Hintergrund der Beschwerde

1. Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) untersucht Angelegenheiten im Zusammenhang mit Betrug, Korruption und anderen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU [1]. Dazu gehören administrative Untersuchungen zur Durchführung von EU-Bediensteten und Mitgliedern von EU-Einrichtungen (interne Untersuchungen) oder von natürlichen oder juristischen Personen außerhalb von EU-Einrichtungen (externe Untersuchungen).

2. Sobald das OLAF eine Untersuchung abgeschlossen hat, wird ein Bericht (im Folgenden „Abschlussbericht“) erstellt, in dem die Rechtsgrundlage für die Untersuchung, die Verfahrensschritte, die festgestellten Tatsachen und ihre vorläufige rechtliche Einstufung, die geschätzten finanziellen Auswirkungen der festgestellten Tatsachen, die Einhaltung der Verfahrensgarantien und die Schlussfolgerungen der Untersuchung [2] dargelegt werden. Gegebenenfalls werden dem Bericht „Empfehlungen“ über die von den für die Folgemaßnahmen zuständigen Behörden (Organe oder Einrichtungen der EU oder Behörden der betreffenden Mitgliedstaaten) zu ergreifenden Maßnahmen wie Disziplinar-, Verwaltungs-, Finanz- oder Justizmaßnahmen [3] beigefügt.

3. Die zuständigen Follow-up-Behörden sind dafür zuständig, auf der Grundlage der Ergebnisse der Untersuchungen des OLAF tätig zu werden und dem OLAF innerhalb der in den Empfehlungen angegebenen Frist und/oder auf Ersuchen des OLAF um Aktualisierungen Bericht zu erstatten [4].

4. Das OLAF veröffentlicht Jahresberichte mit einem Überblick über die Untersuchungsergebnisse und -tätigkeiten des OLAF beim Schutz von EU-Mitteln, EU-Einnahmen und bei Untersuchungen innerhalb der Organe und Einrichtungen der EU [5].

5. Im Juni 2024 stellte der Beschwerdeführer beim OLAF vier Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [6], die Folgendes betrafen:

§ Akte des OLAF zu einer internen Untersuchung betreffend „Familienbeziehungen und Interessenkonflikte“, die im Jahresbericht des OLAF für 2022 erwähnt wird, einschließlich des Abschlussberichts des OLAF zum Abschluss dieser Untersuchung [7] (Gegenstand der Beschwerde in der Sache 2327/2024/ACB);

die Abschlussberichte des OLAF und die damit verbundenen Empfehlungen in Disziplinarfällen, an denen Bedienstete und Mitglieder der Europäischen Kommission (Gegenstand der Beschwerde in der Sache 2328/2024/ACB) und andere Organe oder Agenturen der EU (Gegenstand der Beschwerde in der Sache 203/2025/NH) beteiligt waren, die in den Jahresberichten des OLAF zwischen 2015 und 2023 erwähnt wurden und in denen Folgemaßnahmen ergriffen wurden; und

§ Abschlussberichte des OLAF und damit verbundene Empfehlungen an irische Justizbehörden, die in den Jahresberichten des OLAF für 2014, 2015 und 2019 erwähnt werden (Gegenstand der Beschwerde in der Sache 2329/2024/OAM).

6. In seinen Antworten auf die Zugangsanträge ermittelte das OLAF Dokumente im Zusammenhang mit 44 Untersuchungen [8]. Gemäß Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) lehnte sie den Zugang zu allen Dokumenten in ihrer Gesamtheit ab und berief sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung zum Schutz des Zwecks ihrer Untersuchungen.

7. Der Beschwerdeführer forderte das OLAF auf, seine Entscheidungen durch „Bestätigungsanträge“ zu überprüfen.

8. Das OLAF erließ zwischen November 2024 und Januar 2025 vier Bestätigungsbeschlüsse, in denen es die Verweigerung des Zugangs auf der Grundlage einer allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung zum Schutz des Zwecks seiner Untersuchungen bestätigte [9].

