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Beschluss über die Weigerung der Europäischen Kommission, der Öffentlichkeit Zugang zu dem Anhang eines Schreibens des französischen Innenministers an das für Beschäftigung und soziale Rechte zuständige Kommissionsmitglied zu freiwilligen Feuerwehrleuten in Frankreich zu gewähren (Fall 1291/2021/DL)
Entscheidung
Fall 1291/2021/DL - Geöffnet am Freitag | 23 Juli 2021 - Entscheidung vom Mittwoch | 08 September 2021 - Betroffene Institution Europäische Kommission ( Kein Missstand festgestellt ) - Land Frankreich
Der Fall betraf die Weigerung der Europäischen Kommission, einen Anhang zu einem Schreiben über freiwillige Feuerwehrleute in Frankreich offenzulegen.
Die Kommission verweigerte den Zugang zu dem Dokument mit der Begründung, dass die Verbreitung den Schutz laufender Gerichtsverfahren und Rechtsberatung beeinträchtigen könnte.
Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte das Dokument und stellte fest, dass die Weigerung der Kommission, das Dokument offenzulegen, gerechtfertigt war und mit den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Einklang stand. Der Bürgerbeauftragte schloss daher die Untersuchung ab, in der kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt wurde.
Hintergrund der Beschwerde
1. Im Februar 2018 in einem Fall betreffend einen freiwilligen Feuerwehrmann in Belgien (im Folgenden: „das Matzak-Urteil“) erließ der Gerichtshof der Europäischen Union ein Urteil zur Auslegung der Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeiten“ gemäß der EU-Richtlinie über die Arbeitszeitgestaltung [1].
2. Am 10. September 2020 schrieb der französische Innenminister an den EU-Kommissar für Beschäftigung und soziale Rechte über die Auswirkungen des Matzak-Urteils [2] auf den Status freiwilliger Feuerwehrleute in Frankreich. Seiner Ansicht nach könne aus diesem Urteil nicht abgeleitet werden, dass französische freiwillige Feuerwehrleute als „Arbeitnehmer“ im Sinne der EU-Richtlinie über die Arbeitszeitgestaltung einzustufen seien. Zur Untermauerung seiner Aussage fügte der Minister ein Dokument bei, in dem „die tiefgreifenden Unterschiede“ zwischen dem französischen Freiwilligenregime und dem im Urteil in Rede stehenden belgischen (im Folgenden: (im Folgenden „Anhang“). Er bittet den Kommissar um seine Stellungnahme zu diesem Thema.
3. Im Oktober 2020 antwortete die EU-Kommissarin. Er hatte die Regelung für freiwillige Feuerwehrleute in Frankreich untersucht. Er wies darauf hin, dass das Urteil nicht bedeute, dass jeder freiwillige Feuerwehrmann automatisch als „Arbeitnehmer“ anzusehen sei. Vielmehr ist jeder Einzelfall nach seinen eigenen Merkmalen und von den nationalen Gerichten unter Berücksichtigung der vom Gerichtshof entwickelten Kriterien zu prüfen.
4. Der Beschwerdeführer, eine französische Gewerkschaft, wünschte Zugang zu dem Schreiben des französischen Innenministers vom 10. September 2020 mit seinem Anhang an das Kommissionsmitglied.
5. Folglich schrieb der Beschwerdeführer zwischen November 2020 und April 2021 mehrmals an die französischen nationalen Behörden und forderte sie auf, Zugang zu dem betreffenden Schreiben zu gewähren. Während die französischen Behörden das Schreiben offenlegten, verweigerten sie den Zugang zum Anhang.
6. Der Beschwerdeführer beantragte daraufhin im Februar 2021 bei der Europäischen Kommission den Zugang der Öffentlichkeit zu dem Anhang [3].
7. Im März 2021 erließ die Kommission ihren ursprünglichen Beschluss.[4] Nach Anhörung des Verfassers des Dokuments, d. h. der französischen nationalen Behörden, und nach einer eigenen Bewertung des Dokuments gemäß den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten verweigerte die Kommission den Zugang aufgrund der Notwendigkeit, Gerichtsverfahren und Rechtsberatung zu schützen [5].
8. Daraufhin forderte der Beschwerdeführer die Kommission auf, ihre Entscheidung zu überprüfen (was als „Bestätigungsantrag“ bezeichnet wird).
9. Im Juni 2021 bestätigte die Kommission ihre Entscheidung, den Zugang zu verweigern.
10. Unzufrieden mit der Antwort der Kommission wandte sich der Beschwerdeführer im Juli 2021 an den Bürgerbeauftragten.
Die Untersuchung
11. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung der Kommission ein, der Öffentlichkeit Zugang zu der Anlage des Schreibens vom 10. September 2020 zu gewähren.
