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Beschluss in der Sache 357/2019/FP über die Weigerung der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde, der Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit Kontakten mit Interessenträgern zu gewähren
Entscheidung
Fall 357/2019/FP - Geöffnet am Freitag | 01 März 2019 - Entscheidung vom Freitag | 29 November 2019 - Betroffene Institution Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ( Lösung erzielt ) - Land Belgien
Der Fall betraf eine Weigerung der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), dem Beschwerdeführer Zugang zu Protokollen und Sitzungsunterlagen über Kontakte zu gewähren, die die ESMA mit Interessenträgern in Bezug auf die Rechtsvorschriften der EU über Märkte für Finanzinstrumente (im Allgemeinen als MiFID bezeichnet) hatte. Die ESMA argumentierte zunächst, dass es keine offiziellen Protokolle dieser Sitzungen gebe.
Der Bürgerbeauftragte erkundigte sich nach dem Thema und stellte fest, dass einige interne Notizen von Bediensteten zu diesen Sitzungen verfasst wurden. Der Bürgerbeauftragte schlug daher vor, dass die ESMA jedes Dokument einzeln prüfen und prüfen sollte, ob sie es teilweise oder vollständig freigeben könnte.
Die ESMA stimmte dem Lösungsvorschlag zu und veröffentlichte acht Dokumente teilweise. Anschließend schloss der Bürgerbeauftragte den Fall mit einem Verbesserungsvorschlag in Bezug auf die Sitzungsprotokolle ab.
Hintergrund der Beschwerde
1. Im Juli 2018 stellte der Beschwerdeführer, ein Wissenschaftler, bei der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [1].
2. Am 31. Oktober 2018 gewährte die ESMA Zugang zu einer erheblichen Anzahl der vom Beschwerdeführer angeforderten Dokumente. Sie gewährte jedoch keinen Zugang zu einer Reihe von Dokumenten, nämlich „Protokollen oder Sitzungsunterlagen über den Inhalt der Kontakte der Interessenträger der ESMA zu MiFID [2]/ MiFIR II [3] von Oktober 2015 bis Dezember 2017“.
3. Am selben Tag forderte der Beschwerdeführer die ESMA auf, ihre Entscheidung durch einen sogenannten Zweitantrag zu überprüfen.
4. Anschließend übermittelte die ESMA dem Beschwerdeführer ein Klarstellungsschreiben, in dem sie erklärte, dass sie über kein formelles System für die Aufzeichnung ihrer Treffen mit Vertretern der Industrie verfüge und dass die einzigen in diesem Zusammenhang erstellten Dokumente interne Notizen von Mitarbeitern seien, die ausgearbeitet worden seien, um interne Diskussionen bei der ESMA zu erleichtern. Am 14. Dezember 2018 teilte die ESMA dem Beschwerdeführer mit, dass sie keinen Zugang zu den angeforderten Dokumenten gewähren werde.
5. Unzufrieden mit der Entscheidung der ESMA wandte sich der Beschwerdeführer am 25. Februar 2019 an den Europäischen Bürgerbeauftragten.
Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine Lösung
6. Im Laufe der Untersuchung übermittelte die ESMA dem Bürgerbeauftragten 38 Dokumente, die in den Anwendungsbereich des Antrags auf „Protokolle oder Sitzungsunterlagen der Kontakte der ESMA-Mitarbeiter zu MiFID/MiFIR II von Oktober 2015 bis Dezember 2017“ fielen.
7. Diese Dokumente bestanden aus internen E-Mails, in denen die Ergebnisse der Sitzungen der Interessenträger zusammengefasst wurden. Die Inhalte betrafen eine Vielzahl von Themen. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten waren einige der Inhalte eindeutig kommerziell sensibel.[4]
8. Der Bürgerbeauftragte stellte jedoch fest, dass mehrere der angeforderten Dokumente allgemeine Informationen enthielten, die dem ersten Anschein nach nicht geschäftlich vertraulich zu sein schienen.
9. Der Bürgerbeauftragte schlug daher vor, dass die ESMA „eine individuelle Bewertung der einschlägigen Dokumente vornehmen und entscheiden sollte, welche Dokumente teilweise oder vollständig freigegeben werden können“.
