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Beschluss über die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu einer informellen Vereinbarung mit Gambia über die Rückkehr von Migranten zu gewähren (Rechtssache 1271/2022/MIG)
Entscheidung
Fall 1271/2022/MIG - Geöffnet am Freitag | 15 Juli 2022 - Entscheidung vom Donnerstag | 01 September 2022 - Betroffene Institution Europäische Kommission ( Kein Missstand festgestellt ) - Land Italien
Der Fall betraf einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit einem informellen Abkommen über die Rückführung und Rückübernahme irregulärer Migranten, das die EU mit Gambia geschlossen hatte. Die Kommission verweigerte den Zugang und argumentierte, dass die Offenlegung die internationalen Beziehungen untergraben könnte.
Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten prüfte das streitige Dokument sowie im Rahmen einer parallelen Untersuchung fünf ähnliche Abkommen mit anderen Nicht-EU-Ländern und damit zusammenhängende Dokumente. Auf der Grundlage dieser Kontrollen und angesichts des weiten Ermessensspielraums, über den die EU-Organe verfügen, wenn sie der Auffassung sind, dass das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen gefährdet ist, stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass die Entscheidung der Kommission, den Zugang zu verweigern, nicht offensichtlich falsch war. Da das in Rede stehende öffentliche Interesse nicht durch ein anderes öffentliches Interesse ersetzt werden kann, das als wichtiger erachtet wird, schloss der Bürgerbeauftragte den Fall ab und stellte keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit fest. Sie weist jedoch darauf hin, dass alle Anstrengungen unternommen werden sollten, um der Öffentlichkeit zu versichern, dass die Grundrechte von Migranten ausreichend geschützt sind und in diesem Prozess angemessene Garantien bestehen.
Hintergrund der Beschwerde
1. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben gemeinsame Regeln [1] für die Rückführung irregulärer Migranten in ihr Herkunftsland festgelegt. In diesem Zusammenhang arbeitet die EU mit den Herkunftsländern irregulärer Migranten im Rahmen von Rückübernahmeabkommen zusammen. Dabei handelt es sich um rechtsverbindliche Abkommen, in denen die Verpflichtungen und Verfahren für beide Seiten in Bezug auf die Rückübernahme von Migranten, die kein Aufenthaltsrecht in der EU haben, festgelegt sind.
2. Da einige Drittländer dem Abschluss eines förmlichen Rückübernahmeabkommens zögerlich gegenüberstanden, begann die EU 2016 mit Nicht-EU-Ländern informelle, unverbindliche „Vereinbarungen“ über Rückkehr und Rückübernahme auszuhandeln. Seitdem hat die EU sechs derartige Vereinbarungen getroffen [2].
3. Im März 2021 stellte der Beschwerdeführer bei der Europäischen Kommission einen Antrag [3] auf Zugang der Öffentlichkeit zur informellen Rückübernahmevereinbarung der EU mit Gambia.
4. Die Kommission verweigerte den Zugang zu dem angeforderten Dokument auf der Grundlage der Notwendigkeit, das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen zu schützen [4]. Die Kommission argumentierte, dass die Offenlegung die Beziehungen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten zu Gambia untergraben und mögliche künftige Verhandlungen über ähnliche Abkommen mit anderen Drittländern gefährden würde.
5. Im April 2021 forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs (durch einen „Bestätigungsantrag“) zu überprüfen und zumindest Teile der Vereinbarung offenzulegen.
6. Im September 2021 bestätigte die Kommission ihre Entscheidung, den Zugang zu verweigern.
7. Unzufrieden wandte sich der Beschwerdeführer im Juli 2022 an den Bürgerbeauftragten.
Die Untersuchung
8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Entscheidung der Kommission ein, der Öffentlichkeit den Zugang zu der informellen Vereinbarung über die Rückkehr und Rückübernahme von Migranten zwischen der EU und Gambia zu verweigern.
9. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die streitige Vereinbarung. Der Bürgerbeauftragte gab der Kommission auch Gelegenheit, zusätzliche Stellungnahmen abzugeben, erhielt jedoch keine.
10. In einer parallelen Untersuchung [5] zum Rat der EU überprüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten auch alle informellen Rückübernahmevereinbarungen, die die EU seit 2016 geschlossen hat, sowie eine Reihe von Dokumenten im Zusammenhang mit den Verhandlungen, die zu diesen Verhandlungen geführt haben.
Dargelegte Argumente
11. Im Wesentlichen argumentierte der Beschwerdeführer, dass aufgrund des Kontexts und der Umstände der Vereinbarung und des Verhaltens der Parteien davon auszugehen sei, dass die Vereinbarung rechtsverbindlich sein solle. Sie sollte daher im Amtsblatt der EU veröffentlicht werden.
12. Der Beschwerdeführer machte ferner geltend, dass die Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die internationalen Beziehungen hier nicht angewandt werden könne. Die Kommission macht geltend, dass die streitige Regelung rein verfahrensrechtlicher Art sei. Sie ist jedoch der Ansicht, dass nur eine materiell-rechtliche Vereinbarung die Inanspruchnahme der geltend gemachten Ausnahme rechtfertigen könne.
13. Darüber hinaus war der Beschwerdeführer der Ansicht, dass das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen gegen die Notwendigkeit eines ausreichenden Schutzes der Grundrechte von Migranten hätte abgewogen werden müssen, und äußerte Bedenken hinsichtlich eines möglichen Fehlens solcher Garantien. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass die Offenlegung der Vereinbarung die Legitimität der von der EU ergriffenen Maßnahmen stärken würde.
