DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Das Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über ihre Assoziierung bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [1] (im Folgenden „Abkommen“) wurde am 26. Oktober 2004 unterzeichnet und trat am 1. März 2008 in Kraft. Das Abkommen sieht die Integration der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Schengen-Raum vor. Dies hat die positive Folge, dass Personen, die aus anderen Schengen-Staaten in das Land einreisen, keinen Grenzkontrollen mehr unterzogen werden.

2. Gemäß Artikel 15 Absatz 1 des Abkommens musste die Schweiz für diese Integration die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in den Anhängen A und B des Abkommens "zu einem Zeitpunkt umsetzen, der vom Rat einstimmig von seinen Mitgliedern festzulegen ist... und nachdem sie sich davon überzeugt hatte, dass die Voraussetzungen für die Umsetzung der einschlägigen Bestimmungen von der Schweiz erfüllt sind und dass die Kontrollen an ihren Außengrenzen wirksam sind" (Hervorhebung nur hier).

3. Gemäß Anhang B des Abkommens musste die Schweiz ab dem vom Rat festgelegten Zeitpunkt die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 anwenden, in der die Drittländer aufgeführt sind, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie diejenigen, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind [2]. Die Bewertungsverfahren zur Überprüfung, ob die Visaregelung der Schweiz mit der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates im Einklang steht, wurden am 1. März 2008 eingeleitet.

4. Nachdem der Rat festgestellt hatte, dass die Schweizerische Eidgenossenschaft die Bedingungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands in den Bereichen Landgrenzen, polizeiliche Zusammenarbeit, Schengener Informationssystem und Visa erfüllt hatte, erließ er die Entscheidung 2008/903/EG vom 27. November 2008 [3] (im Folgenden „Entscheidung“). Infolge des Beschlusses würden alle in den Anhängen A und B des Abkommens genannten Bestimmungen ab dem 12. Dezember 2008 für die Schweizerische Eidgenossenschaft gelten.

5. Am 27. November 2008 buchte der Beschwerdeführer für seine Familie einen Weihnachtsurlaub in der Schweiz. Da seine Partnerin und ihre Tochter beide kolumbianische Staatsangehörige sind, prüfte der Beschwerdeführer auf der Website der jeweiligen Fluggesellschaft, ob für sie eine besondere Visumpflicht für die Einreise in die Schweiz bestand. Solche Anforderungen wurden zu diesem Zeitpunkt nicht genannt.

6. Am 20. Dezember 2008 wurde dem Partner der Beschwerdeführerin und ihrer Tochter die Erlaubnis verweigert, in ihr Flugzeug einzusteigen, da sie nicht über die erforderlichen Schengen-Visa verfügten. Infolgedessen konnten der Beschwerdeführer und seine Familie nicht in den Urlaub fahren.

7. Mit E-Mail vom 22. Dezember 2008 wandte sich der Beschwerdeführer an das Pressebüro des Rates, erhielt jedoch keine Antwort.

DER GEGENSTAND DER ANFRAGE

8. In seinem Schreiben vom 19. Februar 2009 zur Einleitung der Untersuchung ersuchte der Bürgerbeauftragte den Rat um Stellungnahme zu folgenden Behauptungen und Behauptungen:

9. Der Beschwerdeführer machte geltend, dass der Rat fahrlässig gehandelt habe, indem er keine ausreichend lange Übergangszeit vorgesehen habe, bevor er für die Schweiz die im Schengener Abkommen vorgesehenen Visumpflichten in Kraft gesetzt habe. Er machte ferner geltend, der Rat habe es versäumt, sicherzustellen, dass die von seinem Beschluss vom 27. November 2008 betroffenen Personen rechtzeitig über die Folgen dieses Beschlusses unterrichtet würden.

10. Der Beschwerdeführer forderte den Rat auf, ihn für den erlittenen Schaden zu entschädigen.

DIE ANFRAGE

11. Am 13. Januar 2009 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten. Die Beschwerde wurde dem Rat zur Stellungnahme übermittelt, die er am 24. März 2009 übermittelte. Die Stellungnahme wurde anschließend an den Beschwerdeführer weitergeleitet, der seine Stellungnahme am 14. April 2009 übermittelte. Am 22. April 2009 erhielt der Bürgerbeauftragte weitere Bemerkungen des Beschwerdeführers.

