Hintergrund der Beschwerde

1. Am 30. November 2020 beantragte der Beschwerdeführer Zugang der Öffentlichkeit zu einer Kosten-Nutzen-Analyse des Brennertunnelprojekts. Der Brenner-Basistunnel ist ein Eisenbahntunnel, der Österreich und Italien verbindet und von Österreich und Italien mit einem Beitrag der EU finanziert wird. Die betreffende Kosten-Nutzen-Analyse wurde der Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA) im Rahmen des von den beiden Mitgliedstaaten eingereichten Finanzhilfeantrags übermittelt.

2. Am 3. Dezember 2020 verweigerte die INEA den Zugang der Öffentlichkeit.

3. Am 10. Dezember 2020 ersuchte ein Mitglied des Europäischen Parlaments im Namen des Beschwerdeführers die INEA, ihre Entscheidung über die Zugangsverweigerung zu überprüfen, indem es einen so genannten „Bestätigungsantrag“ stellte. Sie argumentierte, dass

• Das betreffende Dokument enthält „Umweltinformationen“ im Sinne der EU-Aarhus-Verordnung ^[1].
• Das Vorbringen der INEA, dass die Verbreitung des Dokuments den geschäftlichen Interessen des Unternehmens, das das Projekt durchführe, d. h. der BBT SE, schaden würde, ist falsch, da das fragliche Unternehmen keine Wettbewerber habe.
• Das Argument der INEA, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung bestehe, ist falsch. Dies wird durch die Einrichtung von fast 20 lokalen Bürgerinitiativen und einer Petition ^[2] belegt, die mehr als 30.000 Unterschriften sammelte. Die Bürger haben das Recht zu erfahren, ob der Nutzen des Projekts, das von den Steuerzahlern finanziert wird, die Kosten überwiegt.

4. Am 1. Februar 2021 bestätigte die INEA ihre ursprüngliche Entscheidung, den Zugang zu verweigern, und machte Folgendes geltend:

• Das angeforderte Dokument enthält keine „Umweltinformationen“ im Sinne der EU-Aarhus-Verordnung.
• Die Kosten-Nutzen-Analyse umfasst im Wesentlichen finanzielle und wirtschaftliche Analysen verschiedener Infrastrukturszenarien im Zusammenhang mit der Durchführung des Projekts. Darüber hinaus enthält das Dokument sensible Geschäftsinformationen wie das Startdatum des Betriebs, die Höhe der Investitionen und die Höhe der Mautgebühren und Gebühren der nationalen Infrastrukturbetreiber. Elemente, die sich auf die Kostenstruktur eines Unternehmens auswirken, sind Geschäftsgeheimnisse, deren Offenlegung seine geschäftlichen Interessen beeinträchtigen könnte. Daher besteht ein vernünftigerweise vorhersehbares und nicht rein hypothetisches Risiko, dass die Verbreitung des Dokuments den geschäftlichen Interessen des Unternehmens schaden würde.
• Der Antragsteller hat keine besonderen Umstände angegeben, die ein überwiegendes öffentliches Interesse belegen würden, sondern nur allgemeine Erwägungen vorgetragen.
• Das Dokument enthält den Namen seines Urhebers, bei dem es sich um personenbezogene Daten handelt, die durch die EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten geschützt ^{sind [3].}
• Ein sinnvoller teilweiser Zugriff auf das angeforderte Dokument ist ohne Beeinträchtigung der geschäftlichen Interessen nicht möglich. 
• Im Einklang mit Artikel 4 Absatz 5 der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten konsultierte die INEA die betroffenen Mitgliedstaaten, die Einwände gegen die Verbreitung des Dokuments erhoben.

5. Unzufrieden mit der Antwort der INEA wandte sich der Beschwerdeführer am 12. Februar 2021 an den Bürgerbeauftragten.

Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung

6. Am 19. Februar bat die Bürgerbeauftragte die INEA, dass ihr Untersuchungsteam die betreffende Kosten-Nutzen-Analyse sowie die Unterlagen über die Konsultation der Mitgliedstaaten im Einklang mit Artikel 4 Absatz 5 der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten inspiziert.

7. Auf der Grundlage einer Analyse der geprüften Dokumente schlug die Bürgerbeauftragte der INEA am 26. März 2021 eine Lösung vor. In ihrem Lösungsvorschlag vertrat die Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass

• Die Kosten-Nutzen-Analyse enthält teilweise Informationen über den Beginn des Betriebs, das Investitionsniveau und die Höhe der von den nationalen Eisenbahninfrastrukturbetreibern zu erhaltenden Maut- und Gebühren. Es ist davon auszugehen, dass die Offenlegung dieser Informationen die geschäftlichen Interessen des das Projekt durchführenden Unternehmens (BBT SE) beeinträchtigen könnte.
• Gleichzeitig enthält die Kosten-Nutzen-Analyse Informationen, die vernünftigerweise nicht als wirtschaftlich sensibel verstanden werden können, wie die Abschnitte „Änderung der externen Umwelteffekte“ (5.6.4) und „Änderung der Klimaauswirkungen“ (5.6.5), in denen auch die CO2-Emissionen erwähnt werden. Diese Teile des Dokuments enthalten „Umweltinformationen“ im Sinne der EU-Aarhus-Verordnung und sollten freigegeben werden.
• Für diejenigen Teile der Kosten-Nutzen-Analyse, bei denen es sich nicht um „Umweltinformationen“ handelt und die als vertrauliche Geschäftsinformationen angesehen werden könnten, ist noch zu prüfen, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung besteht. ^[4]
• Bedenken, dass die Offenlegung der Kosten-Nutzen-Analyse die öffentliche Debatte anregen oder in einer öffentlichen Debatte genutzt werden könnte, auch von denjenigen, die gegen den Bau der neuen Eisenbahnstrecke sind, können keinen legitimen Grund für die Verweigerung des Zugangs darstellen.
• Italien erhob zwar Einwände gegen die Verbreitung des Dokuments nach Art. 4 Abs. 5 der EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, doch obliegt es der INEA, sorgfältig zu prüfen, ob die Erläuterungen des Mitgliedstaats begründet erscheinen. ^[5] Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass sie nicht begründet seien.

8. In Anbetracht dieser Erwägungen schlug die Bürgerbeauftragte der INEA vor, ihren Standpunkt zum Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit zu überprüfen, um der Öffentlichkeit einen möglichst breiten Zugang zur Kosten-Nutzen-Analyse zu gewähren.

9. In ihrer Antwort auf den Lösungsvorschlag der Bürgerbeauftragten erklärte sich die Europäische Exekutivagentur für Klima, Infrastruktur und Umwelt (CINEA), die am 1. April 2021 an die Stelle der INEA trat, bereit, der Öffentlichkeit teilweisen Zugang zu der betreffenden Kosten-Nutzen-Analyse zu gewähren.

10. Die CINEA stellte jedoch fest, dass sie in Bezug auf die Offenlegung der Abschnitte „Änderung der externen Umwelteffekte“ (5.6.4) und „Änderung der Klimaauswirkungen“ (5.6.5) des angeforderten Dokuments den Standpunkt vertritt, dass die EU-Aarhus-Verordnung nicht anwendbar ist. Die CINEA ist der Auffassung, dass es sich bei dem angeforderten Dokument nicht um eine Kosten-Nutzen-Analyse handelt, die für die politischen Zwecke der EU erstellt wurde. Darüber hinaus gilt die Aarhus-Verordnung nach der Rechtsprechung ^[6] nicht für rein hypothetische Emissionen, auf die nach Auffassung von CINEA in der Kosten-Nutzen-Analyse Bezug genommen wird ^[7].

Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag

11. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die positive Reaktion der CINEA auf ihren Lösungsvorschlag.

12. Sie stellt fest, dass sich die CINEA bereit erklärt hat, wesentliche Teile der Kosten-Nutzen-Analyse offenzulegen, einschließlich der Abschnitte, die in ihrem Lösungsvorschlag als „Informationen, die vernünftigerweise nicht als wirtschaftlich sensibel verstanden werden können“ bezeichnet werden. Die Untersuchung des Untersuchungsteams ergab, dass CINEA hauptsächlich die Finanzanalyse (Abschnitt 4) geschwärzt hat, in der die direkt durch das Projekt generierten Cashflows (Ausgaben und Einnahmen) untersucht werden. Die CINEA hat auch diejenigen Teile der wirtschaftlichen Analyse (Abschnitt 5) geschwärzt, die sich auf Investitionskosten, Kosten für Renovierungen und Betriebskosten der Leitung beziehen.

13. Der Bürgerbeauftragte stimmt zu, dass die geschwärzten Informationen im Falle ihrer Offenlegung den Schutz der geschäftlichen Interessen des Unternehmens BBT SE und anderer beteiligter Interessenträger beeinträchtigen könnten. Der Bürgerbeauftragte stellt kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung solcher Informationen fest. Die Schwärzungen scheinen daher gerechtfertigt.

14. Mit der Zustimmung, der Öffentlichkeit einen angemessenen teilweisen Zugang zur Kosten-Nutzen-Analyse zu gewähren, löste CINEA die Beschwerde.

15. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch fest, dass die CINEA zwar zugestimmt hat, die einschlägigen Abschnitte freizugeben, aber den ursprünglichen Standpunkt der INEA beibehält, dass die Kosten-Nutzen-Analyse keine „Umweltinformationen“ im Sinne der EU-Aarhus-Verordnung enthält. 

