Datum: Mittwoch, 17. Juli 2024

Ort: Sitz des EAD, Brüssel

Anwesend

Europäischer Auswärtiger Dienst

Stellvertretender Referatsleiter, SG.2 – Parlamentarische Angelegenheiten

Stellvertretender Referatsleiter, PCM.4 – Europäische Friedensfazilität

Zwei Referenten, PCM.4 – Europäische Friedensfazilität

Zwei Rechtsberater, Zugang zu Dokumenten, SG.LD - Rechtsabteilung

Referent, SG.2 – Parlamentarische Angelegenheiten

Praktikant, SG.LD - Rechtsabteilung

Europäischer Bürgerbeauftragter

Herr Nicholas Hernanz, Untersuchungsbeauftragter

Frau Michaela Gehring, Untersuchungsbeauftragte

Paulien Van de Velde-Van Rumst, Untersuchungsbeauftragte

Frau Zoé Lejeune, Praktikantin für Anfragen

Hintergrund und Zweck des Treffens

Der Fall betrifft zwei gemeinsame Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu zwei Dokumenten im Zusammenhang mit einer Prüfung der Jahresrechnung der Europäischen Friedensfazilität (Dokument 1) und der Methode für die Erstattung von Ausrüstung, die die Mitgliedstaaten der Ukraine gespendet haben (Dokument 2). Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) weigerte sich, uneingeschränkten Zugang zu den Dokumenten zu gewähren (während er teilweisen Zugang zu Dokument 2 gewährte), da das öffentliche Interesse in Verteidigungs- und Militärfragen und die internationalen Beziehungen der EU zur Ukraine geschützt und der laufende Beschlussfassungsprozess der Ukraine geschützt werden müsse.[1] Der Beschwerdeführer focht dies an.

Der EAD forderte, dass die Einsichtnahme in die Dokumente aufgrund der Sensibilität der Dokumente in Form einer Sitzung erfolgen solle und dass weitere Informationen zu den Gründen, aus denen er den uneingeschränkten Zugang der Öffentlichkeit zu den fraglichen Dokumenten verweigert habe, vorgelegt werden könnten, damit das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten den breiteren Kontext des Falles verstehen könne.

Inspizierte Dokumente

Das Untersuchungsteam erhielt und prüfte zunächst vollständige Kopien der beiden im vorliegenden Fall in Rede stehenden Dokumente:

1. Konzeptioneller Rahmen für die Finanzierung der Unterstützung der ukrainischen Streitkräfte (WK 3022/2022 REV 9) (Dokument 1);

2. Prüfbericht über den Jahresabschluss der Europäischen Friedensfazilität – Unterstützungsmaßnahmen – Haushaltsjahr 2022, September 2023 (Dokument 2).

Die Vertreter des EAD forderten, dass die Dokumente vertraulich behandelt werden.

Im Anschluss an die Inspektion setzten das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten und die Vertreter des EAD ihre Sitzung fort.

Einleitung und Verfahrensinformationen

Die Teilnehmer stellten sich vor, und das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten dankte den Vertretern des EAD für das Treffen mit ihnen. Sie skizzierten den Rechtsrahmen, der für Sitzungen des Bürgerbeauftragten gilt, insbesondere dass der Bürgerbeauftragte ohne die vorherige Zustimmung des EAD keine vom EAD als vertraulich eingestuften Informationen weder an den Beschwerdeführer noch an eine andere Person außerhalb des Büros des Bürgerbeauftragten weitergeben würde ^[2].

Das Untersuchungsteam erklärt, dass es einen Entwurf eines Berichts über die Sitzung erstellen werde, der dem EAD übermittelt werde, um sicherzustellen, dass der Inhalt sachlich richtig und vollständig sei. Anschließend wird der Sitzungsbericht fertiggestellt, in das Dossier aufgenommen und dem Beschwerdeführer zur Verfügung gestellt. In den Bericht würden keine vertraulichen Informationen aufgenommen oder dem Beschwerdeführer oder Dritten auf andere Weise zur Verfügung gestellt.

