Hintergrund der Beschwerde

1. Um die Koordinierung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen der EU als Reaktion auf den erhöhten Migrationsdruck zu erleichtern, hat die Europäische Kommission sogenannte „Hotspots“ eingerichtet. „Hotspots“ sind Einrichtungen an den Außengrenzen der EU in Griechenland und Italien für die Erstaufnahme, Identifizierung und Registrierung von Asylbewerbern und anderen Migranten, die auf dem Seeweg in die EU kommen.

2. Vertreter der Kommission, die EU-Bedienstete sind, sind in den Hotspots vor Ort. Sie informieren die Kommission regelmäßig über den aktuellen Stand vor Ort. Diese Updates werden in Form von E-Mails gesendet. Auf der Grundlage dieser Aktualisierungen und anderer Informationen erstellt die Kommission tägliche Berichte und Berichte über das Migrationsmanagement, die anschließend in ihrem Dokumentenmanagementsystem erfasst werden.

3. Im Juni 2021 ersuchte der Beschwerdeführer, der zu Migrationsfragen forscht, die Kommission um Zugang der Öffentlichkeit ^[1] unter anderem zu den im Januar für die Jahre 2018 bis 2021 eingegangenen „technischen und detaillierten Berichten der Vertreter der EU-Kommission auf den [griechischen] Inseln“.

4. Im Juli 2021 antwortete die Kommission, dass sie „Tagesberichte ermittelt hat, in denen die Berichte aller Vertreter der EU-Kommission zu den Hotspot-Inseln konsolidiert und präzisere Informationen über die politischen Entwicklungen bereitgestellt werden als in den technischen und detaillierten Berichten des Vertreters der EU-Kommission zu den Inseln.“ Die Kommission ermittelte 38 Dokumente. Sie gewährte breiten Zugang zu 16 täglichen Berichten, wobei nur begrenzte personenbezogene Daten ^{geschwärzt wurden [2],} und uneingeschränkten Zugang zu den übrigen Dokumenten – den Berichten über das Migrationsmanagement.

5. Der Beschwerdeführer war unzufrieden darüber, dass die Kommission beschlossen hatte, die „technischen und detaillierten Berichte“der Vertreter der Kommission in den Hotspots vom Anwendungsbereich seines Antrags auszunehmen. Er forderte die Kommission daher auf, ihre Entscheidung zu überprüfen und „das gesamte Spektrum aller in ihrem Besitz befindlichen „technischen und detaillierten Berichte“im Hinblick auf eine vollständige Offenlegung (durch Stellung eines „Zweitantrags“) zu prüfen.

6. Im Anschluss an die Überprüfung erläuterte die Kommission, dass ein Dokument gemäß ihren Vorschriften für die Dokumentenverwaltung in ihrem internen Dokumentenverwaltungssystem registriert wird, wenn es i) wichtige Informationen enthält, die nicht von kurzer Dauer sind, und/oder ii) Maßnahmen oder Folgemaßnahmen der Kommission erfordern kann. Die Kommission erklärte, dass die vom Beschwerdeführer angeforderten Berichte, die in Form von E-Mails versandt wurden, „kurzlebig“ und „sehr technischer Art“ seien. Alle Informationen aus solchen Berichten, die „wichtig und bemerkenswert“ waren, wurden in den täglichen Berichten und Berichten über das Migrationsmanagement konsolidiert, die registriert und dem Beschwerdeführer mitgeteilt wurden. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass sie „da die Europäische Kommission über keine anderen Dokumente verfügt, die in den Anwendungsbereich Ihres Antrags fallen, nicht in der Lage ist, Ihrem Antrag nachzukommen“.

7. Im Januar 2022 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung über die Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu den betreffenden E-Mails zu gewähren, d. h. zu den „technischen und detaillierten Berichten“von Vertretern der Europäischen Kommission in den griechischen Hotspots für den im Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang angegebenen Zeitraum.

9. Im Laufe der Untersuchung traf sich das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission, um weitere Informationen zu dem Fall einzuholen. Das Untersuchungsteam erstellte einen Sitzungsbericht, den es mit dem Beschwerdeführer teilte, und erhielt anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers zu diesem Bericht. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten überprüfte auch eine Stichprobe neuerer E-Mails von Vertretern der Kommission in den griechischen Hotspots und die entsprechenden Berichte über das Migrationsmanagement für den Monat Februar 2022.  

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass die Kommission die vom Beschwerdeführer angeforderten E-Mails nicht als in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags fallend identifiziert habe, da sie diese E-Mails nicht als „Dokumente“ im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) betrachtet habe. Darüber hinaus war die Kommission nicht der Auffassung, dass diese E-Mails die Kriterien der Kommission für die Erfassung von Dokumenten in ihrem Dokumentenverwaltungssystem erfüllen.

