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Beschluss über die Weigerung der Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA), der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einem Dokument im Zusammenhang mit dem Basistunnelprojekt Lyon-Turin zu gewähren (Fall 465/2021/VB)
Entscheidung
Fall 465/2021/VB - Geöffnet am Dienstag | 16 März 2021 - Entscheidung vom Donnerstag | 27 Januar 2022 - Betroffene Institution Europäische Exekutivagentur für Klima, Infrastruktur und Umwelt ( Keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt ) - Land Italien
Der Fall betraf die Weigerung der Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA), der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zu einer Änderung einer Finanzhilfevereinbarung für das Basistunnelprojekt Lyon-Turin zu gewähren. Die INEA argumentierte, dass die vollständige Offenlegung des Dokuments den geschäftlichen Interessen der am Projekt beteiligten Einrichtungen schaden und die Privatsphäre und Integrität natürlicher Personen untergraben würde.
Auf der Grundlage einer Prüfung des angeforderten Dokuments vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung von Informationen im Zusammenhang mit Verzögerungen bei der Fertigstellung des Projekts bestehe. Die Bürgerbeauftragte schlug daher der Europäischen Exekutivagentur für Klima, Infrastruktur und Umwelt (CINEA), die am 1. April 2021 an die Stelle der INEA trat, vor, ihren Standpunkt zum Antrag des Beschwerdeführers zu überprüfen, um einen möglichst breiten Zugang der Öffentlichkeit zu gewähren.
In ihrer Antwort erklärte sich die CINEA bereit, einen breiteren Zugang zu dem Dokument zu gewähren. Sie argumentierte jedoch, dass eine weitere Offenlegung die öffentliche Sicherheit untergraben würde. Sie wies ferner darauf hin, dass die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit im EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten absolut ist und nicht durch ein öffentliches Interesse außer Kraft gesetzt werden kann.
Der Bürgerbeauftragte stellte fest, dass sich die Agentur zuvor nicht auf die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit gestützt hatte, und hielt die diesbezügliche Begründung der CINEA für unzureichend. Sie schlug daher vor, dass CINEA dem Beschwerdeführer eine angemessene Begründung für die Anwendung der Ausnahme im Bereich der öffentlichen Sicherheit vorlegt.
In ihrer Antwort erklärte sich die CINEA bereit, dem Beschwerdeführer zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen. Die Bürgerbeauftragte hält die zusätzlichen Informationen für ausreichend, um den Grund für die Berufung von CINEA auf die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit zu ermitteln. Angesichts dieser zusätzlichen Informationen hält es der Bürgerbeauftragte auch für angemessen, dass sich CINEA in diesem Fall auf die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit beruft.
Da sich CINEA bereit erklärte, dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten zu folgen, schloss der Bürgerbeauftragte den Fall mit der Schlussfolgerung ab, dass keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt sind.
Hintergrund der Beschwerde
1. Die Eisenbahnverbindung Lyon-Turin ist eine grenzüberschreitende Eisenbahnverbindung zwischen Frankreich und Italien, die einen Tunnel unter den Alpen umfasst. Das Projekt erhielt EU-Mittel in Höhe von maximal 813 781 900 EUR im Rahmen des Programms „Connecting Europe Facility“ (CEF)[1] für Studien und Arbeiten, die entlang des grenzüberschreitenden Teils des Projekts bis Ende 2019 abgeschlossen werden sollen. Im Jahr 2020 wurde die Finanzhilfevereinbarung geändert, um ihre Laufzeit um 36 Monate zu verlängern, um die verzögerten Tätigkeiten abzuschließen.
2. Im Dezember 2020 beantragte der Beschwerdeführer, eine organisierte Gruppe, die sich gegen das Projekt ausspricht, den Zugang der Öffentlichkeit zu der Änderung der Finanzhilfevereinbarung (im Folgenden „Änderung“).
3. Am 4. Januar 2021 gewährte die Europäische Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA) einen teilweisen Zugang zu der Änderung. Die Offenlegung der übrigen Teile könne die Privatsphäre und Integrität von Einzelpersonen [2] und die geschäftlichen Interessen der von der Vereinbarung betroffenen Parteien [3] untergraben. Insbesondere legte die INEA keine vorläufigen Anfangs- und Endtermine der Projektaktivitäten und Informationen zu den Etappenzielen des Projekts offen, die die INEA verwendet, um die Einhaltung der Verpflichtungen der Begünstigten aus der Finanzhilfevereinbarung zu überwachen und zu überprüfen.
