Der Hintergrund

1. Im März 2016 ersuchte der Beschwerdeführer die Kommission auf der Grundlage der Verordnung1049/2001 [1], Protokolle über eine Sitzung der Kommission zu veröffentlichen, in der die Kommissionsmitglieder „Erklärungen“ im Zusammenhang mit dem im Februar 2016 zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich im Vorfeld des „Brexit-Referendums“ vom Juni 2016 geschlossenen Abkommen erörterten. Die Kommission weigerte sich, das Protokoll freizugeben. Am 17. Mai 2016 beantragte der Beschwerdeführer eine Überprüfung[2] der Entscheidung der Kommission. Am 8. Juni 2016 verlängerte die Kommission die Frist von 15 Arbeitstagen für die Beantwortung um weitere 15 Arbeitstage. Am 28. Juni 2016 teilte sie dem Beschwerdeführer mit, dass sie aufgrund interner Konsultationen nicht in der Lage sei, innerhalb der verlängerten Frist zu antworten. Sie entschuldigte sich für die zusätzliche Verzögerung.

2. Nachdem der Beschwerdeführer noch keine Antwort erhalten hatte, wandte er sich am 10. August 2016 an den Bürgerbeauftragten.

3. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung ein. Am 28. Oktober 2016 teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie ihm keinen Zugang zu dem fraglichen Protokoll gewähren werde, da dies seine Entscheidungsprozesse ernsthaft beeinträchtigen würde^[3].

Angebliche Nichtbeantwortung des Überprüfungsantrags

Empfehlung des Bürgerbeauftragten

4. Die Untersuchungen der Bürgerbeauftragten ergaben, dass die Kommission in ihrer Antwort vom Oktober den Vorwurf der Nichtbeachtung beigelegt hatte. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch auch fest, dass die Kommission einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen hatte, indem sie die Verzögerung nicht erläuterte und den Beschwerdeführer nicht informierte, wann eine Antwort übermittelt würde.

5. Am 2. Dezember 2016 gab der Bürgerbeauftragte folgende Empfehlung ab: Steht die Kommission vor einer objektiven Notwendigkeit, einen Antrag über einen längeren Zeitraum zu bearbeiten, so sollte sie dem Antragsteller im Einklang mit den Grundsätzen der guten Verwaltung die Gründe hierfür erläutern, ihm mitteilen, wie lange es dauern wird, bis der Antrag bearbeitet ist, und ihm die Frist für die Einlegung eines Rechtsmittels vor den Unionsgerichten mitteilen.

Die Kommission sollte stets darauf achten, dass sie die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen für die Beantwortung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten einhält.

6. Am 9. März 2017 gab die Kommission dem Bürgerbeauftragten ihre Stellungnahme zu der Empfehlung ab.

7. Die Kommission teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie alles in ihrer Macht Stehende unternehme, um die in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen einzuhalten und den Antragstellern so bald wie möglich eine endgültige Antwort zu geben. Die Kommission räumte auch ein, dass sie in diesem Fall die endgültige Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers auf Überprüfung vier Monate nach Ablauf der verlängerten Frist getroffen hatte, wie sie es in ähnlichen Anträgen auf Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem Referendum im Vereinigten Königreichgetan hatte [4]. Die Kommission erklärte jedoch, sie habe den Beschwerdeführer regelmäßig über die laufende Bearbeitung seines Antrags auf Überprüfung informiert und sich für die verursachten Unannehmlichkeiten entschuldigt.

8. In Bezug auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten, die Gründe für einen längeren Zeitraum für die Bearbeitung eines Antrags zu erläutern, erklärte die Kommission, dass die Kommission den Antragstellern die Gründe erläutern werde, wenn mehr Zeit für eine Antwort erforderlich sei. Im vorliegenden Fall bestätigte die Kommission, dass die lange Verzögerung wie bei ähnlichen anhängigen Anträgen auf die von ihr als besondere und außergewöhnliche Umstände dieser Art von Anträgen bezeichneten Umstände zurückzuführen sei.