14. Die streitige Vereinbarung sei nach Art. 17 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union geschlossen worden und bezwecke keine rechtlichen Verpflichtungen. Vielmehr wurde ein strukturierter und berechenbarer Kooperationsmechanismus für die Rückkehr eigener Staatsangehöriger eingerichtet. Er enthält praktische Informationen zum Rückführungs- und Rückübernahmeverfahren, wie die Beschreibung der geltenden Schritte und Fristen für die Identifizierung von Drittstaatsangehörigen, die sich illegal in der EU aufhalten, die Ausstellung von Reisedokumenten und organisatorische Aspekte von Rückführungsaktionen.“
15. Die Kommission argumentierte, dass die Zusammenarbeit Gambias freiwillig und politisch sehr heikel sei und dass ihre Umsetzung aufgrund des unverbindlichen Charakters der Vereinbarung von der Bereitschaft der gambischen Behörden abhänge, die vereinbarten Praktiken zu befolgen.
16. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die Offenlegung zu einem ernsthaften und schädlichen Vertrauensverlust in die Beziehungen zu Gambia im Bereich der Rückübernahme und darüber hinaus führen könnte. Die Kommission fügte hinzu, dass dieses Risiko real sei. So hatte sich beispielsweise in der Vergangenheit ein anderes Land geweigert, eine ähnliche Vereinbarung abzuschließen und umzusetzen, nachdem die Öffentlichkeit von den laufenden Verhandlungen Kenntnis erlangt hatte.
17. Schließlich argumentierte die Kommission, dass die Offenlegung die Verhandlungsposition der EU in Bezug auf andere Rückübernahmevereinbarungen untergraben könnte.
Bewertung des Bürgerbeauftragten
18. Die Organe der Union verfügen über einen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung, ob die Offenlegung eines Dokuments eines der nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) geschützten öffentlichen Interessen wie den Schutz der internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde [6].
19. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten zielte daher darauf ab, festzustellen, ob bei der Beurteilung der Kommission, auf die sie ihre Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zur streitigen Rückübernahmeregelung gestützt hatte, ein offensichtlicher Fehler vorlag.
20. Zu diesem Zweck prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten das Dokument. Aufgrund einer parallelen Untersuchung [7] könnte das Untersuchungsteam auch den Inhalt der betreffenden Vereinbarung mit dem anderer informeller Rückübernahmevereinbarungen vergleichen, die die EU geschlossen hat. Auf der Grundlage der bei diesen Inspektionen eingeholten Informationen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass es nicht offensichtlich falsch war, wenn die Kommission davon ausging, dass eine Offenlegung das öffentliche Interesse in Bezug auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigen könnte.
21. Nach inhaltlicher Prüfung der Rückübernahmeregelungen bestätigte der Bürgerbeauftragte beispielsweise, dass die EU gegenüber den verschiedenen betroffenen Rückkehrländern einen differenzierten Ansatz verfolgt habe. Die Bürgerbeauftragte hält daher die Auffassung der Kommission für angemessen, dass eine Offenlegung die Verhandlungsposition der EU sowohl bei laufenden als auch bei künftigen Verhandlungen untergraben und die Bereitschaft der Rückkehrländer zur Zusammenarbeit untergraben würde.
22. Angesichts des sensiblen Charakters der in der streitigen Vereinbarung enthaltenen Informationen ist der Bürgerbeauftragte auch der Auffassung, dass die Kommission dem Beschwerdeführer ausreichende Gründe für seine Entscheidung, den Zugang zu verweigern, mitgeteilt hat.
23. Die nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001 geschützten öffentlichen Interessen können nicht durch ein anderes öffentliches Interesse ersetzt werden, das als wichtiger erachtet wird. Dies bedeutet, dass ein Organ, wenn es der Auffassung ist, dass eines dieser Interessen durch die Offenlegung untergraben werden könnte, den Zugang verweigern muss. Obwohl die Beschwerdeführerin wichtige Bedenken in Bezug auf die Grundrechte von Migranten geäußert hat, können ihre Argumente für das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung nicht berücksichtigt werden.
24. Gleiches gilt für die Natur des streitigen Dokuments. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die Vereinbarung unverbindlich ist, was sich aus ihrem Inhalt ergibt.
25. Vor diesem Hintergrund stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission berechtigt war, der Öffentlichkeit den Zugang zu verweigern. Angesichts der Bedenken des Beschwerdeführers (siehe Ziffer 13) sollten jedoch alle Anstrengungen unternommen werden, um der Öffentlichkeit zu versichern, dass die Grundrechte von Migranten ausreichend geschützt sind und in diesem Prozess angemessene Garantien bestehen.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Europäische Kommission habe keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen, als sie den Zugang zu der in Rede stehenden informellen Rückübernahmevereinbarung verweigert habe.
Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
Straßburg, 01/09/2022
[1] Richtlinie 2008/115/EG vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (im Folgenden „Rückführungsrichtlinie“): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0115&qid=1606153913679.
[2] Mit Afghanistan, Bangladesch, Äthiopien, Gambia, Guinea und der Elfenbeinküste.
[3] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.
[4] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[5] Rechtssache 815/2022/MIG zur Weigerung des Rates der EU, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die informelle Vereinbarungen mit Nicht-EU-Ländern über die Rückführung von Migranten betreffen (Rückübernahmeabkommen): https://www.ombudsman.europa.eu/de/case/de/61589.
[6] Siehe z. B. Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.
[7] Siehe Fußnote 5.