Austausch von Informationen

1) Die Europäische Friedensfazilität und die Sensibilität der angeforderten Dokumente

Die Vertreter des EAD stellten Hintergrundinformationen zur Europäischen Friedensfazilität (EFF) zur Verfügung und betonten den sensiblen Charakter der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente. Sie erklärten, dass die EFF ein außerbudgetäres Instrument ist, das die Fähigkeit der EU verbessert, als globaler Sicherheitsanbieter zu agieren. Sie wurde im März 2021 eingerichtet, um eine kritische Lücke im Instrumentarium der EU zur Wahrung des Friedens, zur Konfliktverhütung und zur Stärkung der internationalen Sicherheit zu schließen. Die EFF ermöglicht es den Mitgliedstaaten, derzeit mehr als zwanzig Partnern auf der ganzen Welt Unterstützung und Hilfe zu leisten, darunter - zum ersten Mal - tödliche Ausrüstung. Die EFF ist auch die Grundlage für Anreize für die militärische Unterstützung der EU-Mitgliedstaaten für die Ukraine seit ihrer Invasion durch Russland.

Die Entscheidung des EAD, den Zugang zu Dokument 1 zu verweigern und einen teilweisen Zugang zu Dokument 2 zu gewähren, ist vor dem Hintergrund des besonders heiklen Kontexts des anhaltenden Krieges in der Ukraine zu verstehen. Die Vertreter des EAD verwiesen auf konkrete Beispiele für die Sensibilität dieses Themas im derzeitigen internationalen Kontext.

Die Vertreter des EAD stellten ferner fest, dass die Mitgliedstaaten selbst besorgt über die Offenlegung etwaiger Einzelheiten ihres Umfangs an Unterstützung für die Ukraine sind. Sie waren der Ansicht, dass selbst begrenzte Informationen es den nachteiligen Akteuren ermöglichen würden, Schlussfolgerungen über den Bedarf der Ukraine und die militärischen Fähigkeiten der Mitgliedstaaten und damit über mögliche Schwächen zu ziehen. Sie argumentierten auch, dass die Informationen in den Dokumenten dazu verwendet werden könnten, Desinformation zu verbreiten, die möglicherweise den einschlägigen Beschlussfassungsprozess der EU untergraben oder versuchen könnte, die öffentliche Meinung über die Unterstützung für die Ukraine zu beeinflussen.

Die Vertreter des EAD stellten klar, dass sie die Ukraine nicht zu den Anträgen des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten konsultiert hätten, da die Dokumente aus der EU stammten.

2) Die von der Beschwerde betroffenen Dokumente

Dokument 1: Der konzeptionelle Rahmen für die Finanzierung der Unterstützung der UAF

Die Vertreter des EAD erklärten, dass das Dokument den Vorschlag des EAD für den konzeptionellen Rahmen für die Finanzierung der Unterstützung der UAF enthalte. Der konzeptionelle Rahmen legt Art und Umfang der zu finanzierenden Unterstützung unter Berücksichtigung der vom Militärstab der Europäischen Union zur Deckung des Bedarfs der ukrainischen Streitkräfte empfohlenen Prioritäten fest.[3] Im Rahmen der EFF unterbreitet der EAD politische Vorschläge, die mit den Mitgliedstaaten erörtert werden sollen. Die Vertreter des EAD stellten fest, dass der konzeptionelle Rahmen angesichts der Entwicklung der Unterstützung der EU für die Ukraine weiterhin geändert wird.

Die Vertreter des EAD erläuterten die Gründe für die Verweigerung des vollständigen Zugangs der Öffentlichkeit zum konzeptionellen Rahmen. Sie betonten zunächst, dass der Beschluss des EAD nach Konsultation des Dienstes der Europäischen Kommission für außenpolitische Instrumente (FPI) angenommen wurde, der als Verwalter der EFF für Unterstützungsmaßnahmen fungiert. Die Würdigung der FPI steht im Einklang mit ihren früheren Entscheidungen über ähnliche Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu den betreffenden Dokumenten. Die Vertreter erklärten ferner, dass der konzeptionelle Rahmen die Rolle der einzelnen Akteure zusammenfasst und Informationen enthält, die es Dritten ermöglichen würden, das Tempo und die Wahrscheinlichkeit der Bereitstellung bestimmter Ausrüstung für die Ukraine zu verstehen. Darüber hinaus wird darin der Höchstbetrag, der je Zeitraum erstattet werden kann, und das Tempo der Erstattung beschrieben. Nach Ansicht des EAD könnten diese Informationen zur Planung militärischer Straftaten in kritischen Zeiten oder zur Einleitung von Desinformationskampagnen verwendet werden. Die Offenlegung würde auch Einzelheiten über die Unterstützung enthalten, die die einzelnen Mitgliedstaaten der Ukraine gewährt haben.