11. Vielmehr betrachtete die Kommission die fraglichen E-Mails als kurzlebig, wobei die darin enthaltenen Informationen „Rohmaterial“ darstellten, das noch einer Überprüfung und einem Abgleich bedürfe. Bei den täglichen Berichten und den Berichten über das Migrationsmanagement, die dem Beschwerdeführer übermittelt wurden, handelt es sich um konsolidierte, verifizierte und abgeglichene Fassungen der in den E-Mails enthaltenen Informationen. Die E-Mails enthalten auch triviale Informationen. In Anbetracht des Inhalts der Migrationsmanagementberichte haben die in den E-Mails enthaltenen Informationen keinen Mehrwert für die Öffentlichkeit.

12. Die Vertreter der Kommission stellten ferner klar, dass die angeforderten E-Mails, da sie die Kriterien der Kommission für die Registrierung in ihrem Dokumentenmanagementsystem nicht erfüllen, nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist (6 Monate) automatisch gelöscht wurden.

13. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass es sich bei den E-Mails um „Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 ^[3] handele. Er ist der Ansicht, dass die E-Mails regelmäßige Aktualisierungen der Lage in den Hotspots in Griechenland und ein „strukturiertes, formalisiertes Kommunikations- und Informationsaustauschmittel“ zwischen den Vertretern der Kommission in den Hotspots und am Hauptsitz darstellen. Der Beschwerdeführer beanstandete daher die Einschätzung der Kommission, dass sie triviale Informationen enthielten.

14. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass einige der in den E-Mails enthaltenen Informationen möglicherweise überprüft und gegengeprüft werden müssten, was nicht überzeugend sei. Dies würde bedeuten, dass eine große Anzahl von Dokumenten (z. B. Entwürfe und vorbereitende Dokumente, Sitzungsprotokolle) nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung 1049/2001 fallen würde, wodurch das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten übermäßig eingeschränkt würde. Darüber hinaus vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Antragsteller „in der Lage [sind], sich zu vergewissern, dass einige der in den E-Mails enthaltenen Informationen zum Zeitpunkt der Abfassung unvollständig, vorläufig oder sogar sachlich falsch waren“.  

15. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass die fraglichen E-Mails naturgemäß höchstwahrscheinlich ein Follow-up durch die Kommission erfordern würden. Er ist der Ansicht, dass die Tatsache, dass sie als Grundlage für die konsolidierten Tagesberichte und Berichte über das Migrationsmanagement dienen, diese Auffassung untermauert. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass die E-Mails, da sie sich auf ein wichtiges Thema von öffentlichem Interesse beziehen, „einen integralen Bestandteil des institutionellen Datensatzes [...] darstellen“ sollten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

16. Die Verordnung 1049/2001 gilt für alle Dokumente, die sich im Besitz eines EU-Organs befinden, d. h. „Dokumente, die von ihm erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden, in allen Tätigkeitsbereichen der Europäischen Union“^[4]. Nach dieser Verordnung ist ein Dokument „jeder Inhalt, unabhängig von seinem Medium (auf Papier oder in elektronischer Form oder als Ton-, Bild- oder audiovisuelle Aufzeichnung), der eine Angelegenheit im Zusammenhang mit den Politiken, Tätigkeiten und Entscheidungen betrifft, die in den Zuständigkeitsbereich des Organs fallen“^[5].

17. Aus dem Wortlaut der Verordnung 1049/2001 geht klar hervor, dass es für ein Dokument, das in ihren Anwendungsbereich fällt, unerheblich ist, ob es im Dokumentenverwaltungssystem des Organs registriert wurde. Worauf es ankommt, ist der Inhalt des Dokuments und ob es sich auf die „Politiken, Tätigkeiten und Entscheidungen“ bezieht, für die das Organ verantwortlich ist.

18. Ob das Dokument später im Dokumentenverwaltungssystem des betreffenden Organs erfasst wird, ist für die Definition eines „Dokuments“ nach der Verordnung rechtlich nicht relevant. Die Registrierung eines Dokuments ist eine Folge des Vorhandenseins eines Dokuments und keine Voraussetzung für dessen Existenz.

19. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass ihr Untersuchungsteam die betreffenden E-Mails nicht überprüfen konnte, da die Kommission bestätigte, dass sie nicht mehr existieren. Das Untersuchungsteam überprüfte jedoch eine Stichprobe neuerer E-Mails der Vertreter der Kommission zu den Inseln in den griechischen Hotspots und die entsprechenden Berichte über das Migrationsmanagement für den Monat Februar 2022.

20. Auf der Grundlage der Überprüfung dieser neueren E-Mails (von denen die Bürgerbeauftragte versteht, dass sie Inhalte enthalten, die mit denen der angeforderten E-Mails vergleichbar sind) und der Beschreibung des Inhalts der E-Mails durch die Kommission in ihrer bestätigenden Entscheidung und in der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten ist davon auszugehen, dass sich der Inhalt der angeforderten E-Mails auf die „Strategien, Tätigkeiten und Entscheidungen“ bezieht, für die die Kommission zuständig ist. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es sich bei den fraglichen E-Mails um „Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 handelt. Folglich hätte die Kommission im Einklang mit der genannten Verordnung alle in ihrem Besitz befindlichen E-Mails ermitteln und bewerten müssen, sofern sie in den zeitlichen Anwendungsbereich des Zugangsantrags fielen.

