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Beschluss über die Weigerung der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex), der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten zu gewähren, die eine Such- und Rettungsaktion betreffen (Fall 1610/2021/MIG)
Entscheidung
Fall 1610/2021/MIG - Geöffnet am Donnerstag | 16 September 2021 - Entscheidung vom Montag | 31 Januar 2022 - Betroffene Institution Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache ( Kein Missstand festgestellt ) - Land Spanien
Der Beschwerdeführer ersuchte die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) um Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Zusammenhang mit einer Such- und Rettungsaktion im Mittelmeer im Mai 2021. Frontex stellte fest, dass 13 Dokumente unter den Antrag fielen, verweigerte jedoch den Zugang zu diesen Dokumenten. Dabei berief sie sich auf eine Ausnahme nach den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zum Schutz der öffentlichen Sicherheit.
Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten prüfte die streitigen Dokumente und stellte fest, dass die Entscheidung von Frontex, den Zugang zu verweigern, angesichts des weiten Ermessensspielraums, über den die Unionsorgane verfügen, wenn sie der Ansicht sind, dass die öffentliche Sicherheit gefährdet ist, nicht offensichtlich falsch war. Es war jedoch nicht klar, dass bestimmte Fotos, die in den Dokumenten enthalten waren, nicht offengelegt werden konnten. Der Bürgerbeauftragte stellte daher fest, dass Frontex seine Entscheidung in Bezug auf diese Fotografien überdenken könne.
Auf diesen Vorschlag hin gewährte Frontex einen breiteren Zugang zu den einschlägigen Fotos, die der Beschwerdeführer für nützlich hielt. Die Bürgerbeauftragte begrüßte die Entscheidung von Frontex, ihren Ermessensspielraum zugunsten einer größeren Offenheit und Transparenz in einem Bereich auszuüben, der von besonderer Bedeutung ist.
In Bezug auf die Verfahrensaspekte des Falles stellte die Bürgerbeauftragte fest, dass Frontex die vorgeschriebenen Fristen für die Bearbeitung des Antrags eingehalten und dem Beschwerdeführer umfassende nichtvertrauliche Informationen über die betreffende Operation zur Verfügung gestellt habe.
Die Bürgerbeauftragte schloss die Untersuchung ab, in der kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt wurde, und lobte Frontex dafür, dass sie ihrem Vorschlag zugestimmt habe.
Hintergrund der Beschwerde
1. Im Februar 2018 leitete die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) die „Gemeinsame Operation Themis“ ein, mit der die italienischen Behörden bei Grenzkontrollen, Überwachung und Such- und Rettungseinsätzen im zentralen Mittelmeer unterstützt wurden.[1] Im Mai 2021 wurde im Rahmen dieser gemeinsamen Operation eine SAR-Operation durchgeführt, um ein kleines Glasfaserboot mit neun Passagieren zu unterstützen, das sich auf See in Gefahr befand.
2. Im August 2021 ersuchte der Beschwerdeführer, ein investigativer Journalist, Frontex um Zugang der Öffentlichkeit [2] zu allen Dokumenten im Zusammenhang mit der SAR-Operation, insbesondere i) dem Bericht über die Operation, einschließlich etwaigem Fotomaterial, sowie zu allen Dokumenten, die ii) die geografischen Koordinaten und einen detaillierten Zeitplan für die Operation und iii) Informationen über den Anlandehafen der neun Passagiere enthielten.
3. Frontex identifizierte 13 Dokumente, die unter den Antrag fielen, verweigerte jedoch den Zugang zu ihnen. Dabei berief sie sich auf eine Ausnahme nach den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und machte geltend, dass die Verbreitung den Schutz des öffentlichen Interesses in Bezug auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen könnte [3].
4. Der Beschwerdeführer forderte Frontex auf, seine Entscheidung zu überprüfen (einen „Bestätigungsantrag“ zu stellen). In seinem Antrag forderte er Frontex auf, ihm bestimmte Informationen, einschließlich einer Liste der 13 identifizierten Dokumente, zur Verfügung zu stellen, falls es seine Entscheidungen über die Verweigerung des Zugangs aufrechterhält.
5. Am 10. September 2021 bestätigte Frontex seine Entscheidung, den Zugang zu den von ihr ermittelten Dokumenten zu verweigern, teilte dem Beschwerdeführer jedoch mit, dass sein Medien- und Öffentlichkeitsbüro auf sein Auskunftsersuchen antworten werde.
6. Unzufrieden mit der bestätigenden Entscheidung von Frontex wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.
Die Untersuchung
7. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zum Standpunkt des Beschwerdeführers ein, Frontex habe zu Unrecht den Zugang zu den streitigen Dokumenten verweigert.