Nach Ansicht des EAD macht die Tatsache, dass der konzeptionelle Rahmen im Jahr 2022 geschaffen wurde, die Informationen nicht weniger sensibel. Dies liegt daran, dass das Dokument die Methodik für die Finanzierung der Unterstützung für die Ukraine enthält, die weiterhin angewandt wird und auch in Zukunft repliziert und angewendet werden könnte. Wie der EAD betont, beinhaltet die Offenlegung der Granularität der Methodik die Angabe von Verhaltensmustern, die die EU und ihre Mitgliedstaaten bei Querverweisen mit anderen Informationen anfällig für nachteilige Akteure machen.

Schließlich räumten die Vertreter des EAD ein, dass der konzeptionelle Rahmen nur begrenzte Informationen enthält, die bereits öffentlich zugänglich sind, wie z. B. Informationen, die in den einschlägigen Ratsbeschlüssen enthalten sind.[4] Der EAD prüfte die Möglichkeit, einen teilweisen Zugang zu dem Dokument zu gewähren, kam jedoch zu dem Schluss, dass es keinen Mehrwert gegeben hätte, da die überwiegende Mehrheit der wesentlichen Teile des Dokuments unter die geltend gemachten Ausnahmen fiel, wodurch dem verbleibenden Teil jede nützliche Wirkung genommen wurde.  

Die Vertreter des EAD übermittelten zusätzliche Informationen, die der EAD für vertraulich erklärte. Die Einzelheiten sind daher in einem vertraulichen Anhang zu diesem Bericht enthalten.

Dokument 2: Prüfbericht über den Jahresabschluss der EFF

Die Vertreter des EAD erklärten, dass es sich bei Dokument 2 um einen Prüfbericht über die Unterstützungsmaßnahmen im Rahmen der EFF für das Jahr 2022 handele, der vom Kollegium der Rechnungsprüfer der EFF erstellt worden sei. Die Rechnungsprüfer werden vom EPF-Ausschuss aus einem von den EU-Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Kandidatenpool ernannt. Das Kollegium der Rechnungsprüfer ist für die externe Prüfung der Einnahmen und Ausgaben sowie für die Jahresrechnung der Vorhaben und Unterstützungsmaßnahmen zuständig.

Die Vertreter des EAD erklärten, dass der Prüfbericht im Einklang mit den von den Mitgliedstaaten vereinbarten Durchführungsbestimmungen der EFF und dem vertraulichen Charakter der Beratungen des EFF-Ausschusses grundsätzlich nicht offengelegt wird. Im Interesse der Transparenz und im Einklang mit der Verordnung 1049/2001 hatte der EAD jedoch beschlossen, einen teilweisen Zugang zum Prüfbericht zu gewähren.

Auf die Frage nach der Anwendbarkeit internationaler Prüfungsstandards, nach denen die Prüfungsergebnisse in der Regel veröffentlicht werden, betonten die Vertreter des EAD, dass internationale Prüfungsstandards Empfehlungen und Leitlinien für allgemeine Prüfungstätigkeiten seien und dass sie auch Möglichkeiten für eine Ausnahme von der Transparenz vorsähen. Angesichts des sensiblen Charakters der Tätigkeiten der EFF ist eine vollständige Offenlegung dieser Berichte angesichts einer Interessenabwägung nicht möglich. Die Prüfer stimmten dem zu, weil sie wissen, dass ihre Empfehlungen berücksichtigt und mit den Mitgliedstaaten erörtert werden. Darüber hinaus verbessert die Tatsache, dass die Empfehlungen intern diskutiert werden, die Qualität dieser sensiblen Diskussionen.