21. Die Verordnung 1049/2001 gilt jedoch nicht für Dokumente, die sich nicht mehr im Besitz eines Organs befinden, z. B. weil sie gelöscht wurden. Der Antrag auf Zugang bezog sich auf E-Mails, die im Januar für die Jahre 2018 bis 2021 eingegangen waren.

22. Die Kommission verfolgt eine Richtlinie zur Aufbewahrung von Dokumenten, nach der Dokumente, die nicht dauerhaft registriert sind, nach sechs Monaten automatisch aus E-Mail-Konten gelöscht werden. Das bedeutet, dass zum Zeitpunkt des Erstantrags die Aufbewahrungsfrist für die im Januar eingegangenen E-Mails für die Jahre 2018 bis 2020 bereits abgelaufen war. Die Aufbewahrungsfrist für die im Januar 2021 eingegangenen E-Mails lief im August 2021 ab.

23. Die EU-Rechtsprechung hat anerkannt, dass die EU-Organe verpflichtet sind, Unterlagen über ihre Tätigkeiten zu erstellen und aufzubewahren, und zwar so weit wie möglich und auf nicht willkürliche und vorhersehbare Weise ^[6].

24. Der Bürgerbeauftragte hat erklärt, dass ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der EU ein Dokument, das Gegenstand eines Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit ist, in der Regel nicht löschen sollte, bis das Verfahren zur Anfechtung einer Zugangsverweigerung abgeschlossen ist. Das vorliegende Dokument ermöglicht eine ordnungsgemäße Überprüfung der Ablehnung, auch durch den Europäischen Bürgerbeauftragten und/oder den Gerichtshof der Europäischen Union.

25. In diesem Fall wurde dies nicht getan. Hätte die Kommission die Dokumente kurz nach dem ursprünglichen Antrag auf Zugang ermittelt, hätte sie prüfen können, ob der Zugang der Öffentlichkeit zu den E-Mails vom Januar 2021 gewährt werden konnte. Es hätte auch sicherstellen können, dass die E-Mails nicht gelöscht wurden, bis das Verfahren zur Anfechtung einer Zugangsverweigerung abgeschlossen war. Dass die Kommission dies nicht getan habe, stelle einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. 

26. Da die fraglichen Dokumente nicht mehr existieren, wäre eine Empfehlung, in der die Kommission aufgefordert wird, die angeforderten E-Mails nun zu ermitteln und zu bewerten, nutzlos, und weitere Untersuchungen in dieser Angelegenheit sind nicht gerechtfertigt.

27. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer in seinen Anmerkungen zum Sitzungsbericht seinen Wunsch geäußert hat, in den letzten sechs Monaten Zugang zu den E-Mails der Vertreter der Kommission in den Hotspots zu erhalten. Der Beschwerdeführer kann daher bei der Kommission einen neuen entsprechenden Antrag stellen. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, alle Dokumente, die in den Anwendungsbereich eines solchen potenziellen neuen Antrags fallen, im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und vor dem Hintergrund ihrer vorstehenden Feststellungen zu ermitteln und zu bewerten.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt die Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Da es sich bei den vom Beschwerdeführer angeforderten E-Mails um „Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 handelte, hätte die Kommission ermitteln und prüfen müssen, ob der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten aus dem Januar 2021 gewährt werden konnte. Dass die Kommission dies nicht getan habe, stelle einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Da die Kommission der Bürgerbeauftragten mitteilte, dass die betreffenden Dokumente nicht mehr existieren, würde eine Empfehlung, in der die Kommission aufgefordert wird, sie nun zu ermitteln und zu bewerten, keinen nützlichen Zweck erfüllen, und weitere Untersuchungen in dieser Angelegenheit sind nicht gerechtfertigt.

Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, alle Dokumente, die in den Anwendungsbereich eines künftigen Antrags fallen, im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und vor dem Hintergrund ihrer Feststellungen in diesem Fall zu ermitteln und zu bewerten.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 28.6.2022

[1] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zum Europäischen Parlament, zum Rat und zur Kommission

Dokumente: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=DE.

[2] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[3] Zur Untermauerung seiner Auffassung verwies der Beschwerdeführer auf die Entscheidung der Bürgerbeauftragten in der Sache 1050/2018/DL: https://www.ombudsman.europa.eu/en/de/de/de/127386 

[4] Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

[5] Artikel 3 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001.

[6] Siehe Urteil des Gerichts erster Instanz vom 26. April 2007, WWF/Rat der EU, Rn. 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.