Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer, ein investigativer Journalist, stellte einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit [1] zu Dokumenten der Europäischen Kommission im Zusammenhang mit der Vorbereitung, Durchführung und Bewertung der Kampagne „You are EU“, die derzeit von der EU-Kommission durchgeführt wird. Der Beschwerdeführer stellte klar, dass sich sein Antrag auf Dokumente über die Ausschreibungs- und Vergabeverfahren für die an der Kampagne beteiligten Unternehmen und alle damit verbundenen Dokumente – einschließlich Textnachrichten und E-Mails – beziehe, die sich im Kabinett des Präsidenten der Europäischen Kommission oder der Präsidentin selbst befänden.

2. Die Kommission ermittelte 32 Dokumente, die in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen. Sie gewährte uneingeschränkten Zugang zu sieben Dokumenten und teilweisen Zugang zu den übrigen Dokumenten. Die Kommission argumentierte, dass bestimmte Teile der Dokumente geschwärzt werden müssten, um die Privatsphäre der in den Dokumenten genannten Personen und die geschäftlichen Interessen einiger Auftragnehmer zu schützen.

3. Der Beschwerdeführer focht die Entscheidung der Kommission mit einem „Zweitantrag“ an. Er argumentierte, dass die Kommission mehr Dokumente hätte ermitteln müssen, die in den Anwendungsbereich seines Antrags fielen, insbesondere Dokumente im Zusammenhang mit dem Beschluss der Kommission, die Kampagne „You are EU“ zu starten.

4. Nach einer Verzögerung [2] antwortete die Kommission auf den Zweitantrag des Beschwerdeführers. Er ermittelte ein zusätzliches Paket von acht Dokumenten im Zusammenhang mit einem Verhandlungsverfahren für die Erbringung von Kommunikationsdiensten über die Reaktion der EU auf den Krieg in der Ukraine. Sie gewährte uneingeschränkten Zugang zu einem Dokument und teilweisen Zugang zu den übrigen Dokumenten. Darüber hinaus legte die Kommission zusätzliche Informationen über den Kontext vor, in dem die Kampagne gestartet wurde.

5. Unzufrieden mit der Art und Weise, wie die Kommission seinen Antrag bearbeitet hatte, insbesondere mit der Anzahl der ermittelten Dokumente, wandte sich der Beschwerdeführer im Juli 2024 an die Bürgerbeauftragte.

Die Untersuchung

6. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung über die Bearbeitung des Antrags des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit durch die Kommission ein. Da der Beschwerdeführer klarstellte, dass der Gegenstand seiner Beschwerde darin bestand, dass die Kommission mehr Dokumente hätte ermitteln müssen, befasste sich die Untersuchung des Bürgerbeauftragten ausschließlich mit der Identifizierung von Dokumenten und nicht mit dem Grad des Zugangs zu den Dokumenten, die die Kommission ermittelt hatte.

7. Im Laufe der Untersuchung traf sich das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission, um zusätzliche Erläuterungen dazu zu erhalten, wie die Kommission ihre Suche nach den angeforderten Dokumenten durchgeführt hatte.[3] Der Bürgerbeauftragte erhielt anschließend die Anmerkungen des Beschwerdeführers zum Sitzungsbericht.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

8. Der Beschwerdeführer erklärte in seinem Zweitantrag bei der Kommission, dass er es nicht für plausibel halte, dass die Kommission ihm einen vollständigen Satz von Dokumenten vorgelegt habe, die in den Anwendungsbereich seines Antrags fielen. Die 32 von der Kommission ermittelten Dokumente gaben ihm zwar einen Überblick über die von der Kommission im Rahmen der Kampagne „You are EU“ durchgeführten Vertrags- und/oder Ausschreibungsverfahren, konnten jedoch keine Dokumente im Zusammenhang mit der Entscheidung der Kommission zur Einleitung einer solchen Kommunikationskampagne identifizieren. Er verwies beispielsweise auf Medienberichte über die Durchführung von Marktforschungen durch die Kommission und Interviews mit mehreren Kommunikationsunternehmen, bevor er beschloss, den Auftrag an zwei deutsche Kommunikationsunternehmen zu vergeben. Keines der ermittelten Dokumente beziehe sich auf solche vorbereitenden Tätigkeiten, sagte der Beschwerdeführer. 

9. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten argumentierte der Beschwerdeführer, dass die zusätzlichen acht Dokumente, die die Kommission im Anschluss an seinen Zweitantrag ermittelt habe, nach wie vor weder die Entscheidung der Kommission noch etwaige rechtliche oder finanzielle Erwägungen zur Einleitung der spezifischen Ausschreibung, die zur Vergabe von Aufträgen an die ausgewählten Kommunikationsunternehmen geführt habe, abdeckten. Er glaubte nicht, dass die Kommission diese Kampagne „völlig aus heiterem Himmel“hätte starten können.