9. Unzufrieden mit der Weigerung des OLAF, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

10. Der Bürgerbeauftragte leitete vier getrennte Untersuchungen zur Weigerung des OLAF ein, der Öffentlichkeit Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren.

11. Während dieser Untersuchungen prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die fraglichen Dokumente, d. h.

44 Abschlussberichte und die damit verbundenen Empfehlungen; und

· die übrigen Dokumente in der Untersuchungsakte, um die es in der Beschwerde 2327/2024/ACB geht. 

12. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte auch den Austausch zwischen dem OLAF und den zuständigen EU- oder nationalen Behörden über den Stand der Folgemaßnahmen in Bezug auf sieben Untersuchungen, von denen das OLAF erklärte, dass sie zum Zeitpunkt der bestätigenden Entscheidungen noch nicht abgeschlossen waren.

13. Im Zusammenhang mit drei der Untersuchungen [10] übermittelte das OLAF dem Bürgerbeauftragten zusätzliche Bemerkungen.

14. Auf der Grundlage der Inspektion und der zusätzlichen Stellungnahmen des OLAF unterbreitete der Bürgerbeauftragte einen Lösungsvorschlag, der die Weigerung des OLAF abdeckte, der Öffentlichkeit Zugang zu den 44 Abschlussberichten und den damit verbundenen Empfehlungen zu gewähren (1). Sie befasste sich gesondert mit der Weigerung des OLAF, der Öffentlichkeit Zugang zu den übrigen Dokumenten in der Untersuchungsakte in der Sache 2327/2024/ACB (2) zu gewähren.

1. Weigerung des OLAF, der Öffentlichkeit Zugang zu 44 Abschlussberichten und damit zusammenhängenden Empfehlungen zu gewähren

Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung

15. Auf der Grundlage ihrer Untersuchungen kam die Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass es nicht gerechtfertigt sei, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu stützen, die auf der Notwendigkeit beruhe, den Zweck ihrer Untersuchungen zu schützen und den Zugang zu den 37 Abschlussberichten und Empfehlungen zu verweigern, zu denen die Untersuchungen und Folgemaßnahmen abgeschlossen worden seien.

16. Der Bürgerbeauftragte erinnerte an die einschlägige Rechtsprechung in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten in den Untersuchungsakten des OLAF. Während das Gericht [11] die Möglichkeit anerkannt hat, dass sich OLAF auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung in Bezug auf Dokumente in seinen Untersuchungsakten stützt, die auf der Notwendigkeit beruht, den Zweck seiner Untersuchungen zu schützen,[12] ist diese allgemeine Vermutung zeitlich begrenzt.[13] Sie kann nur geltend gemacht werden, während die Untersuchung noch im Gange ist und Folgemaßnahmen durchgeführt werden, sofern eine angemessene Frist für die Entscheidung, welche Folgemaßnahmen zu ergreifen sind, noch nicht abgelaufen ist [14].

17. In Bezug auf die Abschlussberichte und Empfehlungen, in denen das OLAF der Auffassung war, dass die Folgemaßnahmen noch nicht abgeschlossen waren, stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass aus den bestätigenden Beschlüssen oder den geprüften Dokumenten nicht ersichtlich war, ob und wenn ja, wie das OLAF beurteilte, dass dieser Follow-up-Zeitraum bei Anwendung der allgemeinen Vermutung der Nichtoffenlegung nach wie vor angemessen war.

18. Daher schlug der Bürgerbeauftragte als Lösung [15] vor, dass OLAF:

• Durchführung einer individuellen Bewertung der 37 Abschlussberichte und Empfehlungen im Zusammenhang mit den Untersuchungen, bei denen die Folgemaßnahmen abgeschlossen wurden, wobei erforderlichenfalls personenbezogene Daten geschwärzt werden, um einen möglichst breiten Zugang der Öffentlichkeit zu ermöglichen; und
• erläutern, warum sie der Auffassung ist, dass die angemessene Frist für den Abschluss der Folgemaßnahmen in Bezug auf die sieben verbleibenden Abschlussberichte und Empfehlungen noch nicht abgelaufen ist.