4. Der Beschwerdeführer forderte die INEA auf, ihre Entscheidung zu überprüfen, indem er einen „Bestätigungsantrag“ stellte. Sie vertrat die Auffassung, dass die offengelegten Informationen für die Öffentlichkeit nicht ausreichten, um den Fortschritt des Projekts zu verfolgen.
5. Am 22. Februar 2021 bestätigte die INEA ihren ursprünglichen Beschluss, nur teilweisen Zugang zu dem Dokument zu gewähren. Er bekräftigte seine Auffassung, dass eine zusätzliche Offenlegung die geschäftlichen Interessen der am Projekt beteiligten Einrichtungen beeinträchtigen und die Privatsphäre und Integrität von Personen, deren personenbezogene Daten in dem Dokument enthalten sind, untergraben würde. Die INEA konsultierte auch die nationalen Behörden im Einklang mit den EU-Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten [4], die eine weitere Verbreitung des Dokuments ablehnten.
6. Unzufrieden mit der Entscheidung der INEA reichte der Beschwerdeführer eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein.
Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung
7. Am 16. März 2021 ersuchte das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten um Einsichtnahme in das betreffende Dokument sowie in die Unterlagen über die Konsultation der Behörden der Mitgliedstaaten.
8. Am 1. Juni 2021 schlug die Bürgerbeauftragte auf der Grundlage einer Analyse der geprüften Dokumente eine Lösung für die Europäische Exekutivagentur für Klima, Infrastruktur und Umwelt (CINEA) vor, die am 1. April 2021 an die Stelle der INEA trat.
9. In ihrem Lösungsvorschlag vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Informationen im Zusammenhang mit Verzögerungen bei der Fertigstellung des Projekts bestehe. Sie weist darauf hin, dass es sich bei dem Basistunnelprojekt Lyon-Turin um ein groß angelegtes Infrastrukturprojekt handele, das Mittel erhalten habe, um innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens gebaut zu werden. Die Verzögerungen, die zur Verlängerung der Frist für die Fertigstellung des Projekts führten, wirken sich wohl auf die Öffentlichkeit aus. Durch die Veröffentlichung des angepassten Zeitplans wäre die Öffentlichkeit in der Lage, die Durchführung des Projekts zu überwachen und zu prüfen, ob und warum Verzögerungen auftreten.
10. In Anbetracht dieser Erwägungen schlug der Bürgerbeauftragte der CINEA vor, ihren Standpunkt zum Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu überprüfen, um einen möglichst breiten Zugang zu der Änderung zu gewähren.
11. In ihrer Antwort erklärte sich die CINEA bereit, der Öffentlichkeit einen breiteren Zugang zu dem Dokument zu gewähren. Sie erklärte sich bereit, die vergangenen Daten der bereits durchgeführten Tätigkeiten und Etappenziele sowie die meisten Informationen über die Etappenziele des Projekts offenzulegen.
12. Die CINEA behielt jedoch den Standpunkt der Agentur in Bezug auf die Offenlegung sensibler künftiger Daten und vergangener Daten bei, aus denen der Zeitplan künftiger Daten hervorgehen könnte. CINEA berief sich auch auf eine zusätzliche Ausnahme gemäß den EU-Vorschriften für den Zugang zu Dokumenten, nämlich darauf, dass die Offenlegung der verbleibenden Daten die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde [5].
13. Der Beschwerdeführer äußerte sich zu der Antwort von CINEA, dass er mit den übermittelten zusätzlichen Informationen nicht zufrieden sei. Da sich die meisten zusätzlichen Informationen auf vergangene Daten beziehen, ist die Öffentlichkeit nach wie vor nicht in der Lage, die Durchführung des Projekts zu überwachen. Der Beschwerdeführer stellte auch die Frage, wie die Offenlegung zusätzlicher Daten die öffentliche Sicherheit untergraben könnte.
Weitere Untersuchungen des Bürgerbeauftragten
14. Der Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten beruhte auf dem Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Offenlegung bestimmter Informationen, die in der Änderung der Finanzhilfevereinbarung enthalten sind. Die Ausnahme im Bereich der öffentlichen Sicherheit, auf die sich CINEA als Antwort auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten berief, ist absolut und kann nicht durch ein öffentliches Interesse an der Offenlegung außer Kraft gesetzt werden.