10. Er hielt es auch nicht für glaubwürdig, dass das Kabinett des Präsidenten der Kommission oder die Präsidentin selbst keine E-Mails oder Textnachrichten im Zusammenhang mit dieser Kampagne halten würden.

11. Die Kommission legte in ihrem Zweitbeschluss einige Hintergrundinformationen zur Kampagne vor. Sie erklärte, dass die Kommission im April 2022 aufgrund der durch unvorhersehbare Ereignisse verursachten Dringlichkeit ein Verhandlungsverfahren [4] für die Erbringung von Kommunikationsdiensten über die Reaktion der EU auf die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine eingeleitet habe. Es identifizierte drei Kommunikations- und Werbeagenturen mit nachgewiesener Erfahrung und beschloss nach der Bewertung, den Auftrag an ein Konsortium zweier deutscher Unternehmen zu vergeben. Der erfolgreiche Bieter startete im September 2022 die Kampagne „You are EU“. Ziel der Kampagne war es, das Bewusstsein für EU-Maßnahmen zur Gewährleistung sauberer, erneuerbarer und „Made in Europe“-Energie zu schärfen und den EU-Bürgern zu zeigen, wie eng die Werte der EU – Demokratie, Freiheit und Solidarität – mit der Energieunabhängigkeit der EU von fossilen Brennstoffen aus Russland verknüpft sind.

12. Während des Treffens mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass der Beschwerdeführer ausdrücklich Dokumente im Zusammenhang mit der Kampagne „You are EU“ angefordert habe,„die die Kommission derzeit durchführt“(Hervorhebung hinzugefügt). Da die Kampagne in drei verschiedene Wellen unterteilt ist, vertrat die Kommission die Auffassung, dass der ursprüngliche Antrag nur die Dokumente betraf, die sich auf die dritte Welle der Kampagne (die derzeit läuft) bezogen. Daher wurden bestimmte vorbereitende Dokumente als nicht in den Anwendungsbereich des Antrags fallend angesehen.

13. Nach dem Zweitantrag des Beschwerdeführers verstand die Kommission, dass der Anwendungsbereich weiter gefasst sein könnte, was zur Identifizierung zusätzlicher Dokumente führen würde. Die Kommission wies darauf hin, dass eines der in der Zweitphase ermittelten Dokumente [5] wichtige Informationen über die Gründe für die Entscheidung der Kommission, ein Verhandlungsverfahren zu wählen, die Rechtsgrundlage und die Art und Weise, wie die vorläufige Marktanalyse durchgeführt wurde, enthielt.

14. Die Kommission bestätigte ferner, dass es kein anderes Dokument im Zusammenhang mit der Entscheidung der Kommission zur Durchführung der Kommunikationskampagne gibt. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers, die Kampagne sei „völlig aus heiterem Himmel“gestartet worden, stützte sich der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens auf eine allgemeine Kommunikationsstrategie der Kommission für den Zeitraum 2021-2023 [6], wonach die zuständigen Kommissionsdienststellen Ressourcen bündeln können, um europaweite Kommunikationskampagnen durchzuführen.

15. Die Vertreter der Kommission waren sich darin einig, dass die Kommission, wenn sie dies für erforderlich hält, ihre Entscheidung neu bewerten und eine neue Suche nach Dokumenten durchführen könnte.

16. Die Vertreter der Kommission erläuterten auch, wie die zuständigen Dienststellen nach Dokumenten gesucht hatten, die sich im Besitz des Präsidenten der Kommission oder ihres Kabinetts befanden. Sie erklärten, dass die Durchsuchung in der Anfangsphase eine Überprüfung mit einem Direktor in der Generaldirektion Kommunikation der Kommission umfasst habe, ob sie einen E-Mail- oder SMS-Austausch mit dem Präsidenten oder ihrem Kabinett gehabt hätten (der Direktor bestätigte, dass kein Austausch stattgefunden habe).

Bewertung des Bürgerbeauftragten

17. Nach der EU-Rechtsprechung gilt diese Aussage als zutreffend, wenn ein Organ angibt, dass ein Dokument nicht existiert.^[7] Der Antragsteller kann jedoch versuchen, diese Vermutung zu widerlegen, indem er beispielsweise darauf hinweist, dass ein bestimmtes Verfahren normalerweise die Erstellung einer bestimmten Art von Dokument beinhaltet.

