Hintergrund der Beschwerde

1. Im Juni 2017, als er beim Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) arbeitete, reichte der Beschwerdeführer beim ECDC eine Beschwerde ein, dass einer seiner Vorgesetzten ihn belästigte.

2. Am 13. März 2018 beantragte der Beschwerdeführer Zugang zu einer vollständigen Kopie des Abschlussberichts über die Untersuchung wegen Belästigung, einschließlich der Schlussfolgerungen und Empfehlungen des Ermittlers. Der Beschwerdeführer stellte seinen Antrag gemäß Artikel 41 der Charta der Grundrechte ^[1], der jedem EU-Bürger das Recht auf Akteneinsicht einräumt. Am 6. April 2018 lehnte das ECDC diesen Antrag mit der Begründung ab, dass es noch keine Entscheidung über die Beschwerde wegen Belästigung getroffen habe ^[2].

3. Am 16. April 2018 forderte der Beschwerdeführer das ECDC auf, diese Entscheidung zu überprüfen. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er Zugang zu dem Bericht benötige, um sein Recht auf Verteidigung auszuüben.  In demselben Antrag stellte der Beschwerdeführer auch zwei neue Arten von Anträgen auf Zugang zum Untersuchungsbericht - einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten ^[3] und einen Antrag auf Zugang zu seinen eigenen personenbezogenen Daten ^[4], die in dem Bericht enthalten sind.

4. Am 8. Mai 2018 antwortete das ECDC dem Beschwerdeführer. In Bezug auf den Antrag auf Akteneinsicht ^[5] behauptete das ECDC, da es noch keine Entscheidung auf der Grundlage des Untersuchungsberichts getroffen habe ^[6], könne der Zugang zu dem Bericht nicht durch die Notwendigkeit gerechtfertigt werden, seine Verteidigungsrechte auszuüben.

5. Das ECDC weigerte sich auch, der Öffentlichkeit Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, da die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit die Privatsphäre und Integrität der in dem Bericht genannten Personen gefährden würde. Es stellte ferner fest, dass in Bezug auf den Fall der Belästigung noch keine Entscheidung getroffen wurde [7].

6. In Bezug auf den Antrag des Beschwerdeführers auf seine eigenen personenbezogenen Daten teilte ihm das ECDC mit, dass sein Antrag zur weiteren Verarbeitung an den Datenschutzbeauftragten des ECDC weitergeleitet worden sei. 

7. Im Mai 2018 teilte das ECDC dem Beschwerdeführer mit, dass eine Entscheidung über seine Beschwerde wegen Belästigung getroffen worden sei.

8. Am 30. Mai 2018 forderte der Beschwerdeführer nach Abschluss der Untersuchung das ECDC auf, seine ursprüngliche Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zum Untersuchungsbericht zu überprüfen.^[8] Gleichzeitig stellte er einen neuen Antrag auf Einsicht in seine eigene Akte.^[9]

9. Am 20. Juni 2018 antwortete das ECDC auf diese Anfragen und gewährte dem Beschwerdeführer teilweisen Zugang zu einer geschwärzten Kopie des Abschlussberichts in den Räumlichkeiten des ECDC.^[10] Das ECDC wies darauf hin, dass das Recht auf Zugang zu den personenbezogenen Daten des Beschwerdeführers gewährt werden könne, personenbezogene Daten Dritter (wie Zeugen und der mutmaßliche Täter) jedoch geschwärzt würden.

10. Unzufrieden mit der Weigerung des ECDC, der Öffentlichkeit uneingeschränkten Zugang zum Abschlussbericht über die Untersuchung wegen Belästigung zu gewähren, wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

11. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung der Beschwerde ein, wonach das ECDC zu Unrecht der Öffentlichkeit keinen vollständigen Zugang zum abschließenden Untersuchungsbericht über die Beschwerde wegen Belästigung gewährt habe. 

12. Das Untersuchungsteam der Bürgerbeauftragten prüfte den geschwärzten und nicht geschwärzten abschließenden Untersuchungsbericht per Bildschirmfreigabe und hielt eine Videokonferenz mit dem ECDC ab. Der Bericht über die Ferninspektion und -sitzung wurde dem ECDC und dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme übermittelt.

13. Die Entscheidung des Bürgerbeauftragten berücksichtigt die Argumente und Ansichten der Parteien in allen Phasen der Untersuchung.

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

14. Das ECDC ist der Auffassung, dass es der Öffentlichkeit keinen vollständigen Zugang zum Untersuchungsbericht gewähren kann.