9. Ein solcher Umstand sei beispiellos, da er den Prozess des Abkommens über eine neue Regelung für das Vereinigte Königreich betreffe, gefolgt vom Referendum im Juni 2016 und der erwarteten Entscheidung des Vereinigten Königreichs, aus der EU auszutreten. Zusätzlich zu diesen Empfindlichkeiten wurden Dokumente angefordert, die sachdienliche, vertrauliche Beratungen oder Informationen enthielten.

10. Die Kommission erläuterte ferner, dass die Bearbeitung der Anträge auf Überprüfung ihrer Entscheidungen, mit denen der Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit dem Referendum im Vereinigten Königreich verweigert wurde, zeitlich mit einer Phase organisatorischer Änderungen in Bezug auf die Dienststelle zusammenfiel, die für die Unterstützung der Kommission in den von den Anträgen abgedeckten politischen Fragen zuständig ist, d. h. das Referendum im Vereinigten Königreich und seine Folgemaßnahmen. Bei der Bearbeitung der Überprüfungsanträge wurde die Task Force der Kommission für strategische Fragen im Zusammenhang mit dem Referendum im Vereinigten Königreich[5] aufgelöst und einige ihrer Aufgaben für einen Übergangszeitraum an das Generalsekretariat übertragen. Ab dem 1. Oktober 2016 hat die Task Force für die Vorbereitung und Durchführung der Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich gemäß Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union (im Folgenden „Artikel 50 Task Force“)[6] die Zuständigkeit für Angelegenheiten im Zusammenhang mit den Folgen des Referendums im Vereinigten Königreich übernommen.

11. Als Ergebnis dieser Faktoren erklärte die Kommission, dass sie mehr Zeit als üblich benötigt habe, um die Dokumente zu identifizieren und zu bewerten.

12. In Bezug auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten, dem Antragsteller mitzuteilen, wie lange die Bearbeitung des Antrags dauern wird, wies die Kommission darauf hin, dass die Kommission in Fällen, in denen sie die Frist nicht einhalten kann, aufgrund der besonderen Sensibilität und Komplexität des Falles nicht in der Lage wäre, den Antragstellern mitzuteilen, wann eine endgültige Entscheidung getroffen wird.

13. In Bezug auf die Empfehlung des Bürgerbeauftragten, den Antragsteller über die Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs vor den EU-Gerichten zu unterrichten, stellte die Kommission fest, dass in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 eindeutig[7] die Folgen einer unterlassenen fristgerechten Antwort eines Organs und das Recht des Antragstellers, ein Gerichtsverfahren gegen das Organ einzuleiten und/oder eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen, aufgeführt sind. Die Kommission erklärte ferner, dass dem Interesse des Antragstellers an einem möglichst breiten Zugang zu dem/den angeforderten Dokument(en) am besten dadurch entsprochen werden könne, dass er seinen Antrag auf Überprüfung der ursprünglichen Antwort so bald wie möglich bearbeitet. Die Praxis der Kommission besteht daher darin, den Antragsteller in ihrer endgültigen Entscheidung über den Überprüfungsantrag über die verfügbaren Rechtsbehelfe zu informieren. 

14. Die Kommission stellte ferner fest, dass der Europäische Gerichtshof im Allgemeinen zu dem Schluss kommt, dass es nicht erforderlich ist, über einen Antrag auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung eines Organs, mit der der Zugang verweigert wird, zu entscheiden, sobald das Organ eine ausdrückliche Entscheidung erlassen hat[8]. Außerdem führt die Nichtigerklärung einer stillschweigenden Verweigerung (in Ermangelung einer verspäteten ausdrücklichen Entscheidung) nicht automatisch zur Freigabe der angeforderten Dokumente. Ein Rechtsbehelf gegen eine stillschweigende Ablehnung könnte daher zu weiteren Verzögerungen führen, da parallel zur Entscheidung über den Überprüfungsantrag eine Klagebeantwortung ausgearbeitet werden muss. Die Kommission hielt es daher nicht für sinnvoll, den Beschwerdeführer speziell über die verfügbaren Rechtsbehelfe zu informieren, wenn er nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist antwortet. Die Kommission erklärte, dass dem Interesse des Antragstellers am besten dadurch gedient sei, dass er seinen Antrag so bald wie möglich bearbeitet und in der Entscheidung über den Überprüfungsantrag auf die Rechtsbehelfe hingewiesen werde.

