Straßburg, den 22. September 2004

Sehr geehrter Herr H.,

Am 5. April 2004 reichten Sie beim Europäischen Bürgerbeauftragten eine Beschwerde über die Weigerung der Kommission ein, Ihnen Zugang zu Dokument SEC (2003) 1317 zu gewähren. Am 7. April 2004 haben Sie mir bestimmte Belege übermittelt.

Am 22. April 2004 leitete ich die Beschwerde an den Präsidenten der Europäischen Kommission weiter und bat um Stellungnahme bis zum 30. Juni 2004.

In einem Schreiben vom selben Tag forderte die Kommission eine Verlängerung der Frist für die Abgabe ihrer Stellungnahme. In meiner Antwort vom 3. Mai 2004 habe ich akzeptiert, dass die Stellungnahme bis zum 31. Juli 2004 vorgelegt werden sollte. Sie wurden in einem Schreiben, das am selben Tag versandt wurde, darüber informiert.

Die Kommission hat ihre Stellungnahme am 30. Juni 2004 übermittelt. Ich habe sie Ihnen am 12. Juli 2004 mit der Aufforderung zur Stellungnahme, falls Sie dies wünschen, bis zum 31. August 2004 übermittelt. Es scheinen keine Beobachtungen von Ihnen eingegangen zu sein.

Ich schreibe jetzt, um Sie über die Ergebnisse der durchgeführten Untersuchungen zu informieren.

DIE BESCHWERDE

Der Beschwerdeführer, ein Forscher am Centre for European Policy Studies (CEPS), beantragte Zugang zu Dokument SEC (2003) 1317, der Empfehlung der Europäischen Kommission für eine Entscheidung des Rates über das übermäßige Haushaltsdefizit Deutschlands, die im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit abgegeben wurde.

Die Kommission wies sowohl den Antrag als auch den Zweitantrag unter Berufung auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 (über den Schutz der „Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats“) mit der Begründung zurück, dass sich eine Verbreitung des Dokuments nachteilig auf die Wirtschafts- und Finanzlage Deutschlands auswirken würde. In ihrer Entscheidung über den Zweitantrag schloss die Kommission auch die Möglichkeit aus, einen teilweisen Zugang zu gewähren.

In seiner im April 2004 beim Bürgerbeauftragten eingereichten Beschwerde machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Weigerung der Kommission, Zugang zu dem betreffenden Dokument zu gewähren, nicht gerechtfertigt sei. Er weist darauf hin, dass er als Wissenschaftler, der sich tagtäglich mit den wirtschaftlichen und institutionellen Entwicklungen auf EU-Ebene auseinandersetze, Zugang zu allen wichtigen Quellen haben müsse.

Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass die Kommission den Inhalt ihrer Empfehlung in einer Pressemitteilung veröffentlicht habe. Nach Ansicht des Beschwerdeführers konnten jedoch weder dieses Dokument noch die Prüfung der von der Kommission veröffentlichten nationalen Stabilitäts- und Konvergenzprogramme die negativen Auswirkungen der Verweigerung des Zugangs zu dem einschlägigen amtlichen Dokument, das der Entscheidung des Rates vom 25. November 2003 zugrunde lag, ausgleichen.

Der Beschwerdeführer brachte vor, dass, wenn die Empfehlung keine zusätzlichen Informationen zu den bereits veröffentlichten Informationen enthalte, man nicht verstehe, warum die Offenlegung dieser Empfehlung ausgeschlossen werden sollte. Sollte die Empfehlung jedoch andere - im Wesentlichen negativere - Informationen über die öffentlichen Finanzen Deutschlands enthalten, dann verschleierte die Kommission Informationen von allgemeinem öffentlichem Interesse und informierte die Öffentlichkeit möglicherweise absichtlich falsch.

Nach Ansicht des Beschwerdeführers würde die Verbreitung des betreffenden Dokuments nicht nur dem selbsterklärten Ziel der Kommission, die Lücke zu den Bürgern durch mehr Transparenz zu schließen, förderlich sein, sondern auch die Glaubwürdigkeit ihrer Bewertungen gemäß den Artikeln 99 und 104 EG-Vertrag fördern.

Der Beschwerdeführer beantragte, ihm uneingeschränkten Zugang zu dem betreffenden Dokument zu gewähren.

DIE ANFRAGE

Stellungnahme der Kommission

In ihrer Stellungnahme äußerte sich die Kommission wie folgt:

Der Beschwerdeführer beantragte Zugang zu der Empfehlung der Kommission für eine Entscheidung des Rates, mit der Deutschland gemäß Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag aufgefordert wird, Maßnahmen zum Defizitabbau zu ergreifen, die zur Behebung des übermäßigen Defizits als notwendig erachtet werden (SEK(2003)1317).