8. Im Laufe der Untersuchung erhielt der Bürgerbeauftragte die Antwort von Frontex auf die Beschwerde sowie eine Kopie der Antwort des Medien- und Öffentlichkeitsbüros von Frontex an den Beschwerdeführer. Das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten prüfte auch die Dokumente, um die es im Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang ging.
Dargelegte Argumente
9. Frontex erklärte, dass die Dokumente sensible operative Informationen über einen laufenden Betrieb enthalten, einschließlich Informationen über Art und Leistungsfähigkeit der verwendeten Ausrüstung. Die Offenlegung dieser Informationen könnte kriminellen Netzwerken zugutekommen, da die Kenntnis dieser Informationen es ihnen ermöglichen würde, „Rückschlüsse auf die üblichen Positionen und Bewegungsmuster zu ziehen“ und „ihre Arbeitsweise zu ändern und folglich den Verlauf laufender und künftiger ähnlicher Operationen zu behindern, was das Leben von Migranten gefährden würde“.
10. Frontex sagte auch, dass die Dokumente Informationen über die Anzahl der eingesetzten Mitarbeiter und ihre Profile enthalten. Die Offenlegung dieser Informationen könnte die Schwächen und Stärken der Tätigkeiten von Frontex aufdecken und somit deren Wirksamkeit beeinträchtigen.
11. Frontex kam zu dem Schluss, dass die Offenlegung der Dokumente den Zweck der Gemeinsamen Operation Themis untergraben würde, nämlich „grenzüberschreitende Kriminalität und unbefugte Grenzübertritte zu bekämpfen und zu verhindern“.
12. Der Beschwerdeführer vertrat die Auffassung, dass die Koordinaten der SAR-Operation und die Informationen über den Anlandehafen der betreffenden Migranten (Ziffern ii und iii seines Zugangsantrags) nicht in die Kategorien von Informationen fallen sollten, die nach Ansicht von Frontex nicht offengelegt werden könnten. Der Beschwerdeführer forderte Frontex daher auf, diese Informationen weiterzugeben, wenn es an seiner Entscheidung festhalte, den Zugang zu den streitigen Dokumenten zu verweigern.
13. Der Beschwerdeführer ersuchte auch um allgemeine Informationen über die gemeinsame Operation Themis.
14. Am 28. September 2021 übermittelte das Medien- und Öffentlichkeitsbüro von Frontex dem Beschwerdeführer eine Beschreibung der identifizierten Dokumente und Informationen über die gemeinsame Operation Themis, auch über die Teilnehmer. Sie legte auch eine detaillierte Beschreibung des in Rede stehenden SAR-Vorhabens vor, einschließlich einiger der vom Beschwerdeführer angeforderten spezifischen Informationen.
Bewertung des Bürgerbeauftragten
15. Nach Prüfung der streitigen Dokumente kann der Bürgerbeauftragte überprüfen, ob es sich um operative Berichte und einen Austausch handelt, die im Rahmen der Gemeinsamen Operation Themis erstellt wurden, und ob sie die von Frontex beschriebenen Informationen enthalten. Da der Beschwerdeführer jedoch nur Dokumente im Zusammenhang mit einem bestimmten SAR-Vorgang angefordert hat, scheinen diese Dokumente weitgehend nicht in den Anwendungsbereich des Zugangsantrags des Beschwerdeführers zu fallen.
16. In Bezug auf die Teile der Dokumente, die als vom Zugangsantrag abgedeckt angesehen werden können, ist darauf hinzuweisen, dass die Organe und Agenturen der EU bei der Entscheidung, ob die Offenlegung eines Dokuments das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde, über einen weiten Ermessensspielraum verfügen [4].
17. Daher zielte die Untersuchung des Bürgerbeauftragten darauf ab, zu beurteilen, ob Frontex die Verfahrensvorschriften befolgte, den Sachverhalt genau beschrieb und seine Ablehnung begründete, sowie zu beurteilen, ob bei seiner Bewertung ein offensichtlicher Fehler vorlag.
18. Zur Begründung ihrer Entscheidung, sich auf die Ausnahme zu berufen und den Zugang zu verweigern, argumentierte Frontex, dass die in den Dokumenten enthaltenen operativen Informationen von kriminellen Netzwerken genutzt werden könnten, wodurch die gemeinsame Operation Themis gefährdet würde.