19. Als Antwort auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten [16] führte das OLAF eine individuelle Bewertung durch und gewährte der Öffentlichkeit teilweisen Zugang zu 41 Abschlussberichten und den damit verbundenen Empfehlungen.[17] Die 41 Untersuchungen umfassen drei weitere, die das OLAF im Anschluss an den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten als in den Anwendungsbereich der Anträge fallend eingestuft hat. Die Abschlussberichte und die damit verbundenen Empfehlungen schlossen die Untersuchungen des OLAF ab, bei denen festgestellt wurde, dass keine Follow-up-Verfahren im Gange waren. Das OLAF berief sich auf den Schutz personenbezogener Daten [18], geschäftliche Interessen [19] und den Zweck von Untersuchungen [20], um die verbleibenden Schwärzungen in diesen Dokumenten zu rechtfertigen.

20. Das OLAF erklärte ferner, dass es im Anschluss an den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten erneut die Empfänger dieser Empfehlungen konsultiert habe, zu denen zum Zeitpunkt der Annahme des Zweitbeschlusses Follow-up-Verfahren im Gange seien. In einem Fall [21] teilte das OLAF [22] dem Bürgerbeauftragten mit, dass die Folgemaßnahmen in der Zwischenzeit abgeschlossen worden seien. Daher gewährte das OLAF auch teilweisen Zugang zum Abschlussbericht und zu den Empfehlungen im Zusammenhang mit dieser Untersuchung. Das OLAF erhielt die Bestätigung, dass die Follow-up-Verfahren eingeleitet wurden und in den sechs verbleibenden Fällen im Gange waren [23].

21. Der Beschwerdeführer äußerte sich zu dem Lösungsvorschlag und der Antwort des OLAF. Während der Beschwerdeführer den nun gewährten teilweisen Zugang der Öffentlichkeit begrüßte, war er der Ansicht, dass die verbleibenden Schwärzungen über das erforderliche Maß hinausgehen. Insbesondere weist er darauf hin, dass das OLAF in mehreren Abschlussberichten die Namen der betroffenen EU-Organe geschwärzt habe. Er ist der Ansicht, dass nicht klar sei, warum dies in Bezug auf einige Untersuchungen und nicht in Bezug auf andere getan wurde.

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag

22. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die positive Reaktion des OLAF auf ihren Lösungsvorschlag und würdigt das konstruktive Engagement des OLAF während der gesamten Untersuchung.

Die Abschlussberichte und die damit verbundenen Empfehlungen bei abgeschlossenen Folgemaßnahmen

23. In Bezug auf alle Untersuchungen, bei denen bestätigt wurde, dass die Follow-up-Verfahren abgeschlossen waren, führte das OLAF eine individuelle Bewertung der Abschlussberichte und Empfehlungen durch und gewährte teilweisen Zugang zu allen Berichten.

24. Nach Prüfung der Dokumente ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass das OLAF einen umfassenden und aussagekräftigen teilweisen Zugang gewährt hat. 

25. Insbesondere hält die Bürgerbeauftragte den Ansatz des OLAF zur Schwärzung personenbezogener Daten aus den Abschlussberichten und Empfehlungen für angemessen. Nach den EU-Datenschutzvorschriften (Verordnung (EU) 2018/1725)[24] ist der Begriff „personenbezogene Daten“[25] sehr weit gefasst. Es umfasst alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare Person beziehen. Die Informationen müssen nicht mit dem Privatleben einer Person in Verbindung gebracht werden. Informationen über die berufliche Tätigkeit einer Person können auch personenbezogene Daten darstellen, insbesondere wenn sie die Identifizierung der betroffenen Person ermöglichen.

26. Die Erläuterungen des OLAF in seiner Antwort auf den Lösungsvorschlag sind umfassend und veranschaulichen, warum bestimmte Informationen, auch wenn sie nicht unmittelbar zur Identifizierung einer Person geeignet sind, zusammen mit anderen Quellen zu einer solchen Identifizierung führen können und daher zurückgehalten werden müssen.