ANALYSE UND SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERS

A. Vorwurf des Beginns der vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands auf die Schweizerische Eidgenossenschaft

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

12. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass zwischen dem Zeitpunkt der Annahme des Beschlusses durch den Rat (27. November 2008) und dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit des Beschlusses (12. Dezember 2008) nur 15 Tage verstrichen seien. Nach Ansicht des Beschwerdeführers war eine so kurze Kündigungsfrist "lächerlich"und "eine äußerst unverantwortliche Handlung, die viele Menschen leiden ließ". Seiner Meinung nach hätte der Rat eine Frist von mindestens sechs Monaten einhalten und sicherstellen müssen, dass die Entscheidung nach der Skisaison anwendbar wird.

13. In seiner Stellungnahme erinnerte der Rat daran, dass der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 195 EG-Vertrag nur Fälle von Missständen bei der Tätigkeit der Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft untersuchen darf. Der Rat wies darauf hin, dass sich „Missstände in der Verwaltungstätigkeit“auf die Tätigkeiten eines Organs oder einer Einrichtung beziehen müssen, das bzw. die in seiner/ihrer Verwaltungsfunktion handelt, und dass diese Tätigkeiten außerhalb des Mandats des Bürgerbeauftragten liegen, wenn die Organe in ihrer gesetzgeberischen oder politischen Eigenschaft handeln. Dies wurde durch die Auslegung der Grenzen seiner Zuständigkeiten durch den Bürgerbeauftragten verstärkt. In seiner Entscheidung in der Sache 865/2008/OV stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass "[a]gemäß Artikel 195 des EG-Vertrags der Bürgerbeauftragte nur Fälle von Missständen in der Verwaltungstätigkeit untersuchen kann. Er ist daher nicht berechtigt, die Begründetheit des Gemeinschaftsrechts zu prüfen.“

14. Der Rat verwies ferner auf die Behauptung des Beschwerdeführers, dass der Beschluss des Rates ihn insofern beschwere, als er keine ausreichend lange Übergangsfrist für die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands vorsehe. In diesem Zusammenhang brachte der Rat vor, dass sich die Behauptung nicht auf die Verwaltungspraxis des Rates, sondern auf seine rechtlichen und politischen Tätigkeiten beziehe. Der Rat machte insbesondere geltend, dass die Frage der Aufschiebung der vollständigen Anwendung des Beschlusses in seine Gesetzgebungsbefugnisse falle, nach denen er über ein weites Ermessen verfüge. Es handelte sich nicht um eine Verwaltungssache und konnte daher keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit darstellen. Nach Ansicht des Rates fiel die Angelegenheit somit nicht unter das Mandat des Bürgerbeauftragten. Dennoch nahm sie zur Begründetheit des Vorwurfs Stellung.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

15. In Artikel 2 Absatz 2 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten heißt es: „Jeder Unionsbürger ... kann ... eine Beschwerde wegen eines Missstands in der Verwaltungstätigkeit an den Bürgerbeauftragten richten ...“Der Bürgerbeauftragte hat diesen Artikel ständig so ausgelegt, dass er nur Beschwerden über mögliche Missstände in der Verwaltungstätigkeit untersuchen kann. Er kann Beschwerden, die die Begründetheit von Gemeinschaftsvorschriften oder politischen Entscheidungen der Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft betreffen, nicht nachgehen. Im vorliegenden Fall wurde der 12. Dezember 2008 für die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands auf die Schweizerische Eidgenossenschaft in Artikel 1 des Beschlusses des Rates [4] festgelegt. Es scheint auch, dass der eigentliche Zweck dieser Entscheidung darin bestand, einen solchen Zeitpunkt festzulegen. Die Behauptung des Beschwerdeführers, die in der Tat die Angemessenheit des gewählten Datums in Frage stellt, betrifft daher die Begründetheit der Entscheidung des Rates. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer am 22. Dezember 2008 seine Beschwerde per E-Mail an das Pressebüro des Rates übermittelte, jedoch keine Antwort erhielt. Bei der Einleitung der Untersuchung konnte der Bürgerbeauftragte daher die Argumente, die der Rat später in seiner Stellungnahme vorbrachte, nicht berücksichtigen. Auf der Grundlage der Erklärungen des Rates stimmt der Bürgerbeauftragte jedoch zu, dass die erste Behauptung des Beschwerdeführers außerhalb seines Mandats liegt.

