Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut [1]

Resumé

1. Den foreliggende sag vedrører den måde, hvorpå Europa-Kommissionen behandlede en klage, der blev indgivet til den i 2006 af 27 borgerinitiativer, der kæmpede mod, hvad de opfattede som de negative konsekvenser af udvidelsen af Wiens lufthavn ("klagerne"). Kommissionen nåede frem til den konklusion, at de relevante arbejder var blevet udført uden den obligatoriske miljøkonsekvensvurdering ("VVM"). For at afhjælpe denne undladelse var den enig med de østrigske myndigheder i, at sidstnævnte ville foretage en efterfølgende VVM. Den endelige rapport om denne procedure blev forelagt Kommissionen i februar 2011.

2. Klagerne var utilfredse med den måde, hvorpå den efterfølgende VVM var blevet gennemført. De kritiserede bl.a., at i) den myndighed, der var ansvarlig for den relevante procedure, var den samme myndighed, som havde udstedt tilladelser til de relevante arbejder og dermed befandt sig i en åbenbar interessekonflikt, og ii) at de ikke havde adgang til en klageprocedure som fastsat i det relevante EU-direktiv.

3. I 2008 henvendte klagerne sig til Den Europæiske Ombudsmand. Efter at have undersøgt sagen fandt Ombudsmanden, at klagernes argumenter vedrørende de to ovennævnte spørgsmål umiddelbart syntes at være velbegrundede, og at han på daværende tidspunkt derfor ikke var i stand til at konkludere, at Kommissionen havde sikret, at den efterfølgende VVM var blevet gennemført korrekt. Da proceduren imidlertid var i gang, og Kommissionen havde erklæret, at den først ville afslutte traktatbrudssagen, når den fandt det godtgjort, at de østrigske myndigheder havde truffet de nødvendige foranstaltninger, fandt Ombudsmanden, at der ikke var behov for yderligere foranstaltninger fra hans side på dette tidspunkt. Han afsluttede derfor sin undersøgelse i december 2009 og gjorde det klart, at han havde tillid til, at Kommissionen ville tage hensyn til hans resultater.

4. I november 2010 henvendte klagerne sig igen til Ombudsmanden. Ombudsmanden indledte endnu en undersøgelse, hvorunder han gennemgik Kommissionens sagsakter. Kontrollen viste, at sagsakterne ikke indeholdt nogen anden væsentlig korrespondance mellem Kommissionen og de østrigske myndigheder i den periode, hvor den efterfølgende VVM blev gennemført. Der var navnlig intet, der tydede på, at de bemærkninger, som klagerne havde fremsat i denne periode, var blevet drøftet skriftligt med de østrigske myndigheder. Ombudsmandens afgørelse om klage 1532/2008 synes heller ikke at have givet anledning til en sådan korrespondance. Denne situation førte Ombudsmanden til den konklusion, at Kommissionen ikke tog hensyn til hans konklusioner fra den første undersøgelse. Han fremsatte derfor et udkast til henstilling, hvori han indtrængende opfordrede Kommissionen til at tage sin holdning op til fornyet overvejelse. Dette udkast til henstilling lykkedes ikke.

5. Ombudsmanden mener, at den foreliggende sag udgør et beklageligt eksempel på en situation, hvor Kommissionen i) undlod at træffe passende afhjælpende foranstaltninger i forbindelse med en klar overtrædelse af EU-retten i en vigtig sag og ii) valgte at ignorere Ombudsmandens rådgivning. Han mener derfor, at det er hensigtsmæssigt at gøre Europa-Parlamentet opmærksom på sagen.

Baggrunden for klagen

6. Siden 1999 har infrastrukturen i Wien lufthavn gennemgået forbedringer og en udvidelse gennem en række byggeprojekter, som blev godkendt af de østrigske myndigheder. Da klagerne henledte Kommissionens opmærksomhed på disse arbejder i 2006, nåede Kommissionen frem til den konklusion, at der burde have været foretaget en VVM i henhold til Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet [2]. Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at formålet med direktiv 85/337 ikke kunne nås, hvis byggetilladelsen var blevet givet, uden at der var blevet foretaget en VVM, og hvis projekterne som i den foreliggende sag allerede var blevet gennemført, eller hvis opførelsen var tæt på at være afsluttet. Under disse omstændigheder indvilligede Kommissionen i forhandlinger med Østrig om at afholde sig fra at fortsætte traktatbrudsproceduren, mens Østrig til gengæld ville udarbejde en "efterfølgende VVM", der på den bedst mulige måde simulerer en forudgående VVM og giver mulighed for en fuldstændig vurdering af de relevante projekters indvirkning på miljøet.

7. Klagerne kritiserede Kommissionens fremgangsmåde i denne sag. De henvendte sig derfor til Ombudsmanden (klage 1532/2008/(WP)GG).