15. Der Beschwerdeführer äußerte sich nicht zur Stellungnahme der Kommission.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach der Empfehlung

16. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die Zusage der Kommission, die Fristen einzuhalten und die Gründe für Verzögerungen zu erläutern. Sie stellt ferner fest, dass die Kommission in diesem Fall vernünftige und überzeugende Argumente vorgebracht hat, die der Beschwerdeführer nicht bestritten hat, um die Gründe für ihre verspätete Antwort auf seinen Überprüfungsantrag zu erläutern. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Kommission den ersten Teil vollständig und teilweise den zweiten Teil ihrer Empfehlung akzeptiert hat.

17. Die Bürgerbeauftragte bedauert jedoch, dass die Kommission ihrer Empfehlung nicht gefolgt ist, dem Antragsteller mitzuteilen, wie lange die Bearbeitung des Antrags dauern wird, wenn es objektiv erforderlich ist, die Fristen zu verlängern. Eine Verlängerung der Unsicherheit ist keine gute Verwaltungspraxis. Die Kommission sollte sich daher verpflichten, den Antragstellern eine realistische Frist für die Bearbeitung ihres Antrags auf Überprüfung zu setzen.

18. Die Kommission hat auch die Empfehlung des Bürgerbeauftragten abgelehnt, den Antragsteller über die Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs vor den EU-Gerichten zu informieren. Der Bürgerbeauftragte nimmt die Auffassung der Kommission zur Kenntnis, dass in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 klar dargelegt ist, welche Folgen es hat, wenn ein Organ nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen antwortet, und welche Rechtsbehelfe in einem solchen Fall zur Verfügung stehen. Dies bedeutet, dass die Verordnung den Antragstellern die erforderlichen Informationen liefert, eine behauptete Auslegung, die weder bürgerfreundlich noch völlig zutreffend ist. Die Kommission sollte nicht davon ausgehen, dass die Antragsteller die möglichen Rechtsbehelfe oder die Fristen für ihre Inanspruchnahme kennen oder kennen sollten. In Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 sind die Fristen nicht ausdrücklich festgelegt, sondern es wird lediglich erwähnt, dass die entsprechenden Rechtsbehelfe „gemäßden einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags“genutzt werden können. Bewerber könnten dann gezwungen sein, ihre eigenen Recherchen in dieser rechtlichen Angelegenheit durchzuführen oder Rechtsberatung einzuholen. Stattdessen sollte die Kommission den Antragstellern diese Informationen proaktiv zur Verfügung stellen.

19. Der Bürgerbeauftragte teilt nicht die Auffassung der Kommission, dass dem Interesse der Antragsteller„am besten“gedient ist, wenn sie erst im Stadium ihrer Entscheidung über einen Überprüfungsantrag über die Rechtsbehelfe informiert werden. Da die Kläger hingegen das Recht haben, ein Gerichtsverfahren einzuleiten und/oder eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzureichen, wenn das Organ einen Antrag auf Überprüfung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist^{beantwortet [9],} ist ihrem Interesse am besten dadurch gedient, dass sie sehr früh wissen, dass sie über diese Optionen und die Fristen für ihre Inanspruchnahme verfügen[10]. Die Kommission mag es verständlicherweise vorziehen, dass die Antragsteller auf eine Entscheidung warten, bevor sie sich an die EU-Gerichte wenden, aber es ist Sache der Antragsteller selbst und nicht der Kommission, die Vor- und Nachteile einer Entscheidung an die EU-Gerichte abzuwägen, wenn die Kommission nicht innerhalb der gesetzlichen Fristen über ihren Antrag auf Überprüfung entscheidet.

20. Die Kommission könnte beispielsweise die relevanten Informationen bereitstellen, entweder wenn sie den Eingang des Überprüfungsantrags bestätigt oder spätestens, wenn sie (zum ersten Mal) beschließt, die Frist für den Erlass einer Entscheidung darüber zu verlängern. Andernfalls könnten einige Kläger das Recht verlieren, eine Nichtigkeitsklage gegen die stillschweigende ablehnende Entscheidung der Kommission zu erheben, da die in Artikel 263 des EU-Vertrags vorgesehene Frist von zwei Monaten hierfür versäumt werden könnte.

21. In Bezug auf die Befürchtung der Kommission, dass dies zu zusätzlicher Arbeitsbelastung und unnötigen Rechtsstreitigkeiten führen würde[11], ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass nichts darauf hindeutet, dass alle Antragsteller systematisch von einem solchen Rechtsbehelf Gebrauch machen würden. In jedem Fall sollte die Kommission bereit sein, die möglichen Folgen ihrer Nichtbeantwortung innerhalb der vorgeschriebenen Fristen zu akzeptieren und zu behandeln, anstatt dies als Vorwand dafür zu verwenden, die Antragsteller nicht zu gegebener Zeit über ihre gesetzlichen Rechte zu informieren.

22. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dassdie Kommission keine überzeugenden Gründe für ihre Weigerung angegeben hat, den zweiten Teil ihrer Empfehlung vollständig umzusetzen, und dass sie es versäumt hat, weitere Verbesserungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vorzunehmen. Die Bürgerbeauftragte schließt diesen Fall daher mit der Schlussfolgerung ab, dass die Kommission ihre Empfehlung nur teilweise akzeptiert hat und dass festgestellte Missstände in der Verwaltungstätigkeit fortbestehen. 

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte sie mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Kommission hat die Empfehlung des Bürgerbeauftragten bezüglich der Einhaltung der in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 festgelegten Fristen teilweise akzeptiert und dem Antragsteller erläutert, warum er sie verlängern muss, wenn dies objektiv erforderlich ist.

Die Kommission hat den verbleibenden Teil der Empfehlung des Bürgerbeauftragten nicht akzeptiert und keine überzeugenden Gründe dafür angegeben.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 16.6.2017

[1] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43).

^[2] Bekannt als "Bestätigungsantrag".

[3] Weitere Informationen über den Hintergrund der Beschwerde, die Argumente der Parteien und die Untersuchung des Bürgerbeauftragten finden Sie im vollständigen Wortlaut der Empfehlung des Bürgerbeauftragten unter: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/73707/html.bookmark

[4] Der Antragsteller reichte in einem dieser Anträge eine ähnliche Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein – siehe Fall 1429/2016/DR.

[5] Die Kommission verwies auf ihre täglichen Nachrichten vom 27. Juni 2016: http://europa.eu/rapid/press-release_MEX-16-2342_en.htm

[6] Die Kommission verwies auf ihre Pressemitteilung, in der sie die Einsetzung dieser Taskforce ankündigte: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3016_de.htm

[7] Artikel 8 Absatz 3.

[8] Die Kommission zitierte das Urteil des Gerichtshofs vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission, C‐127/13 P, Rn. 88 bis 91.

[9] Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[10] Die Bürgerbeauftragte hat in ihrer Empfehlung in diesem Fall bereits erläutert, dass ein Antragsteller solche Informationen benötigt, um eine fundierte Entscheidung darüber zu treffen, ob es in seinem Interesse liegt, von seinen verschiedenen Optionen Gebrauch zu machen, einschließlich der Frage, ob er eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten oder einen Antrag vor den EU-Gerichten einreichen möchte (siehe Ziffer 12 der Empfehlung – Link in Fußnote 3).

[11] Siehe oben, Nr. 14, unter Bezugnahme auf die Auffassung der Kommission, dass der Rechtsbehelf gegen eine stillschweigende Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten zu weiteren Verzögerungen führen könnte, die sich aus der Notwendigkeit ergeben, parallel zur Entscheidung über den Überprüfungsantrag eine Klagebeantwortung auszuarbeiten.