Sehr geehrter Herr C.,
sehr geehrter Herr C.,
Sie haben am 3. Juni 1997 beim Europäischen Bürgerbeauftragten eine Beschwerde über die angeblich ungerechtfertigte Weigerung der Europäischen Kommission, Ihnen Zugang zu bestimmten Dokumenten zu gewähren, eingereicht.
Am 25. Juli 1997 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Europäischen Kommission weiter. Die Kommission hat ihre Stellungnahme am 25. September 1997 übermittelt, die ich Ihnen am 10. Oktober 1997 mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt habe, falls Sie dies wünschen. Am 2. Dezember 1997 erhielt ich Ihre Stellungnahme zur Stellungnahme der Kommission.
Ich schreibe jetzt, um Sie über das Ergebnis der durchgeführten Untersuchungen zu informieren.

DIE BESCHWERDE

Auf der Grundlage der Entscheidung der Kommission vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission haben Herr C. und Herr C. als Rechtsanwälte im Namen einer Gruppe italienischer Weinbauern am 13. Februar 1997 ein Schreiben an die Kommission gerichtet, in dem sie um Zugang zu mehreren Dokumenten der Kommission ersuchten. Der Antrag bezog sich auf die Arbeitsunterlagen, die die Kommission zur Schätzung der obligatorischen Destillation von Tafelweinerzeugern im Wirtschaftsjahr 1993/94 verwendete.
Die Beschwerdeführer hatten diese Unterlagen angefordert, um nachzuweisen, dass die Berechnung des von den einzelnen Mitgliedstaaten zu destillierenden Betrags in diskriminierender Weise erfolgt sei und Italien infolgedessen erheblich bestraft worden sei. Sie machten geltend, dass die italienischen Weinbauern verpflichtet seien, eine größere Menge Wein zu destillieren als diejenigen in anderen Mitgliedstaaten, deren Erzeugungsbedingungen ähnlich seien, und dass die Berechnung der Kommission nicht nachvollziehbar sei. Insbesondere waren die Beschwerdeführer der Ansicht, dass die Kommission bei der Bestimmung der jeweiligen zu destillierenden Mengen einen anderen Referenzprozentsatz auf die einzelnen Mitgliedstaaten angewandt habe und dass die Menge von 12.150.000 hl für Italien auf der Grundlage unrichtiger nationaler Daten berechnet worden sei.
Mit Schreiben vom 13. Februar 1997 bzw. 24. März 1997 forderten die Beschwerdeführer die entsprechenden Unterlagen an. Die Schreiben wurden der Generaldirektion VI und dem Generalsekretär der Kommission übermittelt.
Das Organ lehnte den Erstantrag ab. In einer Antwort vom 12. März 1997 teilten die Dienststellen der Kommission den Beschwerdeführern mit, dass das Organ die Freigabe der einschlägigen Dokumente auf der Grundlage der in der Entscheidung 94/90 (1) vorgesehenen Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses verweigern könne, da die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung einer obligatorischen Destillation für das Wirtschaftsjahr 1993/94 Gegenstand eines Gerichtsverfahrens vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften sei.
In Bezug auf den Zweitantrag der Beschwerdeführer teilte ihnen der Generalsekretär der Kommission erstmals am 24. April 1997 mit, dass seine Entscheidung angesichts der Vielzahl der angeforderten Dokumente wahrscheinlich nicht innerhalb eines Monats getroffen werde. Am 16. Mai 1997 richtete der Generalsekretär ein weiteres Schreiben an die Beschwerdeführer, in dem die Ablehnung ihres Zweitantrags bestätigt wurde. Das Organ wies auch darauf hin, dass die Beschwerdeführer ihren Antrag direkt an den Gerichtshof hätten richten müssen, da dies die einzige Behörde sei, die befugt sei, Verfahrensschriftstücke gemäß Artikel 21 ihrer Satzung und Artikel 45 Absatz 2 der Verfahrensordnung offenzulegen.
Angesichts der Weigerung der Kommission ersuchten die Beschwerdeführer den Bürgerbeauftragten am 3. Juni 1997, eine Untersuchung einzuleiten und zu untersuchen, ob ein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

