Hintergrund der Beschwerde

1. Um die Koordinierung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen der EU als Reaktion auf den zunehmenden Migrationsdruck zu erleichtern, hat die Europäische Kommission sogenannte Hotspots eingerichtet. „Hotspots“ sind an der EU-Außengrenze in Griechenland und Italien eingerichtete Einrichtungen für die Erstaufnahme, Identifizierung und Registrierung von Asylbewerbern und anderen Migranten, die auf dem Seeweg in die EU einreisen.

2. Vertreter der Kommission, die EU-Bedienstete sind, sind in den Hotpots vor Ort. Sie übermitteln der Kommission regelmäßig aktuelle Informationen über die Lage vor Ort. Diese Updates werden in Form von E-Mails gesendet. Auf der Grundlage dieser Aktualisierungen und anderer Informationen erstellt die Kommission tägliche Berichte und Berichte über das Migrationsmanagement, die anschließend in ihrem Dokumentenmanagementsystem registriert werden.

3. Im Juni 2021 ersuchte der Beschwerdeführer, der sich mit Migrationsfragen befasst, die Kommission um Zugang der Öffentlichkeit ^[1], unter anderem zu den „technischen und detaillierten Berichten der Vertreter der EU-Kommission über die [griechischen] Inseln“, die im Januar für die Jahre 2018 bis 2021 eingegangen waren.

4. Im Juli 2021 antwortete die Kommission, dass sie „Tagesberichte ermittelt [hat], in denen die Berichte aller Vertreter der EU-Kommission zu Hotspot-Inseln konsolidiert und präzisere Informationen über die politischen Entwicklungen bereitgestellt werden als in den technischen und detaillierten Berichten des Vertreters der EU-Kommission zu den Inseln.“ Die Kommission ermittelte 38 Dokumente. Sie gewährte breiten Zugang zu 16 täglichen Berichten, schwärzte nur begrenzte personenbezogene Daten ^[2] und uneingeschränkten Zugang zu den verbleibenden Dokumenten - den Migrationsmanagementberichten.

5. Der Beschwerdeführer war unzufrieden darüber, dass die Kommission beschlossen hatte, die „technischen und detaillierten Berichte“der Vertreter der Kommission in den Hotspots vom Anwendungsbereich seines Antrags auszuschließen. Er forderte die Kommission daher auf, ihre Entscheidung zu überprüfen und „das gesamte Spektrum der von ihr gehaltenen „technischen und detaillierten Berichte“ im Hinblick auf eine vollständige Offenlegung zu prüfen (indem er einen „Bestätigungsantrag“ einreichte).

6. Im Anschluss an die Überprüfung erklärte die Kommission, dass ein Dokument gemäß ihren Vorschriften für die Dokumentenverwaltung in ihrem internen Dokumentenverwaltungssystem registriert wird, wenn es i) wichtige Informationen enthält, die nicht von kurzer Dauer sind, und/oder ii) Maßnahmen oder Folgemaßnahmen der Kommission erfordern kann. Die Kommission erklärte, dass die vom Beschwerdeführer angeforderten Berichte, die in Form von E-Mails übermittelt wurden, „kurzlebig“ und „sehr technischer Art“ seien. Alle „wichtigen und bemerkenswerten“ Informationen aus solchen Berichten wurden in den täglichen Berichten und Migrationsmanagementberichten zusammengefasst, die registriert und dem Beschwerdeführer mitgeteilt wurden. Die Kommission kam zu dem Schluss: „Da die Europäische Kommission über keine anderen Dokumente verfügt, die in den Anwendungsbereich Ihres Antrags fallen, ist sie nicht in der Lage, Ihrem Antrag nachzukommen.“

7. Im Januar 2022 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu den betreffenden E-Mails zu gewähren, d. h. zu den „technischen und detaillierten Berichten“von Vertretern der Europäischen Kommission in den griechischen Hotspots für den im Zugangsantrag des Beschwerdeführers angegebenen Zeitraum.

9. Im Laufe der Untersuchung traf sich das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten mit Vertretern der Kommission, um weitere Informationen über den Fall einzuholen. Das Untersuchungsteam erstellte einen Sitzungsbericht, den es dem Beschwerdeführer mitteilte, und erhielt anschließend die Stellungnahme des Beschwerdeführers zu diesem Bericht. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten überprüfte auch eine Stichprobe neuerer E-Mails von Vertretern der Kommission in den griechischen Hotspots und die entsprechenden Berichte über das Migrationsmanagement für den Monat Februar 2022.  

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

10. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten erklärten die Vertreter der Kommission, dass die Kommission die vom Beschwerdeführer angeforderten E-Mails nicht als in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags fallend identifiziert habe, da sie diese E-Mails nicht als „Dokumente“ im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) betrachtet habe. Darüber hinaus war die Kommission der Auffassung, dass diese E-Mails die Kriterien der Kommission für die Erfassung von Dokumenten in ihrem Dokumentenverwaltungssystem nicht erfüllten.