15. Die Ausnahmeregelung für die öffentliche Sicherheit wurde von der Agentur in ihren ursprünglichen und bestätigenden Entscheidungen über den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zuvor nicht geltend gemacht. Das ist bedauerlich. Hätte sich die Agentur zu einem früheren Zeitpunkt auf die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit gestützt, hätte der Beschwerdeführer die Gründe für die Nichtoffenlegung bestimmter Teile des Dokuments besser verstanden. Im Zusammenhang mit künftigen Zugangsanträgen sollte die CINEA sicherstellen, dass sie in ihren Entscheidungen über Zugangsanträge auf alle anwendbaren Ausnahmen verweist.
16. Die Organe verfügen bei der Entscheidung, ob die Verbreitung eines Dokuments die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen würde, über einen weiten Ermessensspielraum.[6] Allerdings muss die Ausnahme im Bereich der öffentlichen Sicherheit durch eine angemessene Begründung gestützt werden, die ausreichen muss, damit der Beschwerdeführer die Gründe für die Verweigerung ermitteln und die Unionsgerichte ihre Kontrollbefugnis ausüben können [7].
17. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die von der CINEA in ihrer Antwort auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten vorgebrachte Begründung weder für den Beschwerdeführer noch für den Bürgerbeauftragten ausreiche, um zu verstehen, wie eine weitere Offenlegung des Dokuments die öffentliche Sicherheit untergraben würde.
18. Der Bürgerbeauftragte schlug CINEA daher vor, den Beschluss über die Gewährung eines breiteren Zugangs der Öffentlichkeit zu dem Dokument, wie in der Antwort auf den Lösungsvorschlag vereinbart, anzunehmen und eine angemessene Begründung für seine Berufung auf die Ausnahme im Bereich der öffentlichen Sicherheit beizufügen.
19. Am 30. November 2021 antwortete die CINEA auf den Vorschlag des Bürgerbeauftragten. Außerdem übermittelte sie dem Bürgerbeauftragten einen an den Beschwerdeführer gerichteten Entscheidungsentwurf über die Offenlegung des angeforderten Dokuments.
20. In seiner Antwort stimmte CINEA einer noch umfassenderen Offenlegung des Dokuments zu. Im Entwurf eines Schreibens an den Beschwerdeführer erläutert CINEA, dass die Offenlegung zusätzlicher Daten zu Situationen führen könnte, die wie in der Vergangenheit den Fortschritt des Projekts bedrohen und Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz der Baustelle und der Arbeitnehmer untergraben könnten.
Bewertung der Bürgerbeauftragten nach ihrem Vorschlag
21. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die positive Antwort von CINEA auf ihren Vorschlag. Durch die Aufnahme einer Erläuterung, wie die vollständige Offenlegung des Dokuments die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen könnte, in die Entscheidung, die CINEA dem Beschwerdeführer zu übermitteln vorschlägt, folgte CINEA dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten.
22. Der Bürgerbeauftragte ist sich bewusst, dass die Durchführung dieses Projekts von Protesten begleitet wurde, von denen einige durch Gewalttaten gekennzeichnet waren, die die italienischen Behörden dazu veranlassten, Maßnahmen zur Sicherung der Baustellen zu ergreifen. Vor diesem Hintergrund hält es der Bürgerbeauftragte für angemessen, dass sich CINEA in diesem Fall auf die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit beruft. Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass CINEA das vorgeschlagene Schreiben nun an den Beschwerdeführer weiterleiten wird. Vor diesem Hintergrund sind zum jetzigen Zeitpunkt keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
Indem CINEA in dem Schreiben, das CINEA dem Beschwerdeführer zu übermitteln vorschlägt, erläuterte, wie die vollständige Offenlegung des Dokuments die öffentliche Sicherheit untergraben könnte, folgte CINEA dem Vorschlag des Bürgerbeauftragten. Der Bürgerbeauftragte hält es für angemessen, dass sich CINEA in diesem Fall auf die Ausnahme für die öffentliche Sicherheit beruft. Daher sind zum jetzigen Zeitpunkt keine weiteren Untersuchungen gerechtfertigt.
Der Beschwerdeführer und die CINEA werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte
Straßburg, 27.1.2022
[1] Die Fazilität „Connecting Europe“ ist ein EU-Finanzierungsinstrument zur Förderung von Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit durch gezielte Infrastrukturinvestitionen auf europäischer Ebene.
[2] Verordnung 1049/2001, Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b.
[3] Verordnung 1049/2001, Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich.
[4] Verordnung 1049/2001, Artikel 4 Absatz 5.
[5] Verordnung 1049/2001, Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a erster Gedankenstrich.
[6] Urteil des Gerichts vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T-644/16, Rn.
25, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943; Urteil des Gerichtshofs vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C-266/05 P, Rn. 34, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=66056&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&
[7] Urteil Sison/Rat, Randnr. 80.