Die Vertreter des EAD erklärten ferner, dass es sich bei der EFF um ein außerbudgetäres Instrument handele und dass sich die geltenden Vorschriften für die Prüfung und Transparenzüberwachung von denen für EU-Haushaltsinstrumente unterschieden. Insbesondere sehen die Durchführungsbestimmungen zur EFF vor, dass die standardmäßige Anwendbarkeit der Haushaltsordnung nicht so ausgelegt werden darf, dass dem Europäischen Parlament Kontroll- und Informationsrechte in Bezug auf die Beiträge der Mitgliedstaaten zur EFF oder die damit verbundenen operativen Ausgaben oder Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit diesen nationalen Beiträgen oder Ausgaben gewährt werden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass außerbudgetäre Instrumente nicht geprüft werden. Im Falle der EFF gibt es interne und externe Kontrollmechanismen, die gemäß dem Beschluss des Rates über die EFF von den internen Prüfern bzw. dem Kollegium der Rechnungsprüfer der EFF durchgeführt werden. Darüber hinaus werden die Kontrollen von den Mitgliedstaaten durchgeführt, gegebenenfalls einschließlich der parlamentarischen Kontrolle.

Zu den geschwärzten Teilen des Prüfberichts erklärten die Vertreter des EAD, dass diese als besonders sensibel angesehen würden. Sie lieferten mehrere Beispiele sowie detaillierte vertrauliche Informationen über die Folgen, die eine Offenlegung haben könnte. Die vorgelegten Erläuterungen umfassen die Gründe, aus denen der Zugang sowohl zu den Prüfungsempfehlungen als auch zu den Stellungnahmen der einschlägigen EU-Organe zu diesen im Hinblick auf die Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Verteidigungs- und Militärangelegenheiten und die internationalen Beziehungen der EU zu schützen, verweigert wurde.

Die Vertreter des EAD fügten hinzu, dass die Umsetzung der Empfehlungen des Berichts in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten noch nicht abgeschlossen sei. Der EAD kam daher zu dem Schluss, dass die Offenlegung den laufenden Entscheidungsprozess ernsthaft untergraben könnte, da sie sensible Informationen über den Inhalt der laufenden Diskussionen und Verhandlungen und über das Funktionieren des Prüfungsprozesses offenlegen würde. 

Die Vertreter des EAD nahmen das Argument des Beschwerdeführers zur Kenntnis, dass einige Mitgliedstaaten der Öffentlichkeit bereits Einzelheiten über ihre jeweilige Unterstützung für die Ukraine zur Verfügung gestellt hätten. Sie argumentierten, dass es Sache jedes Mitgliedstaats sei, zu entscheiden, welche Informationen er der Öffentlichkeit über die von ihm gewährte Unterstützung offenlegen wolle. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der EAD ähnliche Informationen im Namen der EU offenlegen kann oder dass die auf nationaler Ebene bereitgestellten Informationen vollständig sind. Vielmehr wurde mit allen Mitgliedstaaten vereinbart, welchen Informationsstand sie im Allgemeinen für sensibel halten. Der EAD muss die unterschiedlichen Anforderungen und Bedingungen der Mitgliedstaaten beachten, um ihre Vorrechte im Bereich der Verteidigung und der internationalen Beziehungen zu wahren. Es sei darauf hingewiesen, dass die Exposition der einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber nachteiligen Akteuren und ihre Verteidigungsbedürfnisse unterschiedlich sind.

Abschluss der Sitzung

Das Untersuchungsteam dankte den Vertretern des EAD für ihre Zeit und die Erläuterungen und beendete die Sitzung.

Brüssel, den 17. Juli 2024

Nicholas Hernanz von Michaela Gehring

Beauftragter für Anfragen Beauftragter für Anfragen

[1] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a zweiter und dritter Gedankenstrich und Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001.

[2] Artikel 4.8 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten.

[3] Siehe Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses 2022/338 des Rates über eine Unterstützungsmaßnahme im Rahmen der Europäischen Friedensfazilität für die Versorgung der ukrainischen Streitkräfte mit militärischer Ausrüstung und Plattformen, die dazu bestimmt sind, tödliche Gewalt anzuwenden: http://data.europa.eu/eli/dec/2022/338/oj.

[4] Beschluss 2022/338 des Rates (siehe Fußnote 3) und Beschluss 2022/339 des Rates über eine Unterstützungsmaßnahme im Rahmen der Europäischen Friedensfazilität zur Unterstützung der ukrainischen Streitkräfte: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2022/339/oj.