Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer, ein investigativer Journalist, stellte einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit [1] zu Dokumenten im Besitz der Europäischen Kommission im Zusammenhang mit der „Vorbereitung, Durchführung und Bewertung der [Public Relations]-Kampagne „You are EU“, die die EU-Kommission derzeit durchführt.“ Der Beschwerdeführer machte deutlich, dass sein Antrag Dokumente über die Ausschreibungs- und Vergabeverfahren für die an der Kampagne beteiligten Unternehmen sowie alle damit verbundenen Dokumente – einschließlich Textnachrichten und E-Mails – betraf, die sich im Besitz des Kabinetts des Präsidenten der Europäischen Kommission oder des Präsidenten selbst befanden.

2. Die Kommission stellte fest, dass 32 Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen. Sie gewährte uneingeschränkten Zugang zu sieben Dokumenten und teilweisen Zugang zu den übrigen Dokumenten. Die Kommission argumentierte, dass bestimmte Teile der Dokumente geschwärzt werden müssten, um die Privatsphäre der in den Dokumenten genannten Personen und die geschäftlichen Interessen einiger Auftragnehmer zu schützen.

3. Der Beschwerdeführer focht die Entscheidung der Kommission mit einem „Bestätigungsantrag“ an. Er argumentierte, dass die Kommission mehr Dokumente hätte ermitteln müssen, die in den Anwendungsbereich seines Antrags fielen, insbesondere Dokumente im Zusammenhang mit dem Beschluss der Kommission, die Kampagne „Sie sind EU“ zu starten.

4. Nach einer Verzögerung [2] antwortete die Kommission auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Es wurden weitere acht Dokumente zu einem Verhandlungsverfahren für die Erbringung von Kommunikationsdiensten über die Reaktion der EU auf den Krieg in der Ukraine ermittelt. Sie gewährte vollen Zugang zu einem Dokument und teilweisen Zugang zu den übrigen Dokumenten. Darüber hinaus legte die Kommission zusätzliche Informationen über den Kontext vor, in dem die Kampagne gestartet wurde.

5. Unzufrieden mit der Art und Weise, wie die Kommission seinen Antrag bearbeitet hatte, insbesondere mit der Anzahl der ermittelten Dokumente, wandte sich der Beschwerdeführer im Juli 2024 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

6. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission ein. Da der Beschwerdeführer klarstellte, dass der Gegenstand seiner Beschwerde darin bestand, dass die Kommission mehr Dokumente hätte identifizieren müssen, befasste sich die Untersuchung des Bürgerbeauftragten ausschließlich mit der Identifizierung von Dokumenten und nicht mit dem Umfang des Zugangs zu diesen Dokumenten, den die Kommission ermittelt hatte.

7. Im Laufe der Untersuchung traf das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission zusammen, um zusätzliche Erläuterungen dazu zu erhalten, wie die Kommission ihre Suche nach den angeforderten Dokumenten durchgeführt hatte.[3] Anschließend erhielt der Bürgerbeauftragte die Anmerkungen des Beschwerdeführers zum Sitzungsbericht.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. Der Beschwerdeführer erklärte in seinem Zweitantrag bei der Kommission, dass er es nicht für plausibel halte, dass die Kommission ihm ein vollständiges Paket von Dokumenten vorgelegt habe, die in den Anwendungsbereich seines Antrags fielen. Während die 32 von der Kommission identifizierten Dokumente ihm einen Überblick über die von der Kommission im Rahmen der Kampagne „Sie sind EU“ durchgeführten Vertrags- und/oder Ausschreibungsverfahren gaben, konnten sie kein Dokument im Zusammenhang mit der Entscheidung der Kommission, eine solche Kommunikationskampagne zu starten, identifizieren. Er verwies beispielsweise auf Medienberichte über die Kommission, die Marktforschungen und Interviews mit mehreren Kommunikationsunternehmen durchführten, bevor er beschloss, den Auftrag an zwei deutsche Kommunikationsunternehmen zu vergeben. Keines der identifizierten Dokumente betreffe solche vorbereitenden Tätigkeiten, sagte der Beschwerdeführer. 

9. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten argumentierte der Beschwerdeführer, dass die von der Kommission im Anschluss an seinen Zweitantrag ermittelten zusätzlichen acht Dokumente weder die Entscheidung der Kommission noch mögliche rechtliche oder finanzielle Erwägungen zur Einleitung der spezifischen Ausschreibung, die zur Vergabe von Aufträgen an die ausgewählten Kommunikationsunternehmen führte, abdeckten. Er glaubte nicht, dass die Kommission diese Kampagne „völlig aus heiterem Himmel“hätte starten können.