8. I sin afgørelse af 2. december 2009, som afsluttede hans undersøgelse af denne sag, nåede Ombudsmanden bl.a. frem til følgende konklusioner:

- Den myndighed, der fik overdraget den efterfølgende VVM, var det østrigske forbundsministerium for transport, innovation og teknologi ("BMVIT"). Kommissionen bestred ikke, at ministeriet havde udstedt nogle af tilladelserne til de pågældende projekter. Dette betød, at den efterfølgende VVM-undersøgelse var blevet overdraget til en myndighed, der oprindeligt ikke syntes at have sikret sig, at direktiv 85/337 blev overholdt. Under disse omstændigheder syntes klagernes argument om, at BMVIT's involvering ved første øjekast gav anledning til en åbenbar interessekonflikt, at være velbegrundet.

- Kommissionen havde oplyst, at den efterfølgende VVM ville blive gennemført i henhold til artikel 5-10 i direktiv 85/337. Efter klagernes opfattelse måtte artikel 10a imidlertid også finde anvendelse. I henhold til denne bestemmelse har "medlemmer af offentligheden" på visse betingelser "adgang til ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af afgørelser, handlinger eller undladelser, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse". Kommissionen forklarede, at den, da den accepterede, at der skulle gennemføres en efterfølgende VVM, ikke anmodede Østrig om udtrykkelige forsikringer om anvendelsen af artikel 10a i direktiv 85/337, da denne bestemmelse udgjorde materiel ret og ikke kunne gøres til genstand for en aftale med medlemsstaterne. Ombudsmanden var ude af stand til at forstå dette argument. Uanset om artikel 10a udgjorde materiel ret eller procesret, var det vanskeligt at se, hvad der kunne have forhindret Kommissionen i at søge en udtrykkelig forsikring fra de østrigske myndigheder om, at denne bestemmelse ville blive overholdt, forudsat at den fandt anvendelse i denne sag.

9. På baggrund af disse omstændigheder var Ombudsmanden af den opfattelse, at han på dette tidspunkt ikke var i stand til at konkludere, at Kommissionen havde sikret en korrekt gennemførelse af den efterfølgende VVM, og at den således havde gennemført traktatbrudsproceduren mod Østrig vedrørende Wien lufthavn korrekt.

10. Ombudsmanden bemærkede imidlertid også, at hverken den efterfølgende VVM-undersøgelse eller Kommissionens undersøgelse var afsluttet på det tidspunkt. Han bemærkede endvidere, at Kommissionen havde underrettet klagerne om, at den først ville foreslå at afslutte traktatbrudsproceduren, efter at den var overbevist om, at eventuelle relevante virkninger af de forskellige lufthavnsudvidelser var blevet behørigt vurderet, og navnlig at Østrig havde taget de nødvendige skridt til at give resultaterne af konsekvensanalysen praktisk virkning.

11. Under disse omstændigheder fandt Ombudsmanden, at der på daværende tidspunkt ikke var grund til yderligere undersøgelser af sagen. I sin afgørelse om afslutning af sin undersøgelse, som blev vedtaget i december 2009, påpegede Ombudsmanden imidlertid, at han havde tillid til, at Kommissionen ville tage behørigt hensyn til hans konklusioner.

12. Den 30. november 2010 henvendte klagerne sig igen til Ombudsmanden (klage 2591/2010/GG). I deres nye klage påpegede de, at Kommissionen, så vidt de vidste, ikke havde taget yderligere skridt til at forfølge traktatbrudsproceduren mod Østrig, siden Ombudsmandens afgørelse var blevet vedtaget.

Undersøgelsens genstand

13. Ombudsmanden besluttede derfor at indlede endnu en undersøgelse vedrørende følgende påstand og påstand:

Påstand:

Kommissionen har undladt at gennemføre traktatbrudsproceduren mod Østrig vedrørende Wiens lufthavn korrekt, navnlig ved ikke at sikre, at VVM blev gennemført korrekt.

Påstand:

Kommissionen bør enten sørge for, at der foretages en korrekt efterfølgende VVM, herunder en overvågningsmekanisme, hvor klagerne har ret til at blive inddraget, eller, hvis dette ikke er muligt, indbringe sagen for Domstolen.

Forespørgslen

14. Efter at have indhentet Kommissionens udtalelse og klagernes bemærkninger besluttede Ombudsmanden at foretage en inspektion af Kommissionens sagsakter.