15.  Unter Bezugnahme auf die EU-Datenschutzvorschriften ^[11] argumentierte das ECDC, dass die vollständige Offenlegung des Berichts den Schutz der „Privatsphäre und Integrität“^[12] der an der Untersuchung von Belästigung beteiligten Bediensteten (die im Abschlussbericht identifiziert werden können oder identifizierbar sind) beeinträchtigen würde. Diese Personen haben der Veröffentlichung ihrer personenbezogenen Daten nicht zugestimmt. Insbesondere stellte das ECDC fest, dass der Bericht personenbezogene Daten über die Person enthielt, gegen die die Untersuchung wegen Belästigung durchgeführt wurde.

16. Das ECDC argumentierte auch, dass die vollständige Offenlegung des Berichts, der Aussagen von Einzelpersonen während der Untersuchung zusammen mit der Bewertung dieser Aussagen durch den Ermittler enthält, zukünftige Inspektionen, Untersuchungen und Audits ^[13] und den Entscheidungsprozess untergraben könnte.^[14] Es argumentierte, dass die Offenlegung dieser Informationen das Vertrauen der Mitarbeiter untergraben und sie dazu bringen könnte, bei zukünftigen Ermittlungen wegen Belästigung nicht mitzuarbeiten. Das ECDC erklärte ferner, dass es kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung feststellen könne, das diese Bedenken überwiegen würde, und dass das private Interesse des Beschwerdeführers nicht berücksichtigt werden könne ^[15].

17. Das ECDC erklärte ferner, dass es den Zugang zu dem Bericht als hochsensible Angelegenheit betrachte, da Informationen über die Untersuchung an die schwedische Presse durchgesickert seien, was bei den Mitarbeitern des ECDC Besorgnis und Besorgnis hervorrufe.

18. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass sich die Gewährung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Akten nicht auf die Wirksamkeit von Inspektionen, Untersuchungen und Audits oder auf den Entscheidungsprozess auswirken würde, da die Untersuchung wegen Belästigung bereits abgeschlossen sei.

19. In Bezug auf den Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass es keine konkreten Beweise dafür gibt, dass die Gewährung des Zugangs zu dem Bericht die Integrität und das Recht des Einzelnen auf Privatsphäre beeinträchtigen würde. Darüber hinaus betonte der Beschwerdeführer, dass er die Zustimmung der meisten Zeugen, deren Namen im angeforderten Bericht aufgeführt seien, eingeholt habe, um das Protokoll der Befragungen zu erhalten. Er argumentierte, dass die Offenlegung des Berichts die Interessen der beschuldigten Person nicht beeinträchtigen würde, da die Untersuchung abgeschlossen sei.

20. Nach dem EU-Datenschutzrecht ^[16] muss ein Antragsteller, der Zugang zu personenbezogenen Daten eines Dritten beantragt, die Notwendigkeit des Empfangs der Daten nachweisen. Der Beschwerdeführer erklärte, dass sein Antrag durch die Notwendigkeit gerechtfertigt sei, sein Recht auf Verteidigung auszuüben ^[17], da die von der Untersuchung betroffene Person in der Zwischenzeit ein Amtshilfeersuchen ^[18] gestellt habe, mit dem nach Ansicht des Beschwerdeführers das Ergebnis der Untersuchung der Beschwerde wegen Belästigung angefochten werden sollte. Der Beschwerdeführer erklärte, dass er auch überprüfen wolle, ob das ECDC die geltenden Vorschriften in Bezug auf Belästigungsvorwürfe einhalte.

21. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass das ECDC seine Situation und sein berechtigtes Interesse am Zugang zu dem Bericht, wie im EU-Recht dargelegt, nicht bewertet habe.^[19] Seiner Ansicht nach habe das ECDC seine Argumente für die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu dem Bericht nicht begründet, insbesondere nicht, wie die Offenlegung die geschützten Interessen beeinträchtigen würde.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

In Bezug auf den Schutz der Privatsphäre und Integrität von Personen

22. Der Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, die personenbezogene Daten enthalten, kann nur gewährt werden, wenn dies im Einklang mit den EU-Datenschutzvorschriften steht.^{[20] [21]}

23. Nach den EU-Datenschutzvorschriften bezeichnet der Ausdruck „personenbezogene Daten“ alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person (im Folgenden „betroffene Person“) beziehen [22] (Hervorhebung nur hier). Die Schwärzungen in dem Bericht betrafen die Namen und andere Informationen in Bezug auf identifizierbare Personen, Aussagen von Zeugen, Aussagen von Opfern und Aussagen der untersuchten Person sowie persönliche Schlussfolgerungen des Ermittlers, die gemäß der Verordnung als personenbezogene Daten gelten.

24. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das ECDC den Bericht zu Recht nur teilweise offengelegt und die Aussagen der Zeugen anonymisiert hat. Die darin enthaltenen Informationen sind derart, dass die betreffenden Personen für Dritte potenziell identifizierbar wären, insbesondere angesichts der relativ geringen Größe der Agentur, die nur etwa 320 Bedienstete zählt. Selbst wenn der Beschwerdeführer die Erlaubnis erhalten hätte, die Protokolle der Vernehmungen einiger Zeugen zu erhalten, deren Namen im Bericht ^[23] aufgeführt sind, enthalten die Erklärungen und der Rest des Berichts daher personenbezogene Daten, die sich auf andere identifizierbare Personen (einschließlich der Person, gegen die die Belästigungsbeschwerde erhoben wurde) beziehen. Diese Informationen stellen die personenbezogenen Daten dieser Dritten dar, die der Weitergabe ihrer personenbezogenen Daten nicht zugestimmt haben.

25. Im Falle eines Antrags auf Zugang der Öffentlichkeit zu personenbezogenen Daten muss das betreffende Organ einer dreistufigen Analyse folgen. Zunächst ist zu prüfen, ob der Antragsteller die Notwendigkeit der Übermittlung der personenbezogenen Daten an ihn nachgewiesen hat. Ist dies der Fall, muss das Organ prüfen, ob die Übermittlung die berechtigten Interessen der „betroffene Personen“ (Bedienstete des ECDC) beeinträchtigen könnte. Schließlich muss das Organ eine Abwägung zwischen den Interessen der Person, die Zugang zu den personenbezogenen Daten beantragt, und den berechtigten Interessen der betroffenen Personen vornehmen.

26. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu dem angeforderten Dokument erforderlich sei, damit er sein Recht auf Verteidigung ausüben und überprüfen könne, ob das ECDC die geltenden Vorschriften in Bezug auf Belästigungsvorwürfe eingehalten habe. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass im Anschluss an einen Antrag gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers geprüft wird, ob der Zugang der Öffentlichkeit und nicht nur dem einzelnen Antragsteller gewährt werden sollte. Die von ihm angeführten Gründe sind seine eigenen privaten Interessen, die nicht als von öffentlichem Interesse angesehen werden können.

27. Der Bürgerbeauftragte kommt zu dem Schluss, dass das ECDC seine Entscheidung, den uneingeschränkten Zugang der Öffentlichkeit zum Abschlussbericht zu verweigern und die Privatsphäre und Integrität der betroffenen Personen zu schützen, richtig und hinreichend begründet hat.

Zum Schutz von Inspektionen, Untersuchungen und Audits sowie zum Schutz des Entscheidungsprozesses

28. Die EU-Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten schützen den Zweck von Ermittlungen ^[24] und erlauben die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten, auch nachdem die Entscheidung getroffen wurde, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernsthaft beeinträchtigen würde. ^[25] Die Gefahr einer Beeinträchtigung der geschützten Interessen muss vernünftigerweise vorhersehbar und nicht rein hypothetisch sein.^[26] Das Gericht für den öffentlichen Dienst hat ferner festgestellt, dass es in Bezug auf solche sensiblen Fälle nicht unangemessen ist, wenn keine besonderen Umstände vorliegen, Zeugen durch die Gewährleistung ihrer Anonymität und der Vertraulichkeit aller Informationen, die sie identifizieren können, zu schützen, um im Interesse der Beschwerdeführer neutrale und objektive Untersuchungen unter uneingeschränkter Zusammenarbeit der Bediensteten zu ermöglichen. [...] Außerdem ist es auch nicht unangemessen, davon auszugehen, dass die Vertraulichkeit von Zeugenaussagen erforderlich ist, um Arbeitsbeziehungen zu schützen, die das reibungslose Funktionieren der Dienste gewährleisten. [...]“.^[27]

29. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass das ECDC dem Beschwerdeführer nach Abschluss der Untersuchung teilweisen Zugang zu dem Dokument in den Räumlichkeiten des ECDC gewährte.  Sie habe den Bericht daraufhin geprüft, welche Teile zurückgehalten werden müssten, um (künftige) Untersuchungen zu schützen. Die Bürgerbeauftragte hat bei ihrer Prüfung der Dokumente festgestellt, dass die geschwärzten Teile des Berichts Beweise von Zeugen enthalten, die für die Entscheidung des ECDC relevant sind, ob der Beschwerdeführer Mobbing ausgesetzt war. Es ist vernünftigerweise vorhersehbar, dass die Offenlegung dieser Beweise die Bereitschaft von Zeugen, an möglichen zukünftigen Ermittlungen wegen Belästigung teilzunehmen, ernsthaft untergraben könnte, da Bedenken bestehen, dass ihre Vertraulichkeit nicht absolut gewährleistet werden könnte. Diese Schlussfolgerung wird durch die Tatsache bestätigt, dass das Durchsickern von Informationen über die Untersuchung in der schwedischen Presse bei den Mitarbeitern des ECDC zu großen Bedenken geführt hat.

30. Der Beschwerdeführer hat nicht nachgewiesen, dass ein öffentliches Interesse an der Offenlegung der angeforderten Dokumente besteht. Im Gegenteil kann mit Recht geltend gemacht werden, dass ein starkes öffentliches Interesse daran besteht, die geschwärzten Teile des Berichts nicht offenzulegen, da dies die Fähigkeit des ECDC beeinträchtigen könnte, künftige Ermittlungen wegen Belästigung oder ähnliche Untersuchungen wirksam durchzuführen.

31. Daher ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass das ECDC berechtigt war, den uneingeschränkten Zugang der Öffentlichkeit zum Abschlussbericht zu verweigern.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Das ECDC hat keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit begangen, indem es nur teilweisen Zugang zum Abschlussbericht über eine Untersuchung wegen Belästigung gewährt hat.

Emily O'Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 06.06.2019

[1] Artikel 41 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

 [2] Gemäß Anhang IX Artikel 3 des Statuts.

[3] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[4] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2000 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft und zum freien Datenverkehr: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R0045.

[5] Gemäß Artikel 41 Absatz 2 Buchstabe b der Charta der Grundrechte der Europäischen Union

[6] Gemäß Art. 3 Abs. 1 des Anhangs IX des Statuts.

[7] Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[8] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[9] I Gemäß Artikel 41 Absatz 2 Buchstabe b der Charta der Grundrechte der Europäischen Union

[10] Gemäß Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[11] Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001.

[12] Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[13] Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[14] Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[15] Das ECDC verwies auf das Urteil in der Rechtssache C-266/05, Sison/Rat, Rn. 47 und die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[16] Gemäß Artikel 8 Buchstabe b dürfen personenbezogene Daten nur übermittelt werden, wenn die Empfänger die Notwendigkeit des Empfangs der Daten feststellen und kein Grund zu der Annahme besteht, dass die legitimen Rechte der betroffenen Personen beeinträchtigt werden könnten. 

[17] Gemäß Artikel 41 der Charta.

[18] Gemäß Artikel 24 Absatz 1 des Statuts unterstützt die Union jeden Beamten, insbesondere in Verfahren gegen Personen, die Drohungen, beleidigende oder diffamierende Handlungen oder Äußerungen oder Angriffe auf Personen oder Vermögensgegenstände verüben, denen er oder ein Familienangehöriger aufgrund seiner Stellung oder seines Amtes ausgesetzt ist.

[19] Urteil des Gerichts vom 15. Juli 2015, Dennekamp/Parlament, T-115/13, EU:T:2015:497, Rn. 54.

[20] Verordnung (EG) Nr. 45/2001. 

[21] Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 29. Juni 2010, C 28/08 P, Kommission/Bayerisches Lager, C-28/08 P, ECLI:EU:C:2010:378.  

[22] Artikel 2 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 45/2001.

[23] Der Beschwerdeführer gibt an, dass einige Zeugen keine Einwände gegen die Offenlegung ihrer Aussagen erhoben hätten.  Aus den Erklärungen des Beschwerdeführers geht nicht hervor, dass diese Personen in die Veröffentlichung ihrer personenbezogenen Daten eingewilligt haben.

[24] Gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[25] Gemäß Artikel 4 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001.

[26] Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‐39/05 P und C‐52/05 P, ECLI:EU:C:2008:374, Rn. 43.

[27] Urteil des Gerichts für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union vom 12. Dezember 2012, Cerafogli/EZB, F-43/10, ECLI:EU:F:2012:184, Rn. 97.