10. Er hielt es auch nicht für glaubwürdig, dass das Kabinett des Kommissionspräsidenten oder der Präsident selbst keine E-Mails oder Textnachrichten im Zusammenhang mit dieser Kampagne abhalten würde.

11. Die Kommission hat in ihrem Zweitbeschluss einige Hintergrundinformationen zur Kampagne vorgelegt. Sie erklärte, dass die Kommission im April 2022 aufgrund der durch unvorhersehbare Ereignisse verursachten Dringlichkeit ein Verhandlungsverfahren [4] für die Erbringung von Kommunikationsdiensten über die Reaktion der EU auf die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine eingeleitet habe. Sie ermittelte drei Kommunikations- und Werbeagenturen mit nachgewiesener Erfahrung und beschloss nach Auswertung, den Auftrag an ein Konsortium aus zwei deutschen Unternehmen zu vergeben. Der erfolgreiche Bieter startete im September 2022 die Kampagne „You are EU“. Ziel der Kampagne war es, das Bewusstsein für EU-Maßnahmen zur Gewährleistung sauberer, erneuerbarer und „Made in Europe“-Energie zu schärfen und den EU-Bürgern zu zeigen, wie eng die EU-Werte Demokratie, Freiheit und Solidarität mit der Energieunabhängigkeit der EU von fossilen Brennstoffen aus Russland verflochten sind.

12. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass der Beschwerdeführer speziell Dokumente zur Kampagne „You are EU“ angefordert habe,„die die Kommission derzeit durchführt“(Hervorhebung nur hier). Da die Kampagne in drei verschiedene Wellen unterteilt ist, war die Kommission der Auffassung, dass der ursprüngliche Antrag nur die Dokumente betraf, die sich auf die dritte Welle der Kampagne (die derzeit läuft) bezogen. Daher wurde davon ausgegangen, dass bestimmte vorbereitende Dokumente nicht in den Anwendungsbereich des Antrags fallen.

13. Nach dem Zweitantrag des Beschwerdeführers verstand die Kommission, dass der Anwendungsbereich erweitert werden kann, was zur Identifizierung zusätzlicher Dokumente führen kann. Die Kommission wies darauf hin, dass eines der in der Bestätigungsphase identifizierten Dokumente [5] wichtige Informationen über die Gründe für die Entscheidung der Kommission, ein Verhandlungsverfahren zu wählen, welche Rechtsgrundlage verwendet wurde und wie die vorläufige Marktanalyse durchgeführt wurde, enthielt.

14. Die Kommission bestätigte ferner, dass kein anderes Dokument im Zusammenhang mit der Entscheidung der Kommission zur Durchführung der Kommunikationskampagne vorliegt. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers, die Kampagne sei „völlig aus heiterem Himmel“gestartet worden, stützte sich die Entscheidung der Kommission, das Verfahren einzuleiten, auf eine allgemeine Kommunikationsstrategie der Kommission für den Zeitraum 2021-2023 [6], wonach die zuständigen Kommissionsdienststellen Ressourcen bündeln können, um europaweite Kommunikationskampagnen durchzuführen.

15. Die Vertreter der Kommission waren sich darin einig, dass die Kommission, wenn sie dies für erforderlich hält, ihre Entscheidung neu bewerten und eine neue Suche nach Dokumenten durchführen könnte.

16. Die Vertreter der Kommission erläuterten auch, wie die zuständigen Dienststellen nach Dokumenten gesucht hatten, die sich im Besitz des Kommissionspräsidenten oder seines Kabinetts befanden. Sie erklärten, dass bei der Durchsuchung zunächst bei einem Direktor der Generaldirektion Kommunikation der Kommission überprüft worden sei, ob mit dem Präsidenten oder seinem Kabinett E-Mails oder SMS ausgetauscht worden seien (der Direktor bestätigte, dass keine ausgetauscht worden sei).

Bewertung des Bürgerbeauftragten

17. Nach der EU-Rechtsprechung gilt diese Aussage, wenn ein Organ feststellt, dass ein Dokument nicht existiert, als wahr.^[7] Der Antragsteller kann jedoch versuchen, diese Vermutung zu widerlegen, indem er beispielsweise darauf hinweist, dass ein bestimmtes Verfahren normalerweise die Erstellung einer bestimmten Art von Dokument beinhaltet.

18. In diesem Fall vertrat der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass der Beschwerdeführer glaubhafte Argumente vorgebracht hatte, wonach die Kommission mehr Dokumente hätte ermitteln müssen. Die Bürgerbeauftragte stützte ihre Entscheidung, eine Untersuchung in diesem Fall einzuleiten, insbesondere darauf, dass die bestätigende Entscheidung der Kommission nicht auf die Argumente des Beschwerdeführers eingeht, warum einige Dokumente nicht identifiziert wurden.