16. In seiner Stellungnahme brachte der Beschwerdeführer vor, dass jeder, der vorsehe, dass die in dem genannten Beschluss des Rates vom 27. November 2008 vorgesehene Visumänderung nur 15 Tage später, d. h. am 12. Dezember 2008, umgesetzt werde, in vollem Umfang dafür verantwortlich sei, dass seine Familie und viele andere ihren Urlaub verloren hätten. Der Beschwerdeführer betonte, dass er eine förmliche schriftliche Entschuldigung des Rates wünsche und dass er in Ermangelung einer solchen Entschuldigung die Angelegenheit mit dem Bürgerbeauftragten so weit wie möglich weiterverfolgen möchte.

17. Da der Antrag des Beschwerdeführers auf eine Entschuldigung auf seiner Behauptung bezüglich des Zeitpunkts der vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands auf die Schweizerische Eidgenossenschaft beruht, liegt dieser Antrag auch außerhalb des Mandats des Bürgerbeauftragten.

B. Mutmaßliche Unterlassung der Unterrichtung und Schadensersatzanspruch

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

18. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die EU, als der Beschluss des Rates am 27. November 2008 abgeschlossen war, "alle Fluggesellschaften des Vereinigten Königreichs hätte auffordern können, sich diesbezüglich an alle Kunden zu wenden, die in die Schweiz reisen". Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass er und seine Familie in diesem Fall ihren Urlaub hätten stornieren oder die entsprechenden Schengen-Visa beantragen können. Der Beschwerdeführer war der Ansicht, dass das Versäumnis der EU, dies zu tun,"für mich wie Nachlässigkeit" aussehe. Er vertrat daher die Auffassung, dass die EU für den Verlust seines Familienurlaubs verantwortlich sei, und forderte eine Entschädigung. Der Beschwerdeführer betonte, dass die Flüge seiner Familie und die Schweizer Zugfahrkarten nicht erstattet würden. Darüber hinaus würde seine kreditkarte höchstwahrscheinlich von ihrem hotel aufgrund der späten stornierung belastet werden. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass seine Urlaubsversicherung Probleme im Zusammenhang mit Visa nicht abdeckte, obwohl er "keinen Fehler gemacht" habe. In Bezug auf den Betrag vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass sich sein ungefährer Verlust auf 3 000 GBP belaufen könnte.

19. In seiner Stellungnahme machte der Rat geltend, dass die zweite Rüge des Beschwerdeführers ebenfalls unzulässig sei, da sie sich nicht auf den Tätigkeitsbereich des Rates beziehe. Sie argumentierte, dass die Verbreitung von Informationen über die bevorstehenden Änderungen der in der Schweiz geltenden Visumpflicht im Vereinigten Königreich Sache der schweizerischen und britischen Behörden und nicht des Rates sei.

20. Der Rat stellte ferner fest, dass mit der Integration der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Schengen-Raum ein langwieriger Prozess beendet wurde, der 2004 mit der Unterzeichnung des Abkommens eingeleitet wurde. Die Vorbereitungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands hatten in der Schweiz spätestens mit Beginn des Evaluierungsprozesses am 1. März 2008 begonnen.

21. Der Rat bedauerte, dass der Beschwerdeführer vor dem Datum seiner Reise am 20. Dezember 2008 keine genauen Informationen über die geltenden Visabestimmungen in der Schweiz erhalten konnte. Er stellte jedoch fest, dass die durch den Beitritt der Schweiz zum Schengen-Raum bewirkte Änderung der Visumpflicht für Drittstaatsangehörige absehbar sei und von den schweizerischen Behörden bereits einige Monate zuvor bekannt gemacht worden sei. Informationen zur Einführung der Schengen-Regelung und zu den neuesten Entwicklungen wurden regelmäßig auf der Website des Bundesamtes für Migration in der Schweiz in Form von Merkblättern, häufig gestellten Fragen usw. zur Verfügung gestellt. Ab Mitte Oktober 2008 veröffentlichte die Schweizer Botschaft in London auf ihrer Website eine Mitteilung über die bevorstehende Beteiligung der Schweiz am Schengen-Raum und die Wiedereinführung der Visumpflicht für Drittstaatsangehörige mit britischem Aufenthaltstitel. Die Botschaft informierte auch Reisebüros und Fluggesellschaften über die Änderungen und erteilte bis zum 12. Dezember 2008 kostenlose Visa für Drittstaatsangehörige mit Aufenthaltstiteln des Vereinigten Königreichs. Schließlich stand das Bundesamt für Migration seit August 2008 in regelmäßigem Kontakt mit den Verantwortlichen für das Reiseinformationshandbuch, das von der International Air Transport Association herausgegeben wird und die weltweit führende Quelle für Informationen zu Flugreisevorschriften darstellt.

