeutung, in dem die EU-Gerichtshöfe besonders hohe Transparenzstandards festgelegt haben. Sie haben erklärt, dass die Bürger, um ihre demokratischen Rechte ausüben zu können, in der Lage sein müssen, den Entscheidungsprozess in den an den Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen im Detail zu verfolgen, und Zugang zu allen relevanten Informationen haben müssen. Darüber hinaus bestimmt Art. 10 Abs. 3 EUV, dass jeder Bürger das Recht hat, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen, und dass Entscheidungen so offen und bürgernah wie möglich getroffen werden. Somit ist die öffentliche Meinungsäußerung in Bezug auf einen bestimmten vorläufigen Legislativvorschlag integraler Bestandteil der Ausübung der demokratischen Rechte der EU-Bürger [9].

31. Was den spezifischen Inhalt der betreffenden Dokumente betrifft, so enthalten die Fassungen des Papiers „Optionen“ und des Papiers „Elemente für einen Fahrplan“ die Optionen und möglichen weiteren Vorgehensweisen, die die Kommission bei der Ausarbeitung ihres Vorschlags zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 bewertet hat. Die Dokumente scheinen keine sensiblen oder kontroversen Informationen zu enthalten. Was das „Optionspapier“ betrifft, so geht keine der erörterten Optionen über das hinaus, was leicht ins Auge gefasst werden könnte. Jeder einigermaßen gut informierte Beobachter hätte erwartet, dass die Kommission diese Optionen entwickelt hätte, als sie mit der Prüfung beauftragt wurde, wie das Entscheidungsverfahren für die Zulassung von GVO in Lebens- und Futtermitteln geändert werden könnte. In den Elementen für einen Fahrplan werden diese Optionen einfach zusammengefasst, in ihren Kontext gestellt und eine erste Bewertung ihrer Auswirkungen vorgenommen. Angesichts des Inhalts dieser Dokumente kann nicht davon ausgegangen werden, dass ihre Verbreitung einen Entscheidungsprozess ernsthaft beeinträchtigen könnte.

32. In Bezug auf den genauen Zeitpunkt der Verweigerung des Zugangs stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass Transparenz gerade dann von besonderer Bedeutung ist, wenn ein Legislativvorschlag von den beiden gesetzgebenden Organen erörtert wird. Zum Zeitpunkt der Weigerung, Greenpeace Zugang zu den Dokumenten zu gewähren, erörterte das Parlament den Vorschlag. (Kurz nach zwei Monaten, nachdem die Kommission sich geweigert hatte, der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten im Zusammenhang mit der Annahme des Kommissionsvorschlags zu gewähren, stimmte das Parlament dafür, den Vorschlag der Kommission nicht zu billigen.) Es mag zwar viele und unterschiedliche Gründe dafür geben, warum das Parlament den Vorschlag der Kommission abgelehnt hat, aber die Einschränkung der Transparenz des Verfahrens, mit dem der Vorschlag angenommen wurde, hätte zu diesem Zeitpunkt nicht dazu beigetragen, das erforderliche Vertrauen der Öffentlichkeit in den Vorschlag aufzubauen. Dabei berücksichtigt der Bürgerbeauftragte Artikel 10 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union, wonach jeder Bürger das Recht hat, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen, und dass Entscheidungen so offen und bürgernah wie möglich getroffen werden. Sie ist der Ansicht, dass die Möglichkeit der öffentlichen Meinung in Bezug auf einen bestimmten Legislativvorschlag integraler Bestandteil der Ausübung der demokratischen Rechte der EU-Bürger ist [10].

33. Der Bürgerbeauftragte stellt daher fest, dass die Kommission nicht nachgewiesen hat, dass es vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch war, dass ein vollständiger Zugang zu den streitigen Dokumenten den streitigen Entscheidungsprozess im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung 1049/2001 konkret und tatsächlich beeinträchtigen würde.

34. Daher ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Kommission ihre Entscheidung, die angeforderten Dokumente nicht vollständig offenzulegen, nicht begründet hat. Das Versäumnis, die Dokumente vollständig offenzulegen, ist ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit, und der Bürgerbeauftragte gibt nachstehend gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten die entsprechende Empfehlung ab.

Empfehlung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde richtet der Bürgerbeauftragte an die Kommission folgende Empfehlung:

Die Kommission sollte uneingeschränkten Zugang zu den drei verschiedenen Versionen des so genannten „Optionspapiers“ und des Dokuments „Elemente für einen Fahrplan“ gewähren.

Die Kommission und der Beschwerdeführer werden über diese Empfehlung unterrichtet. Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt die Kommission bis zum 30. November 2018 eine Stellungnahme.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 3.9.2018

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel (Text von Bedeutung für den EWR), ABl. L 268 vom 18.10.2003, S. 1.

[3] COM(2015) 177 final.

[5] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs. Eine ausführliche Erläuterung der wichtigsten Argumente der Kommission findet sich in den Ziffern 22-27.

[6] Diese Erklärung der Kommission bedeutet, dass die Entscheidung der Kommission, mit der der Zugang zu Dokumenten verweigert wurde, aufgrund des Ablaufs der Frist für die Erhebung einer Klage beim Gerichtshof der Europäischen Union auf Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Kommission („Nichtigkeitsklage“) nicht mehr vor den Gerichten der Union angefochten werden konnte.

[7] Gibt die Kommission eine ablehnende Stellungnahme zu den Abänderungen des Rates ab, so muss dieser seine Abänderungen einstimmig annehmen (Artikel 294 Absatz 9 AEUV).

[8] Siehe z. B. Beschluss der Europäischen Bürgerbeauftragten über den Abschluss ihrer Untersuchung der Beschwerde 1454/2012/ANA gegen die Europäische Kommission, Rn. 41-43, abrufbar unter https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/de/52892/html.bookmark

[9] Vgl. Urteil des Gerichts (Siebte erweiterte Kammer) vom 22. März 2018, Emilio De Capitani/Parlament, T-540/15, ECLI:EU:T:2018:167, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung.

[10] Vgl. hierzu auch Urteil De Capitani, Rn. 98, und Rechtssache T‑233/09, Access Info/Rat, EU:T:2011:105, Rn. 69.