12. Im Laufe der Untersuchung überprüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten den Anhang, zu dem der Zugang verweigert wurde.
Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente
13. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die in dem Dokument dargelegten Fragen zwar für viele laufende Gerichtsverfahren und Rechtsstreitigkeiten von zentraler Bedeutung seien, er jedoch Zugang zum Anhang benötige, um das Engagement des französischen Innenministers im Rahmen der EU-Rechtsvorschriften zu verstehen und zu überwachen. Der Beschwerdeführer stellt klar, dass er an keinem Gerichtsverfahren zu diesem Thema beteiligt ist.
14. Der Beschwerdeführer legt auch ausführlich dar, warum er mit dem Standpunkt des französischen Ministers unzufrieden ist.
15. Die Kommission erklärt, sie habe den Verfasser des Anhangs, die französischen Behörden, konsultiert, um sich zu seiner Unterrichtung zu äußern.[6] Die Behörden hätten zweimal Einwände gegen seine Unterrichtung erhoben. Sie erklärten, dass das Dokument ein Rechtsgutachten enthalte, das aus vertraulichen Informationen wie dem Standpunkt des französischen Innenministers zu einer Reihe von vor den französischen Gerichten anhängigen Gerichtsverfahren bestehe [7]. Darüber hinaus beziehen sich mehrere Elemente des Dokuments auf zwei beim Gerichtshof der Europäischen Union anhängige Rechtssachen, die in direktem Zusammenhang mit dem Matzak-Urteil stehen .[8] Die Offenlegung des Anhangs könnte es den Parteien des vorliegenden Verfahrens somit ermöglichen, die Argumente der französischen Behörden vor der kontradiktorischen Debatte einzusehen und somit ein Ungleichgewicht zu schaffen.
16. Die Kommission erklärt, dass sie im Einklang mit den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten verpflichtet sei, zu prüfen, ob die Erläuterungen eines Mitgliedstaats auf den ersten Blick begründet erscheinen [9]. Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die angeführten Gründe die Verweigerung der Offenlegung des betreffenden Anhangs rechtfertigten.
17. Die Kommission führte auch ihre eigene Bewertung durch und vertrat die Auffassung, dass eine Offenlegung sowohl Gerichtsverfahren als auch Rechtsberatung schaden könnte [10].
18. In Bezug auf den Schutz von Gerichtsverfahren teilt die Kommission die Auffassung der französischen Behörden, dass der Anhang eine rechtliche Analyse enthält, die in mehreren anhängigen Gerichtsverfahren in Frankreich, an denen französische öffentliche Einrichtungen beteiligt sind, sowie im Rahmen von zwei Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union verwendet wird. Die Offenlegung würde den Grundsatz der Waffengleichheit in anhängigen Gerichtsverfahren untergraben, da sie die Rechtslage der französischen Behörden zu vor Gericht anhängigen Fragen aufzeigen würde.[11] Die Kommission weist ferner darauf hin, dass das Argument, dass der Beschwerdeführer selbst nicht an diesem Verfahren beteiligt war, irrelevant ist, da Dokumente, die nach den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit offengelegt werden, der Öffentlichkeit zugänglich sind.
19. Zum Schutz der Rechtsberatung führt die Kommission aus, dass eine Offenlegung das Rechtsgutachten zur Frage der rechtlichen Regelung für die Tätigkeit französischer freiwilliger Feuerwehrleute untergraben würde. Diese Stellungnahme wurde der Kommission vertraulich übermittelt, um sie über ein sehr komplexes und heikles Thema zu informieren, das derzeit erörtert wird. Die Gefahr einer Beeinträchtigung des durch die Rechtsberatung geschützten Interesses ist vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch.
20. Schließlich stellt die Kommission fest, dass die allgemeine Feststellung, dass der Zugang erforderlich ist, da „eine Gewerkschaft ihre Überwachungsaufgaben wahrnehmen muss“, nicht als überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung angesehen werden kann. Außerdem konnte ein teilweiser Zugang nicht gewährt werden.
Bewertung des Bürgerbeauftragten
21. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission die französischen Behörden konsultiert hat, um ihren Standpunkt zur Offenlegung des Anhangs im Einklang mit den EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten einzuholen [12]. Letztere lehnte die Offenlegung zweimal ab und erläuterte ausführlich, warum ihre Freilassung laufende Gerichtsverfahren untergraben könnte.
22. Nach der Rechtsprechung der Union [13] ist es nicht Sache des Organs, die Entscheidung des Mitgliedstaats, sich der Verbreitung zu widersetzen, im Wege einer Prüfung abschließend zu beurteilen, die über die Prüfung des bloßen Vorliegens einer Begründung für die Ausnahmen nach den Unionsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten hinausgeht. Vielmehr führt das Institut eine sorgfältige Prüfung durch, um zu prüfen, ob die Erklärungen des Mitgliedstaats, sich der Offenlegung zu widersetzen, ihm auf den ersten Blick begründet erscheinen [14].
23. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission die Erläuterungen der französischen Behörden sorgfältig geprüft hat und zu Recht zu dem Schluss gekommen ist, dass die Argumentation der französischen Behörden auf den ersten Blick begründet war. Darüber hinaus begrüßt die Bürgerbeauftragte die Tatsache, dass die Kommission ausführlich ihre eigenen Argumente darlegte, warum sie der Ansicht war, dass das Dokument nicht offengelegt werden konnte.
24. Nach Prüfung des Anhangs bestätigt das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten, dass es die Ansichten der französischen Behörden zur Frage der rechtlichen Regelung für die Tätigkeit freiwilliger Feuerwehrleute in Frankreich enthält. Die Kommission weist darauf hin, dass es sich um Fragen handelt, die vor einem Verwaltungsgericht in Frankreich gerichtlich überprüft werden und vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zwei Vorabentscheidungen unterliegen.
25. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Ausnahme im Zusammenhang mit laufenden Gerichtsverfahren auch für Dokumente gilt, die nicht im Rahmen bestimmter Gerichtsverfahren erstellt wurden. Insbesondere könnten auch die Integrität des Verfahrens und die Waffengleichheit zwischen den Parteien ernsthaft beeinträchtigt werden, wenn die Parteien von einem privilegierten Zugang zu internen Informationen der anderen Partei profitieren würden, die eng mit den rechtlichen Aspekten des Verfahrens verbunden sind [15].
26. Die Bürgerbeauftragte hält daher die Argumentation der Kommission, dass die Offenlegung laufende Gerichtsverfahren untergraben könnte, für gerechtfertigt und im Einklang mit der Rechtsprechung der EU.
27. Der Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass die allgemeine Bezugnahme auf die Überwachungsfunktionen des Beschwerdeführers nicht ausreicht, um ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung zu begründen. Darüber hinaus ist nach Prüfung des Anhangs klar, dass kein sinnvoller teilweiser Zugang gewährt werden kann.
28. Somit lag kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission bei der Verweigerung des Zugangs zu dem betreffenden Anhang vor.
Schlussfolgerungen
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
Es gab keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Kommission.
Der Beschwerdeführer und die Kommission werden über diese Entscheidung unterrichtet.
Rosita Hickey
Direktorin für Anfragen
Straßburg, den 8.9.2021
[1] Richtlinie 2003/88/EG über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003L0088.
[2] Urteil des Gerichtshofs vom 21. Februar 2018, Ville de Nivelles/Rudy Matzak, Rechtssache C-518/15, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-518/15.
[3] Gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.
[4] Sie stellte fest, dass ein Dokument in den Anwendungsbereich des Antrags fällt, nämlich „Les sapeurs-pompiers volontaires français“, Annexé à la lettre du 10 septembre 2020 de M. Gérald Darmanin, Ministre de l’Intérieur, au Commissaire Nicolas Schmit, relative à la situation des sapeurs-pompiers volontaires français au regard de la Directive 2003/88/CE sur le temps de travail, réf. Ares(2020)5015526.
[5] Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.
[6] Im Einklang mit Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.
[7] Wie in der Rechtssache K. TBAIBI gegen SDMIS, Nr. 2001495, und in der Rechtssache Remy A.SDIS gegen Ain Nr. 1807900.
[8] Urteil des Gerichtshofs vom 9. März 202, RJ/Stadt Offenbach am Main, C-580/19, und Vorabentscheidungsersuchen des Labour Court of Ireland vom 20. Mai 2020, MG/Dublin City Council, C-214/20.
[9] Vgl. u. a. Urteil vom 6. Februar 2020, Compania de Tranvias de la Coruna/Kommission, T-485/18, Rn. 70; Urteil vom 5. April 2017, Frankreich/Kommission, T-344/15, Rn. 54, und Urteil vom 21. November 2018, Stichting Greenpeace Nederland und PAN Europe/Kommission, T-545/11 RENV, Rn. 44.
[10] Artikel 4 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.
[11] Urteil vom 15. September 2016, Philip Morris/Kommission, T-796/14, Rn. 88.
[12] Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung 1049/2001.
[13] Urteil vom 6. Februar 2020, Compania de Tranvias de la Coruna/Kommission, T-485/18, Rn. 69.
[14] Ebd., Randnr. 70.
[15] Urteil des Gerichts vom 15. September 2016 in der Rechtssache T-18/15, Philip Morris/Kommission, Rn. 65.