27. Der Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass es für das OLAF angemessen war, die Namen einiger der betroffenen EU-Organe als personenbezogene Daten zu betrachten, wenn das OLAF zu dem Schluss kam, dass die Offenlegung des Arbeitgebers zur indirekten Identifizierung von Personen führen könnte. Der Bürgerbeauftragte stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die Schwärzung personenbezogener Daten eine heikle Aufgabe ist, die auf einer Einzelfallprüfung beruhen muss. Da die Umstände der einzelnen Fälle unterschiedlich sind, können maßgeschneiderte Ansätze zur Schwärzung von Informationen aus den Abschlussberichten gerechtfertigt werden.

28. Jede Offenlegung personenbezogener Daten muss die in der Verordnung (EU) 2018/1725 festgelegten Bedingungen für die Übermittlung personenbezogener Daten erfüllen. Es ist Sache des Antragstellers, nachzuweisen, dass die personenbezogenen Daten für einen bestimmten, im öffentlichen Interesse liegenden Zweck übermittelt werden müssen [26]. Die rechtliche Prüfung, die auf den Nachweis einer solchen „Notwendigkeit“ anzuwenden ist, unterscheidet sich von der Prüfung, die auf ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der Verbreitung gemäß der Verordnung 1049/2001 anwendbar ist. Nach der Rechtsprechung [27] sollten die Organe der , stets prüfen, ob ein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der Gewährung des Zugangs besteht. Demgegenüber obliegt die Beweislast für die „Erforderlichkeit“ der Offenlegung personenbezogener Daten dem Antragsteller auf Zugang der Öffentlichkeit [28]. Um die „Erforderlichkeit“ der Offenlegung personenbezogener Daten nachzuweisen, reicht es im Übrigen nicht aus, auf allgemeine Ziele Bezug zu nehmen, ohne ausdrücklich zu begründen, warum die Übermittlung personenbezogener Daten die geeignetste der möglichen Maßnahmen zur Erreichung des verfolgten Ziels war [29].

29. Der Beschwerdeführer argumentierte [30] im Wesentlichen, dass ein öffentliches Interesse an der Offenlegung vorrangiger Datenschutzbedenken bestehe. Er ist der Ansicht, dass Untersuchungen, nach denen das OLAF Disziplinarverfahren empfiehlt, häufig den Missbrauch von EU-Mitteln und/oder schwerwiegende ethische Verstöße durch EU-Bedienstete oder gewählte Vertreter beinhalten. Der Beschwerdeführer stellte fest, dass das Vertrauen der Öffentlichkeit in die EU-Organe von der Integrität ihres Personals und ihrer gewählten Vertreter sowie von der Fähigkeit des Organs abhängt, Fehlverhalten wirksam zu bekämpfen. Daher würde die Offenlegung von Informationen über schwerwiegendes Fehlverhalten und die als Reaktion darauf ergriffenen Maßnahmen die öffentliche Rechenschaftspflicht verbessern und es den Bürgern ermöglichen, die Integrität der Organe und ihres Personals zu bewerten.

30. Obwohl das vom Beschwerdeführer verfolgte Ziel im öffentlichen Interesse liegt und legitim ist, ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen hat, dass die Offenlegung der Identität der betroffenen Personen erforderlich wäre, um dies zu erreichen. Das OLAF hat nun einen breiten öffentlichen Zugang zu den streitigen Dokumenten gewährt, und die Schwärzungen machen die Dokumente nicht unleserlich. Vielmehr ermöglicht der gewährte Zugang dem Leser, den wesentlichen Inhalt der Dokumente wie die streitigen Behauptungen und die Feststellungen und Empfehlungen des OLAF zu verstehen, und ermöglicht somit die öffentliche Kontrolle, die der Beschwerdeführer erreichen möchte.

31. In Bezug auf die zum Schutz des Zwecks von Untersuchungen zurückgehaltenen Informationen begrüßt die Bürgerbeauftragte, dass das OLAF nur das, was unbedingt notwendig erscheint, unkenntlich gemacht hat. Die Erläuterungen zu diesen Schwärzungen in der Antwort auf den Lösungsvorschlag in Verbindung mit einer Überprüfung der streitigen Dokumente sind überzeugend. In Bezug auf den Schutz sensibler Geschäftsinformationen hat der Bürgerbeauftragte keine übermäßigen Schwärzungen festgestellt.