11. Vielmehr betrachtete die Kommission die fraglichen E-Mails als kurzlebig, wobei die darin enthaltenen Informationen „Rohmaterial“ darstellten, das noch überprüft und abgeglichen werden müsse. Die täglichen Berichte und die Berichte über das Migrationsmanagement, die dem Beschwerdeführer übermittelt wurden, sind konsolidierte, verifizierte und abgeglichene Versionen der in den E-Mails enthaltenen Informationen. Die E-Mails enthalten auch triviale Informationen. In Anbetracht des Inhalts der Migrationsmanagementberichte haben die in den E-Mails enthaltenen Informationen keinen Mehrwert für die Öffentlichkeit.

12. Die Vertreter der Kommission stellten ferner klar, dass die angeforderten E-Mails, da sie die Kriterien der Kommission für die Registrierung in ihrem Dokumentenverwaltungssystem nicht erfüllen, nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist (sechs Monate) automatisch gelöscht wurden.

13. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass es sich bei den E-Mails um „Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 ^[3] handele. Er ist der Ansicht, dass die E-Mails regelmäßige Aktualisierungen der Lage in den Hotspots in Griechenland und ein „strukturiertes, formalisiertes Kommunikations- und Informationsaustauschmittel“ zwischen den Vertretern der Kommission in den Hotspots und der Zentrale darstellen. Der Beschwerdeführer beanstandete daher die Einschätzung der Kommission, dass sie triviale Informationen enthielten.

14. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass einige der in den E-Mails enthaltenen Informationen möglicherweise überprüft und abgeglichen werden müssten, was nicht überzeugend sei. Dies würde bedeuten, dass eine große Zahl von Dokumenten (z. B. Entwürfe und vorbereitende Dokumente, Sitzungsprotokolle) nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung 1049/2001 fallen würde, wodurch das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten übermäßig eingeschränkt würde. Darüber hinaus vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Antragsteller „feststellen [können], dass einige der in den E-Mails enthaltenen Informationen zum Zeitpunkt des Schreibens unvollständig, vorläufig oder sogar sachlich unrichtig waren“.  

15. Der Beschwerdeführer vertrat ferner die Auffassung, dass die fraglichen E-Mails ihrer Natur nach höchstwahrscheinlich eine Weiterverfolgung durch die Kommission erfordern würden. Er ist der Ansicht, dass die Tatsache, dass sie als Grundlage für die konsolidierten Tagesberichte und Migrationsmanagementberichte dienen, diese Ansicht unterstützt. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass die E-Mails, da sie sich auf ein wichtiges Thema von öffentlichem Interesse beziehen, „ein integraler Bestandteil der institutionellen Akte [...]“ sein sollten.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

16. Die Verordnung 1049/2001 gilt für alle Dokumente, die sich im Besitz eines EU-Organs befinden, d. h. „Dokumente, die von ihm erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden, in allen Tätigkeitsbereichen der Europäischen Union“^[4]. Gemäß dieser Verordnung ist ein Dokument „jeder Inhalt unabhängig von seinem Medium (auf Papier oder in elektronischer Form oder als Ton-, Bild- oder audiovisuelle Aufzeichnung) in Bezug auf eine Angelegenheit im Zusammenhang mit den Politiken, Tätigkeiten und Entscheidungen, die in den Zuständigkeitsbereich des Organs fallen“^[5]. 

17. Aus dem Wortlaut der Verordnung 1049/2001 geht klar hervor, dass es für den Fall, dass ein Dokument in ihren Anwendungsbereich fällt, unerheblich ist, ob es im Dokumentenverwaltungssystem des Organs registriert wurde. Entscheidend ist der Inhalt des Dokuments und die Frage, ob es sich auf die „Politiken, Tätigkeiten und Beschlüsse“ bezieht, für die das Organ zuständig ist.

18. Ob das Dokument anschließend im Dokumentenverwaltungssystem des betreffenden Organs registriert wird, ist für die Definition eines „Dokuments“ nach der Verordnung rechtlich nicht relevant. Die Eintragung eines Dokuments ist eine Folge des Bestehens eines Dokuments und keine Voraussetzung für dessen Bestehen.

19. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass ihr Untersuchungsteam die betreffenden E-Mails nicht überprüfen konnte, da die Kommission bestätigte, dass sie nicht mehr existieren. Das Untersuchungsteam überprüfte jedoch eine Stichprobe neuerer E-Mails von Vertretern der Kommission auf den Inseln in den griechischen Hotspots und die entsprechenden Berichte über das Migrationsmanagement für den Monat Februar 2022.

20. Auf der Grundlage der Überprüfung dieser neueren E-Mails (die nach Auffassung der Bürgerbeauftragten Inhalte enthalten, die mit denen der angeforderten E-Mails vergleichbar sind) und der Beschreibung des Inhalts der E-Mails durch die Kommission in ihrer bestätigenden Entscheidung und in der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten ist davon auszugehen, dass sich der Inhalt der angeforderten E-Mails auf die „Strategien, Tätigkeiten und Entscheidungen“ bezieht, für die die Kommission zuständig ist. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass es sich bei den fraglichen E-Mails um „Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 handelt. Folglich hätte die Kommission im Einklang mit der genannten Verordnung solche in ihrem Besitz befindlichen E-Mails ermitteln und bewerten müssen, sofern sie in den zeitlichen Anwendungsbereich des Zugangsantrags fielen.

21. Die Verordnung 1049/2001 gilt jedoch nicht für Dokumente, die sich nicht mehr im Besitz eines Organs befinden, z. B. weil sie gelöscht wurden. Der Zugangsantrag bezog sich auf E-Mails, die im Januar für die Jahre 2018 bis 2021 eingegangen waren.

22. Die Kommission verfügt über eine Richtlinie zur Aufbewahrung von Dokumenten, nach der Dokumente, die nicht dauerhaft registriert sind, nach sechs Monaten automatisch aus E-Mail-Konten gelöscht werden. Das bedeutet, dass zum Zeitpunkt des Erstantrags die Aufbewahrungsfrist für die im Januar erhaltenen E-Mails für die Jahre 2018 bis 2020 bereits abgelaufen war. Die Aufbewahrungsfrist für die im Januar 2021 eingegangenen E-Mails lief im August 2021 ab.

23. Die EU-Rechtsprechung hat anerkannt, dass die Organe der Union verpflichtet sind, Unterlagen über ihre Tätigkeiten zu erstellen und aufzubewahren und dies so weit wie möglich und in nicht willkürlicher und vorhersehbarer Weise zu tun ^[6].

24. Der Bürgerbeauftragte hat erklärt, dass ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der EU ein Dokument, das Gegenstand eines Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit ist, in der Regel erst löschen sollte, wenn das Verfahren zur Anfechtung einer Zugangsverweigerung abgeschlossen ist. Das vorliegende Dokument ermöglicht eine ordnungsgemäße Überprüfung der Ablehnung, auch durch den Europäischen Bürgerbeauftragten und/oder den Gerichtshof der Europäischen Union.

25. In diesem Fall wurde dies nicht getan. Hätte die Kommission die Dokumente kurz nach dem ursprünglichen Antrag auf Zugang identifiziert, hätte sie prüfen können, ob der Zugang der Öffentlichkeit zu den E-Mails vom Januar 2021 gewährt werden konnte. Sie hätte auch sicherstellen können, dass die E-Mails nicht gelöscht wurden, bis das Verfahren zur Anfechtung einer Zugangsverweigerung abgeschlossen war. Die Tatsache, dass die Kommission dies nicht getan habe, stelle einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. 

26. Da die fraglichen Dokumente nicht mehr existieren, würde eine Empfehlung, in der die Kommission aufgefordert wird, die angeforderten E-Mails jetzt zu ermitteln und zu bewerten, keinen nützlichen Zweck erfüllen, und weitere Untersuchungen in dieser Angelegenheit sind nicht gerechtfertigt.

27. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Beschwerdeführer in seinen Bemerkungen zum Sitzungsbericht seinen Wunsch geäußert hat, in den letzten sechs Monaten Zugang zu den E-Mails der Vertreter der Kommission in den Hotspots zu haben. Der Beschwerdeführer kann daher bei der Kommission einen entsprechenden neuen Antrag stellen. Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, alle Dokumente, die in den Anwendungsbereich eines solchen potenziellen neuen Antrags fallen, im Einklang mit der Verordnung 1049/2001 und im Lichte ihrer vorstehenden Feststellungen zu ermitteln und zu bewerten.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Da es sich bei den vom Beschwerdeführer angeforderten E-Mails um „Dokumente“ im Sinne der Verordnung 1049/2001 handelte, hätte die Kommission ermitteln und prüfen müssen, ob der Öffentlichkeit Zugang zu den Dokumenten aus dem Januar 2021 gewährt werden konnte. Die Tatsache, dass die Kommission dies nicht getan habe, stelle einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar. 

Da die Kommission dem Bürgerbeauftragten mitteilte, dass die betreffenden Dokumente nicht mehr existieren, würde eine Empfehlung, in der die Kommission aufgefordert wird, sie jetzt zu ermitteln und zu bewerten, keinen nützlichen Zweck erfüllen, und weitere Untersuchungen in dieser Angelegenheit sind nicht gerechtfertigt.

Die Bürgerbeauftragte fordert die Kommission auf, alle Dokumente, die in den Anwendungsbereich eines künftigen Antrags fallen, im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und im Lichte ihrer Feststellungen in diesem Fall zu ermitteln und zu bewerten.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 28.6.2022

[1] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zum Europäischen Parlament, zum Rat und zur Kommission

Dokumente: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[3] Zur Untermauerung seiner Auffassung verwies der Beschwerdeführer auf die Entscheidung des Bürgerbeauftragten in der Sache 1050/2018/DL: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/127386 

[4] Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[5] Artikel 3 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[6] Vgl. Urteil des Gerichts erster Instanz vom 26. April 2007, WWF/Rat der EU, Rn. 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.