16. Der Bürgerbeauftragte ist mit dieser Position entschieden nicht einverstanden.

17. In Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer v der Århus-Verordnung werden „Umweltinformationen“ definiert als Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über „Kosten-Nutzen-Analysen und andere wirtschaftliche Analysen und Annahmen, die im Rahmen der unter Ziffer iii genannten Maßnahmen und Tätigkeiten verwendet werden“. In Ziffer iii wird auf „Maßnahmen (einschließlich Verwaltungsmaßnahmen) wie Strategien, Rechtsvorschriften, Pläne, Programme, Umweltvereinbarungen und Tätigkeiten, die die unter den Ziffern i und ii genannten Elemente und Faktoren beeinflussen oder beeinflussen können, sowie Maßnahmen oder Tätigkeiten zum Schutz dieser Elemente“ Bezug genommen. Buchstabe i betrifft „den Zustand der Umweltelemente wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und Naturgebiete einschließlich Feuchtgebieten, Küsten- und Meeresgebieten, die biologische Vielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich genetisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkung zwischen diesen Elementen“. Ziffer ii betrifft „Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm, Strahlung oder Abfälle, einschließlich radioaktiver Abfälle, Emissionen, Einleitungen und andere Freisetzungen in die Umwelt, die die unter Ziffer i genannten Umweltbestandteile betreffen oder beeinflussen könnten“.

18. Das Projekt Brennertunnel ist eindeutig eine Tätigkeit, die den Zustand der Elemente der Umwelt beeinflussen kann. Das angeforderte Dokument betrifft eine Kosten-Nutzen-Analyse, die im Rahmen dieser Tätigkeit verwendet wird. Die Bürgerbeauftragte bekräftigt daher ihre Auffassung, dass die Kosten-Nutzen-Analyse eindeutig „Umweltinformationen“ im Sinne der EU-Aarhus-Verordnung enthält.

19. CINEA macht ferner geltend, dass die EU-Aarhus-Verordnung nicht für rein hypothetische Emissionen gelte, wie aus der Tabelle „Budget für die Änderung nicht abgezinster externer Klimakosten“auf Seite 62 des angeforderten Dokuments hervorgeht.

20. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das Ziel der EU-Aarhus-Verordnung darin besteht, den Zugang zu Informationen über Faktoren wie Emissionen, die Umweltbestandteile, insbesondere Luft, Wasser und Boden, betreffen oder beeinflussen können, sicherzustellen.^[8] Während der Gerichtshof der Europäischen Union in dem von der CINEA angeführten Fall feststellte, dass dies bei „rein hypothetischen Emissionen“nicht der Fall ist, stellte er in demselben Urteil fest, dass der Begriff „Informationen, die sich auf Emissionen in die Umwelt beziehen“in der EU-Aarhus-Verordnung nicht auf Informationen über tatsächlich in die Umwelt freigesetzte Emissionen beschränkt werden kann.^[9] Vielmehr umfasst der Begriff „Informationen über vorhersehbare Emissionen in die Umwelt“^[10].

21. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass Informationen über Emissionen als vorhersehbar gelten, wenn diese Informationen auf einer konkreten Bewertung objektiver Daten beruhen. Dagegen werden Informationen über Emissionen als rein hypothetisch angesehen, wenn diese Informationen nicht auf einer konkreten Bewertung objektiver Daten, sondern auf Vermutungen beruhen.

22. Der entsprechende Abschnitt der Kosten-Nutzen-Analyse „schätzt die Veränderung der externen Kosten [CO2-Emissionen] aufgrund des Baus der im Rahmen des Projekts geplanten Arbeiten und des Verkehrsmanagements in den verschiedenen Infrastrukturszenarien“. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese geschätzten Emissionen auf einer konkreten Bewertung objektiver Daten beruhen. Konkret dürften sie aufgrund der Art der geplanten Bau- und Verkehrsströme in verschiedenen Infrastrukturszenarien auftreten.

23. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Informationen über CO2-Emissionen in der Kosten-Nutzen-Analyse unter den Begriff „Informationen über Emissionen in die Umwelt“in der EU-Aarhus-Verordnung fallen.

24. Der Bürgerbeauftragte begrüßt daher, dass die CINEA diese Informationen nicht unkenntlich gemacht hat.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Die Bürgerbeauftragte begrüßt die positive Antwort von CINEA auf ihren Lösungsvorschlag. Mit der Zustimmung, der Öffentlichkeit einen angemessenen teilweisen Zugang zu der angeforderten Kosten-Nutzen-Analyse zu gewähren, hat CINEA die Beschwerde gelöst.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Exekutivagentur für Klima, Infrastruktur und Umwelt werden über diesen Beschluss unterrichtet.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, den 2.6.2021

[1] Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367

[2] https://brennerdialog.de/blog/2020/01/21/petition-brennerdialog-mit-30-435-

unterschriften/

[3] Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008 in den Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, Sweden & Turco/Rat, Rn. 44: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-39/05

[5] Urteil des Gerichts vom 6. Februar 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Europäische Kommission, T-485/18, Rn. 70: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-485/18&language=EN

[6] CINEA verweist auf das Urteil des Gerichtshofs (Fünfte Kammer) vom 23. November 2016, Europäische Kommission/Stichting Greenpeace Nederland and Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Rechtssache C-673/13 P: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62013CJ0673

[7] CINEA verweist auf die Tabelle „Budget for the change in uniscounted external climate costs“auf Seite 62 der Kosten-Nutzen-Analyse.

[8] Urteil des Gerichtshofs (Fünfte Kammer) vom 23. November 2016, Europäische Kommission/Stichting Greenpeace Nederland und Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Rechtssache C-673/13 P, Rn. 72: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62013CJ0673.

[9] Abs. 73

[10] Rn. 74.