19. In einem ähnlichen Fall [5] räumte das Gericht ein, dass die Offenlegung von Informationen über die Ausrüstung, die in einer von Frontex geleiteten gemeinsamen Operation verwendet wird, die öffentliche Sicherheit tatsächlich beeinträchtigen könnte. Insbesondere hielt das Gericht es für plausibel und absehbar, dass Menschenhändler diese Informationen nutzen könnten, um die beteiligten Einrichtungen zu verfolgen und/oder anzugreifen, wodurch Besatzungen und Ausrüstung gefährdet würden.[6] In demselben Urteil stellte das Gericht auch fest, dass die betreffende gemeinsame Operation noch nicht abgeschlossen war und die festgestellten Risiken somit fortbestanden.[7]
20. Die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Informationen sind gleichartig. Neben Einzelheiten über die im Rahmen der gemeinsamen Operation Themis eingesetzte Ausrüstung betrifft sie Informationen über das beteiligte Personal, das geografische Gebiet der Operation und andere operative Einzelheiten. Angesichts des Zwecks der Gemeinsamen Operation Themis, nämlich der „Bekämpfung und Verhütung grenzüberschreitender Kriminalität und unerlaubter Grenzübertritte“, kann der Standpunkt von Frontex, dass die Offenlegung dieser Informationen die Operation untergraben und somit die öffentliche Sicherheit untergraben würde, nicht als offensichtlich falsch angesehen werden.
21. Allerdings war (aus der Sicht eines externen Beobachters) nicht klar, warum die Offenlegung bestimmter Fotos des Bootes, das Gegenstand der SAR-Operation war, eine besondere Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen würde. Diese Fotos schienen aus der Ferne aufgenommen worden zu sein und zeigten keine Ausrüstung oder Mitarbeiter, die an der gemeinsamen Operation Themis beteiligt waren. Sie schienen auch keine Identifizierung der Passagiere auf dem Boot zu ermöglichen.
22. Da der Beschwerdeführer ausdrücklich um mögliches Fotomaterial gebeten hatte, machte der Bürgerbeauftragte daher einen Vorschlag an Frontex und stellte fest, dass Frontex erwägen könne, diese Fotos vorbehaltlich etwaiger notwendiger Schwärzungen offenzulegen.
23. Frontex nahm diesen Vorschlag an. Sie hat ihre Entscheidung in Bezug auf diese Fotografien überprüft und nach einer zusätzlichen Bewertung durch das Einsatzpersonal die Fotografien offengelegt und begrenzte geografische und personenbezogene Daten geschwärzt.
24. Der Beschwerdeführer begrüßte diesen Schritt.
25. Der Bürgerbeauftragte lobt Frontex für seine Aufgeschlossenheit und für seine Entscheidung, seinen Ermessensspielraum zugunsten einer größeren Offenheit und Transparenz in einem Bereich auszuüben, der von besonderer Bedeutung ist.
26. Was die verfahrenstechnischen Aspekte des Falles betrifft, so wurden in der Untersuchung des Bürgerbeauftragten keine Mängel bei der verfahrenstechnischen Behandlung dieses Falles durch Frontex festgestellt. Insbesondere bewertete Frontex jedes der Dokumente einzeln, beschrieb den Inhalt der Dokumente genau und begründete ausführlich, warum sie der Auffassung war, dass die Dokumente nicht offengelegt werden konnten. Frontex antwortete dem Beschwerdeführer auch innerhalb der vorgeschriebenen Fristen [8].
27. Darüber hinaus hat Frontex dem Beschwerdeführer Informationen über die Art der Dokumente zur Verfügung gestellt und die Fragen, die er in seinem Zweitantrag aufgeworfen hat, so weit wie möglich beantwortet. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass Frontex angemessen gehandelt hat.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab [9]:
Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit von Frontex. Frontex stimmte auch dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten zu einem Aspekt des Falls zu.
Der Beschwerdeführer und Frontex werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Rosita Hickey
Direktorin für Anfragen
Straßburg, 31.1.2022
[1] Siehe https://frontex.europa.eu/we-support/main-operations/operation-themis-italy-/
[2] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049, anwendbar auf Frontex gemäß Artikel 114 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2019/1896 über die Europäische Grenz- und Küstenwache: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.
[3] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.
[4] Siehe z. B. Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.
[5] Urteil des Gerichts vom 27. November 2021, Izuzquiza, Semsrott/Frontex, T-13/18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=22560026.
[6] Ebd., Randnrn. 72 ff.
[7] Ebd., Rn. 76 ff.
[8] Siehe Artikel 7 und 8 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[9] Diese Beschwerde wurde gemäß dem Beschluss des Europäischen Bürgerbeauftragten über die Annahme von Durchführungsbestimmungen im Rahmen einer delegierten Fallbearbeitung behandelt.