Der ursprüngliche Antrag auf Zugang wurde am 20. Januar 2004 mit der Begründung abgelehnt, dass die Verbreitung dieses Dokuments den Schutz der Wirtschafts- und Finanzpolitik Deutschlands beeinträchtigen würde (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001). Die Verweigerung des Zugangs wurde am 10. März 2004 bestätigt.

Der Rat hatte Deutschland am 21. Januar 2003 gemäß Artikel 104 Absatz 7 EG-Vertrag eine Empfehlung übermittelt. In der am 29. Oktober 2003 veröffentlichten Herbstprognose 2003 hatte die Kommission eine Verschlechterung sowohl des Haushaltsdefizits als auch der Schuldenquote festgestellt und projiziert, dass das Haushaltsdefizit 2004 über 3 % des BIP bleiben würde. Die Kommission hatte daher am 18. November 2003 beschlossen, dem Rat zwei Beschlüsse nach Artikel 104 Absatz 8 und Artikel 104 Absatz 9 zu empfehlen. Der Rat (Wirtschaft und Finanzen) hatte auf seiner Tagung vom 25. November 2003 die von der Kommission empfohlenen Beschlüsse nicht angenommen.

Wie der Beschwerdeführer ausgeführt hatte, hatte die Kommission eine Pressemitteilung herausgegeben, in der sie den Inhalt ihrer beiden Empfehlungen zusammenfasste. Diese Pressemitteilung enthielt die makroökonomischen Daten, die zur Entscheidung der Kommission geführt hatten, die von Deutschland zu ergreifenden Maßnahmen und die vorzulegenden Umsetzungsberichte.

Tatsächlich spiegelte die Pressemitteilung den gesamten verfügenden Teil der Empfehlung gemäß Artikel 104 Absatz 9 wider. Die Empfehlung selbst wurde jedoch nicht veröffentlicht. Um die Vertraulichkeit der Argumentation der Kommission zu diesem sensiblen Thema zu wahren, wurde die Empfehlung nur an eine begrenzte Anzahl von Personen verteilt und im Einklang mit den Sicherheitsvorschriften der Kommission als „EU-beschränkt“ eingestuft. Die Begründung der Empfehlung enthielt eine eigene Bewertung der Haushaltslage Deutschlands durch die Kommission. Eine vollständige Offenlegung der Empfehlung könnte zu einer negativen Wahrnehmung der Finanzmärkte führen und die Haushaltskonsolidierung behindern. Die Offenlegung würde sich somit nachteilig auf die Finanz- und Wirtschaftspolitik Deutschlands auswirken; Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 musste der Zugang zu diesem Dokument verweigert werden.

Das richtige Gleichgewicht zwischen dem Bedürfnis nach Transparenz auf der einen Seite und der Sensibilität der Angelegenheit auf der anderen Seite wurde gefunden. Da der Rat die Empfehlung der Kommission nicht akzeptiert hatte, würde die Offenlegung ihres Inhalts den Handlungsspielraum der Kommission bei einer künftigen Überprüfung der Angelegenheit verringern. Die in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme war daher ebenfalls anwendbar.

Alle finanziellen und wirtschaftlichen Daten, die die Kommission berücksichtigt hatte, waren bereits öffentlich zugänglich, ebenso wie die von ihr empfohlenen Maßnahmen. Was vertraulich blieb, war die Begründung der Kommission, auf deren Grundlage sie beschlossen hatte, tätig zu werden. Dies war Teil des Standpunkts der Kommission in einer heiklen Verhandlung, an der insbesondere der Rat und ein Mitgliedstaat beteiligt waren. Der Öffentlichkeit wurden keine relevanten makroökonomischen Informationen vorenthalten. Das berechtigte wissenschaftliche Interesse des Beschwerdeführers sei daher durch die Nichtoffenlegung des betreffenden Dokuments nicht beeinträchtigt worden.

Alle relevanten Informationen waren bereits durch die Pressemitteilung und die technischen Bewertungen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme im Internet öffentlich zugänglich.

Stellungnahme des Beschwerdeführers

Vom Beschwerdeführer gingen keine Stellungnahmen ein.

DER BESCHLUSS

1 Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten

1.1 Der Beschwerdeführer, ein Forscher am Centre for European Policy Studies (CEPS) in Brüssel, beantragte Zugang zu der Empfehlung der Kommission für eine Entscheidung des Rates, mit der Deutschland gemäß Artikel 104 Absatz 9 EG-Vertrag aufgefordert wird, Maßnahmen zum Defizitabbau zu ergreifen, die zur Behebung des übermäßigen Defizits als notwendig erachtet werden (SEK(2003)1317). Die Kommission lehnte diesen Antrag mit der Begründung ab, dass die Verbreitung dieses Dokuments den Schutz der Wirtschafts- und Finanzpolitik Deutschlands beeinträchtigen würde (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001). In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten erhob der Beschwerdeführer Einwände gegen diese Ablehnung.