32. Da das OLAF nun einen breiten öffentlichen Zugang zu den in Rede stehenden Abschlussberichten und Empfehlungen gewährt hat, stimmt der Bürgerbeauftragte dem Standpunkt des OLAF zu, dass kein „überwiegendes öffentliches Interesse“ an der weiteren Offenlegung wirtschaftlich sensibler Informationen oder Informationen besteht, die zum Schutz des Zwecks seiner Untersuchungen geschwärzt wurden. Obwohl sie anerkennt (siehe Ziffer 30), dass die Verwaltung und Beaufsichtigung von EU-Mitteln ein Thema von erheblichem öffentlichen Interesse ist und dass Transparenz in Bezug auf diese Angelegenheiten von wesentlicher Bedeutung ist, um die Integrität der EU-Organe zu wahren und das Vertrauen der Öffentlichkeit zu wahren, wurde dieses Ziel von öffentlichem Interesse durch die Gewährung eines umfassenden teilweisen Zugangs zu den 41 Abschlussberichten und den damit verbundenen Empfehlungen erreicht.

Zum Stand und zur Dauer der Follow-up-Verfahren in den verbleibenden Untersuchungen

33. Der Bürgerbeauftragte begrüßt die Klarstellungen des OLAF zu den sechs Untersuchungen, bei denen die Folgeverfahren zum Zeitpunkt der Antwort des OLAF auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten noch nicht abgeschlossen waren.

34. In seiner Antwort erläuterte das OLAF allgemeiner, wie es beurteilt, ob eine angemessene Frist für die Entscheidung der zuständigen Behörde über die angemessenen Folgemaßnahmen zu seinen Empfehlungen verstrichen ist und ob es daher weiterhin berechtigt ist, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu stützen. Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass das OLAF diese Bewertung in seinen Entscheidungen über künftige Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu solchen Dokumenten im Einklang mit der Rechtsprechung [31] ausdrücklich festlegt.

35. Allerdings stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Rechtsprechung zwischen zwei Monaten [32] und 15 Monaten [33] als „angemessene“Frist für Folgeverfahren anerkannt hat. In den sechs in Rede stehenden Untersuchungen laufen die Folgemaßnahmen jedoch deutlich länger, d. h. mindestens fünf Jahre.

36. Der Bürgerbeauftragte räumt zwar ein, dass das OLAF nicht für Verzögerungen bei den Folgeverfahren durch die zuständigen Behörden zur Rechenschaft gezogen werden kann, kann aber dennoch beschließen, sich bei Eingang eines Zugangsantrags nicht auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu stützen, insbesondere wenn die Verzögerung über den in der Rechtsprechung als angemessen angesehenen Zeitraum hinausgeht. Tatsächlich ist das OLAF nie verpflichtet, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu berufen [34]. Die Logik der Rechtsprechung verlangt, dass das OLAF die Angemessenheit der Verzögerung nach der Übermittlung des Abschlussberichts bewertet.[35] Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass das OLAF diese Erwägungen berücksichtigt, wenn es in Zukunft prüft, ob eine angemessene Frist verstrichen ist, innerhalb deren die zuständige Behörde über geeignete Folgemaßnahmen zu ihren Empfehlungen entscheiden kann.

37. Der Bürgerbeauftragte schlägt ferner vor, dass das OLAF, wenn es die zuständigen Behörden der EU oder der Mitgliedstaaten um eine Aktualisierung der Folgeverfahren ersucht, um zu entscheiden, ob es berechtigt ist, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu stützen, diese Behörden auch fragen sollte, ob sie trotz laufender Folgeverfahren der Offenlegung zustimmen würden. Eine solche Konsultation würde beispielsweise verhindern, dass OLAF der Öffentlichkeit aufgrund laufender Folgemaßnahmen den Zugang zu einem Abschlussbericht verweigert, obwohl eine Folgebehörde bereits umfangreiche darin enthaltene Informationen veröffentlicht hat [36].

2. Weigerung des OLAF, der Öffentlichkeit Zugang zu den übrigen Dokumenten der Akte OC/2019/0202/A1 zu gewähren

Dargelegte Argumente

38. Einer der vom Beschwerdeführer gestellten Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit betraf nicht nur den Abschlussbericht und die Empfehlung, sondern auch die gesamte Fallakte im Zusammenhang mit einer bestimmten OLAF-Untersuchung (Gegenstand der Beschwerde in der Sache 2327/2024/ACB). Sie betraf eine interne Untersuchung im Zusammenhang mit „Familienbanden und Interessenkonflikten“, die im Jahresbericht des OLAF für 2022 erwähnt wurde.

39. In seinem Zweitbeschluss verweigerte das OLAF die Einsicht in die gesamte Akte, indem es sich auf dieselbe allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung berief, die geltend gemacht wurde, um den Zugang zu den Abschlussberichten und Empfehlungen zu verweigern. Die Argumente, die der Beschwerdeführer vorbrachte, um Zugang zu dieser Akte zu erhalten, waren auch dieselben wie die Argumente, die er vorbrachte, um Zugang zu dem streitigen Abschlussbericht und der streitigen Empfehlung zu erhalten [37].   

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

40. Wie in ihrem jüngsten Beschluss zum Abschluss des Verfahrens 1103/2024/MIK [38] dargelegt, ist die Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass OLAF berechtigt ist, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu berufen, um den Zugang zu einer gesamten Untersuchungsakte des OLAF in abgeschlossenen Fällen zu verweigern, wenn das Folgeverfahren ebenfalls abgeschlossen ist, wie in diesem Fall [39] .

41. Der Bürgerbeauftragte ist weiterhin der Ansicht, dass die allgemeine Vermutung, wie sie vom Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache Strack [40] anerkannt wurde, nur bestimmte Kategorien von Dokumenten in der Untersuchungsakte betrifft, nämlich interne und vorläufige Analysen des Falls, interne Korrespondenz und Entwürfe des Abschlussberichts. Die im vorliegenden Urteil in Rede stehende allgemeine Vermutung beruht auf einer spezifischen Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit, d. h. dem Schutz geschlossener Entscheidungsprozesse [41], eine Ausnahme, auf die sich das OLAF im vorliegenden Fall nicht berufen hat.

42. In Bezug auf den Schutz des Zwecks von Untersuchungen [42], wie im Lösungsvorschlag ausgeführt, ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass diese Ausnahme vom Zugang der Öffentlichkeit zu Untersuchungsdokumenten des OLAF zeitlich begrenzt ist und nicht auf abgeschlossene Untersuchungen angewandt werden kann [43].

43. Vor diesem Hintergrund führte der Bürgerbeauftragte eine individuelle Prüfung der streitigen Ermittlungsakte durch.

44. Die Prüfung ergab, dass die Verfahrensakte aus verschiedenen Arten von Dokumenten besteht, wie Verfahrensschreiben mit möglicherweise begrenztem inhaltlichen Inhalt, Beweismittel aus verschiedenen Quellen, interne Vermerke oder Verfahrensberichte.

45. Auf der Grundlage der Kontrolle ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass ein teilweiser Zugang zu einigen dieser Dokumente möglich ist. Während personenbezogene Daten geschwärzt werden müssten, scheint die Zahl der Dokumente in der Akte, aus denen sensible Strategien und Methoden des OLAF hervorgehen könnten, begrenzt zu sein.

46. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die Zahl der in die Verfahrensakte aufgenommenen Dokumente erheblich ist (mehr als 170), und die individuelle Bewertung jedes Dokuments wäre eine erhebliche Verwaltungsaufgabe. Da der Beschwerdeführer nun einen aussagekräftigen teilweisen Zugang zum Abschlussbericht im Zusammenhang mit dieser Untersuchung [44] erhalten hat, ist nicht klar, ob die verbleibenden Dokumente in der Verfahrensakte, zu denen ein teilweiser Zugang möglich ist, zusätzliche Informationen enthalten, die für den Beschwerdeführer von Interesse sind. Daher ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass keine weiteren Untersuchungen zu diesem Aspekt der Beschwerde gerechtfertigt sind.

47. In diesem Zusammenhang erinnert die Bürgerbeauftragte das OLAF an ihren Vorschlag [45], bei Anträgen der breiten Öffentlichkeit auf Zugang zu vollständigen Untersuchungsakten die Antragsteller aufzufordern, die Dokumente anzugeben, zu denen sie Zugang beantragen. Sollte der Beschwerdeführer daher beschließen, einen neuen Antrag auf Zugang zur gesamten Untersuchungsakte zu stellen, erwartet der Bürgerbeauftragte, dass OLAF entsprechend vorgeht.

Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgenden Schlussfolgerungen ab:

Das OLAF hat den Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung angenommen, die einen breiten partiellen Zugang der Öffentlichkeit zu 41 Abschlussberichten und damit verbundenen Empfehlungen ermöglicht.

Der Bürgerbeauftragte würdigt die echten Bemühungen des OLAF, in diesen Fällen einen breiten Zugang der Öffentlichkeit zu gewährleisten. Daher sind keine weiteren Untersuchungen des verweigerten Zugangs zu den übrigen Dokumenten der in der Rechtssache 2327/2024/ACB streitigen Untersuchungsakte gerechtfertigt: Da der Beschwerdeführer nun einen aussagekräftigen teilweisen Zugang zum Abschlussbericht dieser Untersuchung erhalten hat, ist es nicht gerechtfertigt, weiter zu prüfen, ob die verbleibenden Dokumente in der Verfahrensakte, zu denen ein teilweiser Zugang möglich ist, zusätzliche Informationen für den Beschwerdeführer enthalten.

Der Beschwerdeführer und das OLAF werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Verbesserungsvorschläge

Bei künftigen Anträgen der Öffentlichkeit auf Zugang zu Abschlussberichten und Empfehlungen im Zusammenhang mit abgeschlossenen Untersuchungen, bei denen die Folgeverfahren noch nicht abgeschlossen sind:

• Das OLAF sollte die zuständigen Behörden der EU oder der Mitgliedstaaten (1) um eine Aktualisierung der Follow-up-Verfahren ersuchen, um zu entscheiden, ob es berechtigt ist, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu stützen, und (2) ob es in jedem Fall trotz laufender Follow-up-Verfahren der Offenlegung zustimmen würde.
• Beschließt das OLAF, sich auf eine allgemeine Vermutung der Nichtoffenlegung zu stützen, sollte das OLAF in seine Entscheidungen über den Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit seine Einschätzung aufnehmen, warum für die zuständige Behörde noch keine angemessene Frist für die Entscheidung über die geeigneten Folgemaßnahmen verstrichen ist.

 

Teresa Anjinho
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 11.12.2025

 

[1] https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en.

[2] Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. September 2013 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), konsolidierte Fassung abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02013R0883-20210117.

[3] Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 883/2013.

[4] Artikel 11 Absätze 3 bis 4 der Verordnung (EU) Nr. 883/2013.

[5] Jahresberichte abrufbar unter: https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/reports/annual-olaf-reports_en.

[6] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[7] Gegenstand der Beschwerde in der Sache 2327/2024/ACB.

[8] Sieben im Zusammenhang mit der Beschwerde 2329/2024/OAM, sieben in 203/2025/NH, 30 in 2328/2024/ACB und eine in 2327/2024/ACB (auch erfasst in 2328/2024/ACB).

[9] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[10] 2327/2024/ACB, 2328/2024/ACB, 2329/2024/OAM.

[11] Urteil des Gerichts vom 1. September 2021, Homoki/Kommission, T-517/19, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=8662129.

[12] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[13] Urteil Homoki (Randnrn. 60-63).

[14] Urteil des Gerichts vom 26. Mai 2016, IMG/Kommission, T-110/15, Rn. 33-35, 43, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0110.

[15] Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/216131.

[16] Antwort des OLAF auf den Lösungsvorschlag: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/216132.

[17] Dazu gehören der Abschlussbericht und die Empfehlung in Bezug auf das Dossier OF/2016/0351, die in der Antwort des OLAF auf den Lösungsvorschlag nicht aufgeführt, aber kurz darauf, am 11. November 2025, vom OLAF an den Beschwerdeführer übermittelt wurden.

[18] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung 1049/2001.

[19] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[20] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[21] OF/2010/0950 (in der Beschwerde 2329/2024/OAM enthalten).

[22] Per E-Mail an den Bürgerbeauftragten vom 13. November 2025.

[23] Das OLAF unterrichtete den Bürgerbeauftragten per E-Mail vom 13. November 2025 darüber.

[24] Verordnung (EU) 2018/1725 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union und zum freien Datenverkehr: http://data.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj.

[25] Siehe Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 2018/1725.

[26] Art. 9 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung 2018/1725.

[27] Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2018 in den Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Schweden und Turco/Rat, Rn. 49, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=67058.

[28] Urteil vom 25. September 2018, Psara u. a./Europäisches Parlament, Rechtssachen T‑639/15 bis T‑666/15 und T‑94/16, Rn. 69-71, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14208644.

[29] Urteil vom 25. September 2018, Psara u. a./Europäisches Parlament, in den Rechtssachen T‑639/15 bis T‑666/15 und T‑94/16, Rn. 73-96, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14208644.

[30] Im Rahmen von drei der streitigen Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit betrafen sie Zweitanträge und Beschwerden (2327/2024/ACB, 2328/2024/ACB, 203/2025/ACB).

[31] Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2023, Eurecna/Kommission, T-377/21, Rn. 50-53, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX:62021TJ0377; Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2023, Vendrame/Kommission, T-379/21, Rn. 41-47, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=459D200C45C82F3EC8A87BFF88C6CEED?text=&docid=275367&pageIndex=0&doclang=FR&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=477731.

[32] Urteil des Gerichts vom 26. Mai 2016, IMG/Kommission, T-110/15, Rn. 47, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1766491; Urteil des Gerichts Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, Rn. 123, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56294&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11404137.

[33] ; Urteil des Gerichts Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, Rn. 123, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=56294&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11404137.

[34] Urteil des Gerichtshofs vom 22. Januar 2020, Therapeutics International/EMA, C-175/18 P, Rn. 61, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[35] Urteil des Gerichts vom 1. September 2021, Homoki/Kommission, T-517/19, Randnr. 61, unter Bezugnahme auf das oben genannte Urteil des Gerichts Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, Randnr. 111.

[36] So verweigerte OLAF beispielsweise den Zugang zum Abschlussbericht und zur Empfehlung in Bezug auf OC/2016/0069/A1, obwohl umfangreiche Informationen bereits rechtmäßig öffentlich zugänglich waren, insbesondere seit dem Urteil des Rechnungshofs vom 30. September 2021, Europäischer Rechnungshof/Karel Pinxten, Rechtssache C-130/19, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-130/19, auf die in der Zweitentscheidung in Bezug auf Dokumente Bezug genommen wird, die Gegenstand der Beschwerde 203/2025/NH sind.

[37] Diese Argumente sind im Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten zusammengefasst, der unter folgender Adresse abrufbar ist: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/216131.

[38] Siehe Entscheidung in der Sache 1103/2024/MIK, abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/decision/de/208184.

[39] Beschwerde 2327/2024/ACB

[40] Urteil des Gerichts vom 26. April 2016, Strack/Kommission, T-221/08, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-221/08.

[41] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung 1049/2001.

[42] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.

[43] Wie oben in Bezug auf den Zugang der Öffentlichkeit zu Abschlussberichten und Empfehlungen erläutert, siehe z. B. das oben genannte Urteil vom 26. Mai 2016, IMG/Kommission, in der Rechtssache T-110/15.

[44] Untersuchung OC/2019/0202.

[45] Im Rahmen ihrer früheren Untersuchung in der Sache 1103/2024/MIK.