Bewertung des Bürgerbeauftragten nach dem Lösungsvorschlag
10. Die ESMA akzeptierte den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten und führte eine individuelle Überprüfung der 38 Dokumente durch. Sie teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie dabei die Grundsätze der Transparenz und des Berufsgeheimnisses sorgfältig ausgewogen habe.
11. Nach einer Konsultation von zehn Interessenträgern und einer individuellen Überprüfung der Dokumente beschloss die ESMA, acht der 38 ermittelten Dokumente teilweise offenzulegen.
12. Die Bürgerbeauftragte begrüßt die positive Reaktion der ESMA auf den Vorschlag der Bürgerbeauftragten und die gründliche individuelle Überprüfung aller einschlägigen Dokumente. Dazu gehörten Dokumente, die zuvor nicht identifiziert worden waren.
13. Die Bürgerbeauftragte nimmt den ausgewogenen Ansatz der ESMA bei ihrer Überprüfung zur Kenntnis und begrüßt die teilweise Offenlegung der acht Dokumente. Sie erkennt die Notwendigkeit an, die geschäftlichen Interessen Dritter angemessen zu schützen.
14. Der Beschwerdeführer wies in seiner Stellungnahme zur Antwort der ESMA auf den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten darauf hin, dass die ESMA seiner Ansicht nach einen zu restriktiven Ansatz bei der Offenlegung verfolgt und den Einwänden Dritter unangemessenes Gewicht beigemessen habe. Er bestreitet jedoch nicht ausdrücklich die von der ESMA vorgenommenen Schwärzungen.
15. Die Bürgerbeauftragte stellte fest, dass die ESMA in der Online-Bibliothek der ESMA Informationen über Treffen mit externen Interessenträgern veröffentlicht.[5] Bei den „Kontakten der Interessenträger der ESMA“ handelt es sich um ein Dokument, das Informationen über das Datum der Sitzung, die getroffene Einrichtung und das Hauptthema enthält. es fehlt jedoch jede Bezugnahme auf das Vorhandensein einer detaillierteren Aufzeichnung der Sitzung.
16. In diesem Zusammenhang stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Möglichkeit der Ausübung des Rechts auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten dadurch erleichtert würde, dass in diesem Dokument angegeben würde, ob eine detaillierte Aufzeichnung der Sitzung vorhanden ist (z. B. Protokoll oder Vermerke).
17. Der Bürgerbeauftragte betont, dass die Feststellung des Vorliegens einer detaillierten Aufzeichnung einer Sitzung nicht bedeutet, dass sie notwendigerweise für die Öffentlichkeit offengelegt werden könnte. Es können, wie im vorliegenden Fall, angemessene Ausnahmen vom öffentlichen Zugangsrecht gelten.
18. Angesichts ihrer Bewertung und der Antwort der ESMA auf ihren Lösungsvorschlag hat die Bürgerbeauftragte beschlossen, den Fall auf der Grundlage abzuschließen, dass die Lösung erreicht wurde. Sie macht auch einen Verbesserungsvorschlag, den die ESMA berücksichtigen sollte.
Schlussfolgerung
Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:
Die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde nahm den Lösungsvorschlag des Bürgerbeauftragten an und gewährte teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten.
Verbesserungsvorschlag
Die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde sollte in ihren Informationen für die Öffentlichkeit (Online-Bibliothek) angeben, ob detaillierte Aufzeichnungen über ihre Treffen mit Interessenträgern vorhanden sind.
Der Beschwerdeführer und die ESMA werden über diesen Beschluss unterrichtet.
Emily O'Reilly
Europäischer Bürgerbeauftragter
Straßburg, den 29.11.2019
[1] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.
[2] Stehend für „M arkets in Financial Instruments Directive“ (Richtlinie über Finanzinstrumente): Richtlinie 2014/65/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente und zur Änderung der Richtlinien 2002/92/EG und 2011/61/EU Text.
[3] Stehend für „M arkets in Financial Instruments Regulation“: Verordnung (EU) Nr. 600/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über Märkte für Finanzinstrumente und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012.
[4] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 erster Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001.
[5] Informationen zu den Kontakten der ESMA-Mitarbeiter mit den Interessenträgern (ab dem zweiten Quartal 2016) finden Sie in der Online-Bibliothek der ESMA in Form einer Übersicht über die Sitzungen pro Quartal des Jahres unter folgendem Link: https://www.esma.europa.eu/databases-library/esma-library/%2522staff%2520stakeholder%2520contacts%2522