22. Vor diesem Hintergrund vertrat der Rat die Auffassung, dass der Beschwerdeführer mit der gebotenen Sorgfalt die bevorstehenden Änderungen des in der Schweiz geltenden Rechts in Bezug auf die Visumpflicht hätte feststellen können.

23. In seinen Bemerkungen erklärte der Beschwerdeführer, dass der Rat den Punkt völlig verfehlt habe. Er argumentierte, dass die Tatsache, dass die Schweizer Botschaft Informationen auf ihrer Website veröffentlicht habe, irrelevant sei, da viele Reisende nicht einmal die Website der Schweizer Botschaft finden könnten, die Teil einer viel größeren Website sei. Der Beschwerdeführer fragte sich auch, warum man sich an die Schweizer Botschaft wenden sollte, wenn die großen Fluggesellschaften sehr detaillierte Visainformationen geben, die korrekt sein sollen. Er brachte vor, dass sich viele Reisende auf diese Informationen stützen, und argumentierte, dass es in der Verantwortung des Rates liege, alle Auswirkungen der von ihm erlassenen Rechtsvorschriften zu bewerten. Seiner Ansicht nach hätte sich der Rat rechtzeitig mit den großen Fluggesellschaften in Verbindung setzen müssen, um sie über die Änderung der Visavorschriften zu informieren, damit ihre Websites rechtzeitig aktualisiert werden könnten. Er fügte hinzu, dass die schweizerischen und britischen Behörden sowie die Fluggesellschaften überhaupt nicht schuld seien und taten tatsächlich alles, um den Reisenden zu helfen. Da sie jedoch bis zum 27. November 2008 keine Informationen über den konkreten Termin für die Umsetzung erhielten, konnten sie bis zu diesem Zeitpunkt nichts tun, außer zweideutige Warnungen auf der Grundlage unvollständiger Informationen des Rates zu machen. Der Beschwerdeführer fand es lächerlich, dass die Visumänderung seit vier Jahren anhängig war, aber als sie schließlich eintraf, gab es eine Übergangszeit von nur 15 Tagen.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

24. Der Rat macht geltend, dass die zweite Rüge des Beschwerdeführers ebenfalls unzulässig sei, da sie sich nicht auf den Umfang seiner Tätigkeiten beziehe. Dieses Argument ist nicht überzeugend, da es die Begründetheit des Falles erwähnt, aber nicht erklärt, warum der Bürgerbeauftragte nicht die Befugnis hätte zu prüfen, ob eine Informationspflicht bestand und, wenn ja, ob der Rat ihr nachgekommen ist. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die vorliegende Behauptung zulässig ist.

25. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschluss des Rates erhebliche Auswirkungen auf Personen hatte, die in die Schweiz reisen. Seiner Ansicht nach sei es daher wichtig, dass der Rat ausreichende und rechtzeitige Informationen über diese Änderung bereitstelle.

26. Der Rat hat den Standpunkt vertreten, dass es Sache der schweizerischen und der britischen Behörden sei, die erforderlichen Informationen zu übermitteln. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass er nur prüfen muss, ob der Rat selbst verpflichtet war, Informationen über den Beitritt der Schweizerischen Eidgenossenschaft zum Schengen-Raum vorzulegen, und ob eine solche Pflicht ordnungsgemäß erfüllt wurde, wenn die von den schweizerischen und britischen Behörden vorgelegten Informationen unzureichend waren.