19. Die Erläuterungen der Vertreter der Kommission während der Sitzung sind in dieser Hinsicht sehr hilfreich. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission den Umfang des Antrags zwar eng ausgelegt hat (mit Schwerpunkt auf den Worten „derzeit läuft“), dass es jedoch nicht offensichtlich falsch war, dies zu tun. Nach Eingang des Zweitantrags des Beschwerdeführers weitete die Kommission den Anwendungsbereich des Antrags aus und ermittelte zusätzliche Dokumente.

20. Die Kommission stimmte während des Treffens auch zu, dass sie eine erneute Suche nach Dokumenten durchführen könnte. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass mit diesem Vorschlag die Beschwerde beigelegt wird. Der Beschwerdeführer ist mit diesem Ansatz zufrieden. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission den Beschwerdeführer in diesem Bereich unverzüglich kontaktieren wird.

21. Die Kommission hat ferner hinreichend erläutert, wie sie ihre Suche nach Dokumenten des Kommissionspräsidenten oder der Mitglieder ihres Kabinetts durchgeführt hat. Bei der Durchsuchung wurde ein leitender Angestellter der Generaldirektion Kommunikation gefragt, ob er E-Mails oder Textnachrichten mit dem Kabinett ausgetauscht habe. Da diese Person auch der öffentliche Auftraggeber, d. h. die Person war, die befugt war, Verträge im Namen der Kommission zu unterzeichnen, war davon auszugehen, dass ein etwaiger Austausch, wenn er stattgefunden hätte, mit ihr stattgefunden hätte.

22. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass der Beschwerdeführer die Art und Weise, wie die Kommission in seinem Zweitantrag nach Dokumenten suchte, eindeutig in Frage gestellt hatte. Die Kommission ging auf seine Argumente in der Zweitentscheidung nicht ein und bezog sich stattdessen auf die zusätzlichen Dokumente, die ermittelt wurden. Erst nachdem der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung eingeleitet hatte, erläuterte die Kommission, wie sie die Suche nach Dokumenten durchführte. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission in Zukunft im Einklang mit der guten Verwaltungspraxis in ihren bestätigenden Beschlüssen genauer erläutern wird, wie die Suche nach Dokumenten durchgeführt wird, auch in Fällen, in denen keine Dokumente identifiziert werden.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab [8]:

Mit der Zustimmung zur erneuten Suche nach Dokumenten hat die Kommission die Beschwerde beigelegt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Rosita Hickey
Direktorin für Anfragen

Straßburg, 20.11.2024

[1] Gemäß den Bestimmungen der Verordnung 1049/2001: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Gegenstand einer weiteren Untersuchung des Bürgerbeauftragten: 1077/2024/NH.

[3] Der Sitzungsbericht ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/195788

[4] Ein „verhandeltes Verfahren“ ist eine Methode der Vergabe öffentlicher Aufträge, bei der der öffentliche Auftraggeber in der Lage ist, mit vorqualifizierten Bietern zu verhandeln. In der Praxis kann jeder um Teilnahme bitten, aber nur diejenigen, die vorab ausgewählt wurden, werden aufgefordert, erste Angebote einzureichen und zu verhandeln. Auf EU-Ebene können Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung eingeleitet werden (siehe Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe d der EU-Haushaltsordnung, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046).

[5]„Vermerk über ein Verhandlungsverfahren für die Erbringung von Kommunikationsdiensten zur Reaktion der EU auf die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine – COMM-2022-NP-000329“, Az. Ares(2022)3066266 vom 7. April 2022. Die Kommission gewährte einen umfassenden teilweisen Zugang zu diesem Dokument, indem sie nur bestimmte personenbezogene Daten und die Namen der abgelehnten Bieter unkenntlich machte.

[6] Mitteilung über institutionelle Kommunikationsmaßnahmen im Zeitraum 2021–2023 im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens 2021–2027 „Mitteilung einer Union, die nach mehr strebt“, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2020)9390&lang=de

[7] Urteil des Gerichts vom 19. Januar 2010 in den verbundenen Rechtssachen T‑355/04 und T‑446/04, Co-Frutta Soc. coop./Europäische Kommission, Rn. 155, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-355/04

[8] Diese Beschwerde wurde gemäß dem Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Annahme von Durchführungsbestimmungen im Rahmen einer delegierten Fallbearbeitung behandelt: https://www.ombudsman.europa.eu/de/legal-basis/implementing-provisions/de