1.2 In ihrer Stellungnahme brachte die Kommission vor, dass alle finanziellen und wirtschaftlichen Daten, die sie in ihrer Empfehlung berücksichtigt habe, bereits durch ihre Pressemitteilung zur Empfehlung und die im Internet abrufbaren technischen Bewertungen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme öffentlich zugänglich seien. Die Empfehlung selbst sei jedoch nicht veröffentlicht worden, um die Vertraulichkeit der Argumentation der Kommission zu diesem sensiblen Thema zu wahren. Die Begründung der Empfehlung enthielt eine eigene Bewertung der Haushaltslage Deutschlands durch die Kommission. Eine vollständige Offenlegung der Empfehlung könnte zu einer negativen Wahrnehmung der Finanzmärkte führen und die Haushaltskonsolidierung behindern. Die Offenlegung würde sich somit nachteilig auf die Finanz- und Wirtschaftspolitik Deutschlands auswirken; Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 musste der Zugang zu diesem Dokument verweigert werden. Die Kommission argumentierte auch, dass die Offenlegung des Inhalts der Empfehlung ihren Handlungsspielraum bei einer künftigen Überprüfung der Angelegenheit verringern würde. Daher sei auch die in Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 vorgesehene Ausnahme anwendbar gewesen.

1.3 Die Beschwerde richtet sich gegen die Weigerung der Kommission, Zugang zu dem betreffenden Dokument zu gewähren. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich die Ablehnung vom 20. Januar 2004 ausschließlich auf Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 stützte und dass diese Entscheidung durch die Entscheidung der Kommission vom 10. März 2004 über die Ablehnung des Zweitantrags des Beschwerdeführers bestätigt wurde. In diesen Beschlüssen wurde nicht auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 Bezug genommen. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass er die Behauptung der Kommission, dass die Zugangsverweigerung (auch) auf dieser Bestimmung beruhen könnte, nicht prüfen muss.

1.4 Die Kommission brachte vor, dass die Offenlegung der der einschlägigen Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 9 zugrunde liegenden Argumente zu einer negativen Wahrnehmung der Finanzmärkte führen und die Haushaltskonsolidierung behindern könnte. Nach Ansicht der Kommission würde sich die Unterrichtung somit nachteilig auf die Finanz- und Wirtschaftspolitik Deutschlands auswirken. Nach Artikel 104 Absatz 7 des Vertrags richtet der Rat bei Feststellung eines übermäßigen Defizits Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat, um diese Situation innerhalb einer bestimmten Frist zu beenden. Nach Artikel 104 Absatz 9 kann der Rat, wenn ein Mitgliedstaat diese Empfehlungen weiterhin nicht in die Praxis umsetzt, den Mitgliedstaat auffordern, innerhalb einer bestimmten Frist Maßnahmen zum Defizitabbau zu treffen, die der Rat als erforderlich erachtet, um Abhilfe zu schaffen. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die bloße Empfehlung an den Rat, Deutschland gemäß Artikel 104 Absatz 9 eine solche Mitteilung zu machen, zwangsläufig die Wahrnehmung dieses Mitgliedstaats durch die Finanzmärkte beeinträchtigen würde. Die Auffassung der Kommission, dass die Offenlegung der dieser Empfehlung zugrunde liegenden Argumente nach wie vor zu einer negativen Wahrnehmung der Finanzmärkte führen und damit die Haushaltskonsolidierung in Deutschland behindern könnte, erscheint jedoch nicht unangemessen.

1.5 Die Auffassung der Kommission, dass die ihrer Empfehlung zugrunde liegende Begründung nicht offengelegt werden konnte, lässt die Möglichkeit offen, Zugang zu den Teilen des einschlägigen Dokuments zu gewähren, in denen die Daten und Fakten dargelegt sind, auf denen diese Begründung beruht. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die Kommission in ihrer Entscheidung über den Zweitantrag erläutert hat, warum im vorliegenden Fall kein solcher teilweiser Zugang gewährt werden konnte. Er stellt ferner fest, dass der Beschwerdeführer das Problem in seiner Beschwerde nicht angesprochen hat. Die Frage des teilweisen Zugangs wird daher in der vorliegenden Entscheidung nicht behandelt.

2 Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchungen des Bürgerbeauftragten zu dieser Beschwerde scheint es keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission gegeben zu haben. Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall daher ab.

Der Präsident der Europäischen Kommission wird ebenfalls über diesen Beschluss unterrichtet.

Mit freundlichen Grüßen,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS