Hintergrund der Beschwerde

1. Die Herausforderungen der Besteuerung digitaler Dienstleistungen wurden sowohl in europäischen als auch in internationalen Foren erörtert, um die Fairness und Effizienz der Steuersysteme der EU zu verbessern.

2. In diesem Zusammenhang stehen die Verhandlungen im Rat der EU (Rat) über den Legislativvorschlag für eine Steuer auf digitale Dienstleistungen ^[1] im Zusammenhang mit den internationalen Verhandlungen unter der Leitung der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)^[2] und der G20 ^[3] über die globale Reform der Vorschriften für die Unternehmensbesteuerung, einschließlich der steuerlichen Herausforderungen infolge der Digitalisierung der Wirtschaft.

3. Im Juli 2020 ersuchte der Beschwerdeführer, eine gemeinnützige Organisation, den Rat, der Öffentlichkeit Zugang ^[4] zu „allen Tagesordnungen, Protokollen [und] Gesprächsnotizen“ zu gewähren. Positionspapiere; und alle anderen Dokumente im Zusammenhang mit den Beratungen des Rates seit dem 1. Januar 2019, in denen der Vorschlag der EU für eine Steuer auf digitale Dienste und/oder die Verhandlungen der OECD über eine ähnliche Steuer erörtert wurden.“ Der Beschwerdeführer stellte seinen Antrag gemäß den EU-Rechtsvorschriften ^{über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [5].}

4. Der Rat stellte fest, dass 53 Dokumente in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fallen. Sie gewährte uneingeschränkten Zugang zu 18 Dokumenten, teilweisen Zugang zu zwei Dokumenten und verweigerte den Zugang zu insgesamt 33 Dokumenten. Bei der Verweigerung des Zugangs stützte sich der Rat auf eine Reihe von Ausnahmen, die in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten vorgesehen sind, darunter die Notwendigkeit, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen ^[6], die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der EU ^[7] und den Schutz des Entscheidungsprozesses des Rates ^[8] zu schützen.

5. Im November 2020 ersuchte der Beschwerdeführer den Rat, seinen Beschluss, den Zugang zu verweigern, zu überprüfen (indem er einen „Zweitantrag“ stellte).

6. Im Januar 2021 überprüfte der Rat seinen ursprünglichen Beschluss [9]. Er gewährte der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang „unter Berücksichtigung des Sachstands“zu acht der zuvor nicht offengelegten Dokumente und zu einem der zuvor teilweise freigegebenen Dokumente. Darüber hinaus gewährte der Rat der Öffentlichkeit nach der Löschung personenbezogener Daten teilweisen Zugang zu zwei der zuvor nicht offengelegten Dokumente. Insgesamt gewährte der Rat teilweisen Zugang zu 14 Dokumenten und verweigerte den Zugang zu insgesamt 10 Dokumenten , was bestätigte, dass die Nichtoffenlegung durch die Notwendigkeit gerechtfertigt war, das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen ^[10], die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der EU ^[11] und den Schutz des Entscheidungsprozesses des Rates ^[12] zu schützen.

7. Unzufrieden mit der Antwort wandte sich der Beschwerdeführer bezüglich der Verweigerung des Zugangs zu insgesamt zehn Dokumenten ^{an den Bürgerbeauftragten [13].}

Die Untersuchung

8. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu der Beschwerde ein, dass der Rat den Zugang der Öffentlichkeit zu zehn Dokumenten zu Unrecht verweigert habe.

9. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die zehn fraglichen Dokumente und traf sich anschließend mit Mitarbeitern des Generalsekretariats des Rates, um Erläuterungen zu den Gründen des Rates für die Verweigerung des Zugangs zu erhalten. Anschließend übermittelte der Bürgerbeauftragte dem Beschwerdeführer einen Bericht über dieses Treffen und erhielt anschließend die Anmerkungen des Beschwerdeführers zu diesem Bericht. 

10. Nach dem Treffen prüfte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten zusätzliche Dokumente, insbesondere die Konsultationen des Rates mit der Kommission, Ungarn und der OECD über die mögliche Offenlegung der von ihnen stammenden Dokumente. Die Einsichtnahme in diese Dokumente veranlasste die Bürgerbeauftragte, weitere Erläuterungen zu den Argumenten des Rates anzufordern, die ihre Entscheidung rechtfertigen, der Öffentlichkeit den Zugang zu drei der angeforderten Dokumente zu verweigern. Der Rat übermittelte der Bürgerbeauftragten im Mai 2022 die erbetenen Erläuterungen.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

Vom Beschwerdeführer

11. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass der Rat nicht erläutert habe, wie die internationalen Beziehungen und die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten durch die Offenlegung der Dokumente geschädigt würden.

12. Der Beschwerdeführer erklärte, dass im Rahmen von Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten die Tatsache, dass es Konsultationen mit der OECD und der G20 gegeben habe, nicht ausreiche, um zu argumentieren, dass internationale Beziehungen auf dem Spiel stünden: „Die bloße Tatsache, dass es Konsultationen mit der OECD und der G20 gegeben habe, bei denen es sich um zwischenstaatliche Gremien/Prozesse handele, reicht nicht aus, um davon auszugehen, dass internationale Beziehungen auf dem Spiel stünden.“

13. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, es sei nicht nachgewiesen worden, dass die Verbreitung der Dokumente dem Beschlussfassungsprozess des Rates einen vernünftigerweise vorhersehbaren und nicht hypothetischen Schaden zufügen würde. Seiner Ansicht nach hat das öffentliche Interesse an der Veröffentlichung der Dokumente Vorrang vor dem Schutz der Entscheidungsfindung des Rates.

14. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass der Rat den früheren Empfehlungen des Bürgerbeauftragten zur Transparenz seines Gesetzgebungsverfahrens nicht nachgekommen ist ^[14]. Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die Offenlegung der angeforderten Dokumente es der Öffentlichkeit ermöglichen würde, die Auswirkungen externer Lobbyarbeit auf das Gesetzgebungsverfahren zu bewerten.

Durch den Rat

15. In seinem Zweitbeschluss erinnerte der Rat an seinen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung, ob die Verbreitung von Dokumenten das öffentliche Interesse im Hinblick auf die internationalen Beziehungen und die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten beeinträchtigen würde ^[15].

16. Dem Rat zufolge hätte die Offenlegung der Dokumente negative Auswirkungen auf die Beziehungen der Europäischen Union zu ihren Amtskollegen in der OECD und der G20. Sollten die internen Ansichten und die Verhandlungsstrategie der Europäischen Union veröffentlicht werden, während die Verhandlungen über eine einvernehmliche Lösung für die steuerlichen Herausforderungen im Zusammenhang mit der Digitalisierung der Wirtschaft noch nicht abgeschlossen sind, würde die Position der Union in solchen multilateralen Verhandlungen erheblich geschwächt. Eine solche Offenlegung könnte das gegenseitige Vertrauen, das für die Wirksamkeit der internationalen Verhandlungen unerlässlich ist, ernsthaft untergraben und die Gefahr bergen, dass diese Diskussionen, die in einem sensiblen Kontext stattfinden, gestört werden.“

17. Der Rat fügte hinzu, dass die Offenlegung der Dokumente „negative Tendenzen sowohl bei der Kommunikation als auch bei den Auswirkungen auf die Arbeit demokratisch gewählter Regierungen und mögliche Vereinbarungen auslösen könnte, die Unternehmen treffen könnten, was folglich den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Finanz- oder Wirtschaftspolitik der EU oder eines betroffenen Mitgliedstaats beeinträchtigen würde“.

18. Der Rat erklärte ferner, dass eine vorzeitige Offenlegung der Dokumente „keine Debatten im Rat oder zwischen den Organen anregen, sondern die Mitgliedstaaten eher davon abhalten [würde], solche Einzelheiten in Zukunft in einem Klima gegenseitigen Vertrauens zu teilen“. Sie fügte daher hinzu, dass „das berechtigte öffentliche Interesse an der Weitergabe der Informationen in diesem besonderen Fall nicht die ebenso legitime Notwendigkeit überwiegt, den Entscheidungsprozess zu schützen“.

19. In der Sitzung mit dem Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten betonten die Bediensteten des Generalsekretariats des Rates, dass die Verhandlungen über den Legislativvorschlag zur Besteuerung digitaler Dienstleistungen besonders sensibel sind. Ein internationales Steuersystem kann nur funktionieren, wenn es breite Unterstützung für internationale Regeln gibt (Einstimmigkeit oder zumindest ein großer Konsens). Daher ist eine globale Debatte notwendig. Dies ist auch einer der Hauptgründe, warum der Rat öffentlich angekündigt hat ^[16], dass die Beratungen über den Legislativvorschlag für eine Steuer auf digitale Dienste ausgesetzt werden sollten, bis in den einschlägigen globalen Foren rechtzeitig eine Einigung erzielt wird.

20. Die Bediensteten des Generalsekretariats des Rates stellten ferner fest, dass die meisten Dokumente im Zusammenhang mit dem laufenden Gesetzgebungsverfahren freigegeben worden seien und dass die zehn fraglichen Dokumente hauptsächlich die laufenden globalen Verhandlungen über die internationale Besteuerung beträfen. Der Rat betrachtete diese Dokumente daher nicht als Teil eines Gesetzgebungsverfahrens.

21. Während der Sitzung gaben die Bediensteten des Generalsekretariats des Rates weitere Erläuterungen zu den betreffenden Dokumenten:

• Drei der nicht offenbarten Dokumente sind Briefe zwischen der OECD und dem Ratsvorsitz, die nicht öffentlich sein sollten. Selbst eine teilweise Offenlegung des Inhalts der in den Schreiben wiedergegebenen Interaktionen hätte das gegenseitige Vertrauen zwischen der EU und der OECD untergraben. Die Mitarbeiter des Generalsekretariats des Rates bestätigten, dass die OECD konsultiert wurde, bevor sie den Zugang zu den Schreiben verweigerte ^[17].
• Bei vier der nicht offengelegten Dokumente handelt es sich um Präsentationen und Papiere der Europäischen Kommission. Die Bediensteten des Generalsekretariats des Rates bestätigten, dass die Kommission konsultiert wurde, bevor sie den Zugang zu den von ihr stammenden Dokumenten verweigerte ^[18].
• Eines der nicht offengelegten Dokumente ist die Stellungnahme eines Mitgliedstaats (Ungarn) zur Vereinbarkeit des Legislativvorschlags mit dem EU-Recht. Der Rat hatte Ungarn zur möglichen Verbreitung des Dokuments konsultiert ^[19].
• Zwei der nicht offengelegten Dokumente sind Mitteilungen des Ratsvorsitzes über den Stand des Gesetzgebungsvorschlags.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

22. Die EU-Organe verfügen bei der Entscheidung, ob die Verbreitung eines Dokuments eines der nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung 1049/2001 geschützten öffentlichen Interessen wie die internationalen Beziehungen und die finanziellen, wirtschaftlichen oder monetären Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten beeinträchtigen würde, ^{über einen weiten Ermessensspielraum [20].} Die durch diese Bestimmung geschützten öffentlichen Interessen können nicht durch ein anderes öffentliches Interesse ersetzt werden, das als wichtiger erachtet wird. Dies bedeutet, dass ein Organ, wenn es der Auffassung ist, dass eines dieser Interessen durch die Offenlegung untergraben werden könnte, den Zugang verweigern muss.

23. Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten zielte daher darauf ab, zu beurteilen, ob bei der Beurteilung des Rates, dass die zehn Dokumente nicht offengelegt werden konnten, ein offensichtlicher Fehler vorlag.

24. Nach Einsichtnahme in die Dokumente stellte der Bürgerbeauftragte keinen offensichtlichen Fehler in der Beurteilung des Rates fest, der zu seiner Entscheidung führte, der Öffentlichkeit zum Zeitpunkt des Erlasses der bestätigenden Entscheidung den Zugang zu sieben der fraglichen Dokumente zu verweigern. Die sieben Dokumente umfassen die vier Präsentationen und Papiere der Europäischen Kommission, die Stellungnahme Ungarns zur Vereinbarkeit des Legislativvorschlags mit dem EU-Recht und die beiden Mitteilungen des Ratsvorsitzes zum Sachstand des Legislativvorschlags (beide wurden nun veröffentlicht, siehe Punkt 28).

25. In Bezug auf die übrigen drei Dokumente, d. h. die zwischen der OECD und dem Vorsitz des Rates ausgetauschten Schreiben, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die OECD nach Konsultation des Rates „keine Einwände“ dagegen erhoben hat, der Öffentlichkeit Zugang zu ihren Schreiben zu gewähren. Angesichts des diplomatischen Tons und Inhalts der Schreiben forderte die Bürgerbeauftragte den Rat auf, genau zu erläutern, wie das gegenseitige Vertrauen zwischen der EU und der OECD durch die (teilweise) Offenlegung dieser Schreiben untergraben worden wäre.

26. In seiner Antwort an den Bürgerbeauftragten bestätigte der Rat seinen Standpunkt, dass das gegenseitige Vertrauen zwischen dem Rat und der OECD durch die Offenlegung der Dokumente zum Zeitpunkt der Annahme des Zweitbeschlusses untergraben worden wäre. Er erläuterte, dass die OECD die Frist für die Erzielung eines Konsenses zur Bewältigung der steuerlichen Herausforderungen, die sich aus der Digitalisierung der Wirtschaft ergeben, auf Mitte 2021 verschoben habe und dass der Rat die Beratungen über den Legislativvorschlag für eine Steuer auf digitale Dienstleistungen ausgesetzt habe, um die Arbeit der OECD zu erleichtern. In diesem Zusammenhang stimmten die beteiligten Parteien darin überein, dass die Papiere der Kommission, in denen eine Methode zur Schätzung der Auswirkungen der von der OECD geführten Verhandlungen auf die Einnahmen dargelegt wird, streng vertraulich sind. Die drei Schreiben enthielten einen Austausch zwischen dem Rat und der OECD über diese Kommissionspapiere.

27. Der Rat stellte ferner fest, dass die Freigabe eines Dokuments, an dem zwei Parteien beteiligt sind, nicht unbedingt dieselben Folgen für beide Parteien hat und dass das Konsultationsverfahren nach Artikel 4 der Verordnung 1049/2001 für die endgültige Bewertung des Organs nicht bindend ist. Auch wenn die OECD keine Einwände gegen die Veröffentlichung der Schreiben erhoben hatte, hielt es der Rat daher für wesentlich, Vertrauen in seine Fähigkeit zu schaffen, den vertraulichen Charakter der Gespräche mit seinen internationalen Partnern zu wahren, indem er sich weigerte, die Schreiben offenzulegen.

28. Der Rat stellte jedoch fest, dass die OECD-Verhandlungen im Oktober 2021 zu einer Einigung über eine globale Lösung für den allgemeinen Rahmen der Reform der Vorschriften über die internationale Unternehmensbesteuerung geführt haben. Diese politische Einigung gliederte sich in zwei Säulen. Während die Arbeiten an Säule I noch nicht abgeschlossen sind, wird erwartet, dass die Vorschriften der Säule II durch eine Richtlinie zur Gewährleistung eines globalen Mindeststeuerbetrags für multinationale Konzerne in der Union in EU-Recht umgesetzt werden. Angesichts dieser jüngsten Ereignisse hat der Rat nun beschlossen, Zugang zu den drei mit der OECD ausgetauschten Schreiben sowie zu zwei weiteren vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumenten zu gewähren, nämlich den beiden Mitteilungen des Ratsvorsitzes über den Stand des Gesetzgebungsvorschlags ^[21].

29. Der Bürgerbeauftragte akzeptiert die zusätzlichen Erläuterungen des Rates. Sie begrüßt jedoch den im Laufe ihrer Untersuchung gefassten Beschluss des Rates, der Beschwerdeführerin Zugang zu fünf der fraglichen Dokumente zu gewähren, nämlich zu den drei zwischen dem Rat und der OECD ausgetauschten Schreiben sowie zu den beiden Mitteilungen über den Stand des Gesetzgebungsvorschlags des Ratsvorsitzes.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt die Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit des Rates, als er zum Zeitpunkt der Annahme seines Zweitbeschlusses den Zugang zu den zehn in Rede stehenden Dokumenten aufgrund der Notwendigkeit verweigerte, die internationalen Beziehungen und die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der EU oder ihrer Mitgliedstaaten zu schützen.

Die Bürgerbeauftragte begrüßt jedoch die im Laufe ihrer Untersuchung getroffene Entscheidung des Rates, der Öffentlichkeit Zugang zu fünf der betreffenden Dokumente zu gewähren, nämlich zu den drei zwischen dem Rat und der OECD ausgetauschten Schreiben sowie zu den beiden Mitteilungen über den Stand des Legislativvorschlags des Ratsvorsitzes.

Der Beschwerdeführer und der Rat werden über diesen Beschluss unterrichtet.

 

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 30.5.2022

 

[1] Vorschlag für eine Richtlinie über das gemeinsame System einer Digitalsteuer auf Einnahmen aus der Erbringung bestimmter digitaler Dienstleistungen. Siehe: https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-deeper-and-fairer-internal-market-with-a-strengthened-industrial-base-taxation/file-digital-services-tax-on-revenues-from-certain-digital-tax-services

[2] Siehe: https://www.oecd.org/about/

[3] Die G20 oder Gruppe der Zwanzig ist ein zwischenstaatliches Forum, das sich aus 19 Ländern und der Europäischen Union zusammensetzt. Es befasst sich mit wichtigen Fragen im Zusammenhang mit der Weltwirtschaft, wie der internationalen Finanzstabilität, dem Klimaschutz und der nachhaltigen Entwicklung. Siehe: https://g20.org/

[4] Alle Austausche im Zusammenhang mit diesem Antrag sind veröffentlicht unter: https://www.asktheeu.org/en/request/digital_services_tax

[5] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[6] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001

[8] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001

[9] Es scheint, dass der Beschwerdeführer aufgrund eines Verwaltungsfehlers nicht die korrekten Anlagen zur Antwort des Rates auf seinen Zweitantrag erhalten hat. Der Beschwerdeführer brachte diese Frage im Juli 2021 zur Sprache, und der Rat legte ihm im September 2021 die richtigen Anlagen vor. Die Antwort des Rates auf den Zweitantrag mit den richtigen Anlagen wurde seit Januar 2021 im öffentlichen Register des Rates veröffentlicht.

[10] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001

[11] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a vierter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001

[12] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung 1049/2001

[13] Vom Rat als

WK 260 2019 INIT „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das gemeinsame System einer Digitalsteuer auf Einnahmen aus der Erbringung bestimmter digitaler Dienstleistungen – Digitale Werbesteuer – mögliche Umgehungsrisiken“.

WK 8515 2019 INIT „Methode für die wirtschaftliche Analyse der Vorschläge zur internationalen Körperschaftsteuerreform“

WK 8650 2019 INIT „Wirtschaftliche Analyse von Optionen zur Reform der Körperschaftsteuer (für die EU) – Präsentation“

WK 10988 2019 INIT „Steuerliche Herausforderungen durch Digitalisierung“

WK 11055 2019 INIT „Präsentation der Kommission“

WK 11769 2019 INIT „Vorläufige Ergebnisse Säule 2 – Vorstellung durch die Kommission“

WK 13225 2019 INIT „Ungarns Positionspapier zur Vereinbarkeit der Vorschläge der zweiten Säule mit dem EU-Recht“

WK 2260 2020 INIT „Digitale Besteuerung: Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen – Schreiben der OECD“

WK 5870 2020 INIT „Wirtschaftliche Folgenabschätzung – Digitale Besteuerung“

WK 7902 2020 INIT [13] „Schreiben an die OECD – Digitale Besteuerung“

[14] Siehe strategische Untersuchung der Europäischen Bürgerbeauftragten OI/2/20217/TE https://www.ombudsman.europa.eu/en/de/decision/en/94896.

[15] Urteil des Gerichtshofs vom 1. Februar 2007 in der Rechtssache C-266/05 P, Sison/Rat, Rn. 34. Abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17781620

[16] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13350-2020-INIT/de/pdf

[17] Gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001 (Fußnote 6).

[18] Siehe Fußnote 18.

[19] Siehe Fußnote 18 und Artikel 4 Absatz 5 der Verordnung 1049/2001.

[20] Siehe z. B. Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[21] Der Rat hat der Öffentlichkeit nun Zugang zu folgenden Dokumenten gewährt:

WK 2260 2020 INIT „Digitale Besteuerung: Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen – Schreiben der OECD“

WK 5870 2020 INIT „Wirtschaftliche Folgenabschätzung – Digitale Besteuerung“

WK 7902 2020 INIT [21] „Schreiben an die OECD – Digitale Besteuerung“

WK 260 2019 INIT „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das gemeinsame System einer Digitalsteuer auf Einnahmen aus der Erbringung bestimmter digitaler Dienstleistungen – Digitale Werbesteuer – mögliche Umgehungsrisiken“ und

WK 10988 2019 INIT „Steuerliche Herausforderungen durch Digitalisierung“