27. Es scheint, dass die Änderungen der Visaregelung für Reisen in die Schweiz nicht unerwartet eingeführt wurden. Die Schweizer Behörden hatten bereits Monate im Voraus auf die bevorstehenden Änderungen hingewiesen. Informationen über die Einführung der Schengen-Regelungen wurden offenbar auch auf den Websites des Schweizerischen Bundesamts für Migration (http://www.bfm.admin.ch/bfm/de/home.html) und der Schweizer Botschaft in London (http://www.eda.admin.ch/london) zur Verfügung gestellt, die über die Google-Suchmaschine leicht zu finden sind. Der Rat erklärte ferner, dass die Schweizer Botschaft in London Reisebüros und Fluggesellschaften über die Änderungen informiert habe und dass das Bundesamt für Migration in regelmäßigem Kontakt mit den Verantwortlichen für das Reiseinformationshandbuch gestanden habe. Es besteht kein Grund zu bezweifeln, dass diese Informationen, die vom Beschwerdeführer nicht beanstandet wurden, korrekt sind. Unter diesen Umständen wurden den betroffenen Fluggesellschaften offenbar ausreichende Informationen zur Verfügung gestellt. Die Fluggesellschaften waren daher in der Lage, Bürger, die in die Schweiz einreisen möchten, über die Visumpflicht zu informieren, die sich aus dem Beitritt des Landes zum Schengen-Raum ergibt. Es liegt auf der Hand, dass Informationen über die tatsächliche Änderung erst nach Erlass des Beschlusses des Rates vom 27. November 2008 vorgelegt werden konnten. Da der Beschwerdeführer seine Tickets am selben Tag kaufte, an dem der Ratsbeschluss angenommen wurde, ist es kaum verwunderlich, dass auf der Website der Fluggesellschaft, die er vor der Buchung überprüft zu haben scheint, keine Informationen über die tatsächliche Änderung verfügbar waren. Die Fluggesellschaften waren jedoch eindeutig in der Lage, Personen, die in die Schweiz reisen wollten, über die Änderungen zu informieren, die sich nach dem Beitritt der Schweizerischen Eidgenossenschaft zum Schengen-Raum ergeben würden. Es sei darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer in seinen Ausführungen selbst auf (wenn auch "zweideutige") Warnungen von Fluggesellschaften Bezug genommen hat.

28. Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit des Rates in Bezug auf die Behauptung des Beschwerdeführers festgestellt wurde, dass die Informationen unzureichend seien.

29. Angesichts der im vorstehenden Absatz dargelegten Schlussfolgerung ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass der Antrag des Beschwerdeführers auf Entschädigung durch den Rat unbegründet ist.

30. In seinen Bemerkungen brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Fluggesellschaften nicht für die aufgetretenen Probleme verantwortlich seien. Da die schweizerischen Behörden jedoch offenbar ausreichende Informationen über die entsprechende Änderung an Reisebüros und Fluggesellschaften vorgelegt haben, könnte der Beschwerdeführer dennoch prüfen wollen, ob er Rechte hat, die sich aus seinem Vertrag mit dem Reisebüro oder der Fluggesellschaft ergeben, bei dem bzw. der er seine Tickets gekauft hat.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Der erste Vorwurf des Beschwerdeführers liegt außerhalb des Mandats des Bürgerbeauftragten.

Hinsichtlich des zweiten Vorwurfs und der Behauptungen des Beschwerdeführers wurde kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit des Rates festgestellt.

Der Beschwerdeführer und der Rat der Europäischen Union werden über diesen Beschluss unterrichtet.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Geschehen zu Straßburg am 30. Juni 2009

[1] ABl. L 53, S. 52.

[2] Zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 453/2003 des Rates vom 6. März 2003 (ABl. L 69, S. 10).

[3] Beschluss 2008/903/EG des Rates vom 27. November 2008 über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Schweizerischen Eidgenossenschaft (ABl. 2008, L 327, S. 15).

[4] Zur Klarstellung möchte der Bürgerbeauftragte darauf hinweisen, dass in der vorliegenden Beschwerde nicht das Datum des Inkrafttretens des Beschlusses des Rates, d. h. das Datum seiner Veröffentlichung im Amtsblatt (5. Dezember 2008, siehe Artikel 3 des Beschlusses), maßgeblich ist, sondern das in Artikel 1 des Beschlusses genannte Datum des 12. Dezember 2008, d. h. das Datum der vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands auf die Schweizerische Eidgenossenschaft.