18. In diesem Fall vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass der Beschwerdeführer glaubhafte Argumente dafür vorgebracht hatte, dass die Kommission mehr Dokumente hätte ermitteln müssen. Die Bürgerbeauftragte stützte ihre Entscheidung, eine Untersuchung in diesem Fall einzuleiten, insbesondere darauf, dass in der bestätigenden Entscheidung der Kommission nicht auf die Argumente des Beschwerdeführers eingegangen wird, warum einige Dokumente nicht ermittelt worden seien.

19. Die Erläuterungen, die die Vertreter der Kommission während des Treffens gegeben haben, sind in dieser Hinsicht sehr hilfreich. Die Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Kommission den Umfang des Antrags zwar eng ausgelegt hat (mit Schwerpunkt auf den Worten „derzeit läuft“), es jedoch nicht offensichtlich falsch war, dies zu tun. Die Kommission weitete den Umfang des Antrags nach Eingang des Zweitantrags des Beschwerdeführers aus und ermittelte zusätzliche Dokumente.

20. Die Kommission stimmte in der Sitzung auch zu, dass sie eine erneute Suche nach Dokumenten durchführen könnte. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass mit diesem Vorschlag die Beschwerde beigelegt wird. Der Beschwerdeführer ist mit diesem Ansatz zufrieden. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission den Beschwerdeführer in dieser Angelegenheit unverzüglich kontaktieren wird.

21. Die Kommission hat auch hinreichend erläutert, wie sie nach Dokumenten gesucht hat, die sich im Besitz des Präsidenten der Kommission oder der Mitglieder ihres Kabinetts befinden. Bei der Suche wurde ein leitender Angestellter der Generaldirektion Kommunikation gefragt, ob er E-Mails oder Textnachrichten mit dem Kabinett ausgetauscht habe. Da diese Person auch der öffentliche Auftraggeber war, d. h. die Person, die befugt war, Verträge im Namen der Kommission zu unterzeichnen, war vernünftigerweise davon auszugehen, dass ein etwaiger Austausch, wenn er stattgefunden hätte, mit ihr stattgefunden hätte.

22. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass der Beschwerdeführer die Art und Weise, wie die Kommission in seinem Zweitantrag nach Dokumenten suchte, eindeutig in Frage gestellt hatte. Die Kommission ging auf seine Argumente in der Zweitentscheidung nicht ein und verwies stattdessen auf die zusätzlichen Dokumente, die ermittelt wurden. Erst nachdem der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung eingeleitet hatte, erläuterte die Kommission, wie sie die Suche nach Dokumenten durchführte. Die Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission in Zukunft und im Einklang mit der guten Verwaltungspraxis in ihren bestätigenden Entscheidungen ausführlicher erläutern wird, wie die Suche nach Dokumenten durchgeführt wird, auch in Fällen, in denen keine Dokumente identifiziert werden.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit der folgenden Schlussfolgerung [8] ab:

Durch die Zustimmung zu einer erneuten Suche nach Dokumenten hat die Kommission die Beschwerde beigelegt.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Rosita Hickey
Direktorin für Anfragen

Straßburg, 20.11.2024

[1] Gemäß den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 gilt Folgendes: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Gegenstand einer weiteren Untersuchung des Bürgerbeauftragten: 1077/2024/NH.

[3] Der Sitzungsbericht ist abrufbar unter: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/195788

[4] Ein „verhandeltes Verfahren“ ist eine Methode der Vergabe öffentlicher Aufträge, bei der der öffentliche Auftraggeber mit vorqualifizierten Bietern verhandeln kann. In der Praxis kann jeder um Teilnahme bitten, aber nur diejenigen, die vorab ausgewählt wurden, werden aufgefordert, erste Angebote einzureichen und zu verhandeln. Auf EU-Ebene können Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung einer Auftragsbekanntmachung eingeleitet werden (siehe Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe d der EU-Haushaltsordnung, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046).

[5]„Vermerk über ein Verhandlungsverfahren für die Erbringung von Kommunikationsdiensten über die Reaktion der EU auf die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine – COMM-2022-NP-000329“, Az. Ares(2022)3066266 vom 7. April 2022. Die Kommission gewährte umfassenden teilweisen Zugang zu diesem Dokument, wobei nur bestimmte personenbezogene Daten und die Namen der abgelehnten Bieter geschwärzt wurden.

[6] Mitteilung über Maßnahmen zur institutionellen Kommunikation im Zeitraum 2021-2023 im Rahmen des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021–2027, „Kommunikation über eine Union, die mehr erreichen will“, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2020)9390&lang=de

[7] Urteil des Gerichts vom 19. Januar 2010, Co-Frutta Soc. coop./Europäische Kommission, verbundene Rechtssachen T‐355/04 und T‐446/04, Rn. 155, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-355/04

[8] Diese Beschwerde wurde im Rahmen der delegierten Fallbearbeitung gemäß dem Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten zur Annahme von Durchführungsbestimmungen behandelt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en