DIE ANFRAGE

Die Stellungnahme der Kommission
Die Anmerkungen der Europäischen Kommission zu der Beschwerde lassen sich wie folgt zusammenfassen:
Die Beschwerdeführer beantragten Zugang zu Dokumenten der Kommission über die Berechnungen für die obligatorische Destillation von Tafelwein für das Wirtschaftsjahr 1993/94. Diese Vormaterialien dienten der Kommission als faktische Stütze und Referenz für den Erlass der Verordnung Nr. 343/94 vom 15. Februar 1994 zur Eröffnung der obligatorischen Destillation von Tafelweinerzeugern für das Wirtschaftsjahr 1993/94 (2).
Die Kommission wies darauf hin, dass die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung und ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht Gegenstand eines beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften anhängigen Vorabentscheidungsverfahrens sei (C-375/96). Angesichts dieser Situation konnte das Organ der Freigabe der angeforderten Dokumente nicht zustimmen, da eine solche Maßnahme die Verteidigung des öffentlichen Interesses in Gerichtsverfahren gefährdet hätte. Daher war die Kommission der Auffassung, dass sie befugt war, den Zugang auf der Grundlage der in der Entscheidung über den Zugang der Öffentlichkeit vorgesehenen Ausnahme zu verweigern. Dies ermöglicht die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten, deren Verbreitung den Schutz des öffentlichen Interesses beeinträchtigen könnte.
Darüber hinaus erklärte die Kommission, dass die Beschwerdeführer ihren Antrag auf Offenlegung der Dokumente direkt an den Gerichtshof hätten richten müssen. Sollte dieses Organ die Freigabe der Dokumente anordnen, hätte die Kommission den Zugang zu ihnen nur aus besonders schwerwiegenden "höheren Gründen" verweigern können.
Es verwies darauf, dass beim Gericht erster Instanz eine Rechtssache anhängig sei, die sehr ähnliche Fragen betreffe (Rechtssache T-124/96 Interporc Im-und-Export Gmbh/Kommission)(3).
Bemerkungen der Beschwerdeführer Der
Bürgerbeauftragte leitete die Stellungnahme der Kommission mit einer Aufforderung zur Stellungnahme an die Beschwerdeführer weiter.
In ihrer Erwiderung bestritten die Beschwerdeführer die von der Kommission angeführten Gründe für ihre Weigerung, die angeforderten Dokumente offenzulegen. Sie waren mit der Prüfung der Schriftstücke im Rahmen eines Gerichtsverfahrens und der sich daraus ergebenden Anwendung der Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses nicht einverstanden. Die Beschwerdeführer argumentierten, dass die Dokumente, selbst wenn sie sich auf laufende Verfahren vor dem Gerichtshof bezögen, nicht als Teil eines Gerichtsverfahrens angesehen werden könnten, da sie nicht für diesen speziellen Fall vorbereitet worden seien, sondern unabhängig vom Verfahren existierten. Sie sollten daher als bloße Verwaltungsdokumente betrachtet werden.
Darüber hinaus brachten die Beschwerdeführer vor, dass die Kommission auf der Grundlage der bestehenden Gemeinschaftsrechtsprechung, wenn sie den Zugang zu Dokumenten unter Anwendung einer Ausnahme von der Entscheidung 94/90 verweigere, die Gründe für jedes der angeforderten Dokumente angeben und somit die Verweigerung begründen müsse (4).
Die Beschwerdeführer machten geltend, dass die Kommission im vorliegenden Fall lediglich den Zugang auf der Grundlage des Schutzes des öffentlichen Interesses verweigert habe, ohne genaue Gründe anzugeben und ohne ein Gleichgewicht zwischen ihrem Verteidigungsrecht und dem Recht der Bürger auf Zugang zu Dokumenten herzustellen.

DER BESCHLUSS

1 Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren
1.1 Der Zugang zu den Arbeitsunterlagen der Kommission zur Bewertung der obligatorischen Destillation von Wein für das Jahr 1993/94 wurde aufgrund der Notwendigkeit des Schutzes des öffentlichen Interesses gemäß dem ersten Gedankenstrich der Ausnahmen der Entscheidung 94/90 der Kommission über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission verweigert.
1.2 In ihrer Antwort auf den Zweitantrag wies die Kommission darauf hin, dass die angeforderten Dokumente für den Erlass der Verordnung (EG) Nr. 343/94 der Kommission zur Eröffnung der obligatorischen Destillation für das Wirtschaftsjahr 1993/94 von entscheidender Bedeutung seien, deren Rechtmäßigkeit vor dem Gerichtshof angefochten werde (5). Sie argumentierte, dass die Beschwerdeführer ihren Antrag auf Dokumente direkt an den Gerichtshof hätten richten müssen.
Die Kommission gelangte daher zu folgendem Schluss:

„Der Schutz des öffentlichen Interesses in Gerichtsverfahren verleiht ihm die Befugnis, im Rahmen des Verhaltenskodex den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die sich auf eine anhängige Rechtssache beziehen.“

1.3 Die Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz des Zugangs zu Dokumenten der Kommission, die auf dem Schutz des öffentlichen Interesses beruht, wenn die fraglichen Dokumente im Zusammenhang mit Gerichtsverfahren stehen, wurde in die Entscheidung 94/90 aufgenommen. Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften wurde bereits aufgefordert, den Anwendungsbereich dieser Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz zu definieren (6). Der Gerichtshof hat festgestellt, dass

„[...] zwischen Dokumenten, die von der Kommission für die Zwecke eines bestimmten Gerichtsverfahrens erstellt wurden, und anderen Dokumenten, die unabhängig von einem solchen Verfahren existieren, zu unterscheiden ist. Die Anwendung der Ausnahme, die auf dem Schutz des öffentlichen Interesses beruht, kann nur in Bezug auf die erste Kategorie von Dokumenten gerechtfertigt werden"(7).

1.4 Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente zur Bewertung der legislativen Optionen der Kommission vorbereitet und nicht für einen bestimmten Zweck im Rahmen eines Gerichtsverfahrens erstellt wurden. Diese Dokumente sind somit unabhängig von dem Gerichtsverfahren betreffend die Rechtmäßigkeit der Verordnung (EG) Nr. 343/94 der Kommission, für das sie jedoch den Grund gelegt haben.
1.5 Daher ist der Bürgerbeauftragte im Einklang mit der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte der Auffassung, dass die Kommission den Zugang zu Dokumenten der Kommission zu Unrecht mit der Begründung verweigert hat, dass die betreffenden Dokumente mit einem Gerichtsverfahren verbunden waren. Eine solche Maßnahme stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar, und der Bürgerbeauftragte richtet eine kritische Bemerkung an die Kommission in Bezug auf diesen Aspekt des Falles.
2.1
In ihrem Schreiben an den Bürgerbeauftragten machten die Beschwerdeführer außerdem geltend, dass die Ablehnung ihres Antrags durch die Kommission nicht mit der ständigen Rechtsprechung der Gemeinschaft vereinbar sei, da sie sich nicht auf jedes einzelne Dokument beziehe.
2.2 Da der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss gekommen ist, dass die Kommission ihre Entscheidung in diesem Fall überdenken sollte, ist es nicht erforderlich, die Begründetheit dieser zusätzlichen Behauptung zu prüfen.
2.3 In Anbetracht der vorstehenden Umstände erscheint es vernünftig, den Schluss zu ziehen, dass die Gültigkeit der Liste nach dem Verlängerungsdatum der Liste, d. h. nach dem 31. Dezember 1996, abgelaufen war. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es keine Anhaltspunkte für Missstände in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf diesen Aspekt des Falles gibt.
3 Schlussfolgerung
3.1 Die Untersuchungen des Bürgerbeauftragten in diesem Fall haben einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission ergeben. Es erscheint daher notwendig, folgende kritische Bemerkung zu machen:

Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die von den Beschwerdeführern angeforderten Dokumente zur Bewertung der legislativen Optionen der Kommission vorbereitet und nicht für einen bestimmten Zweck im Rahmen eines Gerichtsverfahrens erstellt wurden. Diese Dokumente sind somit unabhängig von dem Gerichtsverfahren betreffend die Rechtmäßigkeit der Verordnung (EG) Nr. 343/94 der Kommission, für das sie jedoch den Grund gelegt haben.

Daher ist der Bürgerbeauftragte im Einklang mit der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte der Auffassung, dass die Kommission den Zugang zu Dokumenten der Kommission zu Unrecht mit der Begründung verweigert hat, dass die betreffenden Dokumente mit einem Gerichtsverfahren verbunden waren. Ein solches Vorgehen stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

3.2. Der Beschluss 94/90 der Kommission sieht ausdrücklich vor, dass ein Antragsteller, dessen Zweitantrag auf Zugang zu Dokumenten abgelehnt wird, über die Möglichkeit einer Beschwerde beim Bürgerbeauftragten unterrichtet wird. Die kritische Bemerkung des Bürgerbeauftragten impliziert, dass die Kommission den Zweitantrag der Beschwerdeführer vom 24. März 1997 überprüfen und Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewähren sollte, es sei denn, eine der in der Entscheidung 94/90 enthaltenen Ausnahmen findet Anwendung. Da es Sache der Kommission ist, diese Überprüfung durchzuführen und den Beschwerdeführern das Ergebnis mitzuteilen, schließt der Bürgerbeauftragte den Fall ab.
Der Präsident der Europäischen Kommission wird ebenfalls über diesen Beschluss unterrichtet.
Mit freundlichen Grüßen,
Jacob SÖDERMAN

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(1) 94/90/EGKS, EG, Euratom: Entscheidung der Kommission vom 8. Februar 1994 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission (ABl. L 46 vom 18.2.1994, S. 58).

(2) Verordnung (EG) Nr. 343/94 der Kommission vom 15. Februar 1994 zur Eröffnung der obligatorischen Destillation gemäß Artikel 39 der Verordnung (EWG) Nr. 822/87 des Rates und zur Abweichung von bestimmten Durchführungsbestimmungen für das Wirtschaftsjahr 1993/94. ABl. L 044 vom 17.2.1994, S. 9.

(3) Rechtssache T-124/96. Urteil vom 6. Februar 1998, Interporc Im- und Export GmbH/Kommission, Slg. 1998, II-0231.

(4) Rechtssache T-105/95, WWF UK (World Wide Fund for Nature) gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Slg. 1997, II-0313

(5) Die Rechtssache ist bereits durch Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 29. Oktober 1998 entschieden worden. Rechtssache C-375/96, Galileo Zaninotto gegen Ispettorato Centrale Repressione Frodi (Vorabentscheidungsersuchen: Pretura circondariale di Treviso); noch nicht gemeldet

(6) Rechtssache T-83/96, Gerard van der Wal gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Slg. 1998, II-545

(7) Supra-Rechtssache T-83/96, Rn. 50.