15. Den 29. juli 2011 sendte Ombudsmanden et udkast til henstilling til Kommissionen.

16. Den 17. november 2011 afgav Kommissionen en udførlig udtalelse om Ombudsmandens udkast til henstilling.

17. Klagerne meddelte efterfølgende Ombudsmanden, at de ikke længere ønskede at kommentere Kommissionens holdning. De påpegede, at de gang på gang havde fremført deres argumenter for Kommissionen og spurgte, om Ombudsmanden ville være i stand til at gøre noget for dem, eller om flylobbyen ville vinde en endelig sejr over loven og borgernes rettigheder.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstået manglende korrekt gennemførelse af traktatbrudsprocedurer og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

18. Klagerne gentog deres synspunkt om, at Kommissionen ikke havde behandlet deres overtrædelsesklage korrekt. De kritiserede navnlig, at deres klageadgang i henhold til artikel 10a i direktiv 85/337 var blevet tilsidesat.

19. I sin udtalelse gentog Kommissionen sit synspunkt om, at det var forholdsmæssigt og rimeligt for den at afholde sig fra at fortsætte traktatbrudsproceduren, mens Østrig gennemførte en efterfølgende VVM, der på den bedst mulige måde simulerede en forudgående VVM. Kommissionen beskrev også de foranstaltninger, som de østrigske myndigheder havde truffet i denne forbindelse.

20. Kommissionen påpegede, at de østrigske myndigheder fremsendte den endelige rapport om den efterfølgende VVM den 15. februar 2011. Den gentog, at traktatbrudssagen først ville blive afsluttet, når den var overbevist om, at eventuelle relevante virkninger af de forskellige lufthavnsudvidelser var blevet tilstrækkeligt vurderet, og navnlig at Østrig havde taget de nødvendige skridt til at sikre den praktiske virkning af konklusionerne i konsekvensanalysen, dvs. efter at eventuelle kompensationsforanstaltninger som følge af VVM var blevet gennemført.

21. I deres bemærkninger var klagerne af den opfattelse, at Kommissionen stadig fastholdt, at den efterfølgende miljøkonsekvensrapport, som var blevet forelagt, var acceptabel, selv om den ikke engang på afstand svarede til en efterfølgende miljøkonsekvensvurdering. Klagerne hævdede, at Kommissionen så bort fra alle de argumenter, den havde fået forelagt, og at den også så bort fra Ombudsmandens henvisninger til manglerne i den relevante procedure.

22. Klagerne fremførte, at Kommissionen ikke tog hensyn til, at den østrigske revisionsret i en rapport vedrørende Wien lufthavn var nået frem til følgende konklusion med hensyn til den efterfølgende VVM, der blev gennemført i denne sag: "Med hensyn til borgernes muligheder for at deltage og mulighederne for retlig beskyttelse opfylder denne procedure ikke standarden for en VVM-procedure".

23. Klagerne hævdede, at Kommissionen fungerede som ansat i luftfartssektoren. I fire år havde det tilladt Østrig ulovligt at udvide Wien lufthavn. Investeringsomkostningerne beløb sig nu til ca. 1,5 mia. EUR. Alle relevante arbejder var blevet udført uden en VVM.

24. Efter klagernes opfattelse var der tale om åbenbare fejl eller forsømmelser.

25. Efter at have gennemgået ovennævnte bemærkninger fandt Ombudsmanden det nødvendigt at undersøge Kommissionens sagsakter.

26. Kontrollen, som blev gennemført i juni 2011, viste, at konceptet for den efterfølgende VVM-undersøgelse var blevet forelagt Kommissionen i marts 2008, og at de østrigske myndigheder havde aflagt rapport til Kommissionen om udviklingen i den efterfølgende VVM-undersøgelse i september 2008, juni 2009, november 2009 og juli 2010.

27. Kontrollen viste endvidere, at sagsakterne ikke indeholdt nogen anden væsentlig korrespondance mellem Kommissionen og de østrigske myndigheder i den periode, hvor den efterfølgende VVM blev gennemført. Der var navnlig intet, der tydede på, at de bemærkninger, som klagerne havde fremsat i denne periode, var blevet drøftet skriftligt med de østrigske myndigheder. Ombudsmandens afgørelse af 2. december 2009 om klage 1532/2008/(WP)GG synes heller ikke at have givet anledning til en sådan korrespondance.

28. I deres bemærkninger til kontrolrapporten anførte klagerne, at kontrolundersøgelsen bekræftede, at deres argumenter enten slet ikke var blevet behandlet eller ikke var blevet behandlet korrekt.

29. Den 25. juli 2011 fremsendte klagerne til Ombudsmanden det svar, som B., den østrigske forbundsminister for transport, innovation og teknologi, den 8. juli 2011 havde givet hende på en række spørgsmål fra medlemmer af det østrigske parlament. I dette svar bekræftede B., at der i betragtning af den efterfølgende miljøvurderingsrapports juridiske karakter ikke var nogen retsmidler til rådighed i henhold til østrigsk lovgivning med hensyn til denne rapport.

Ombudsmandens vurdering, der førte til et udkast til henstilling

30. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen havde gentaget, at den først ville afslutte traktatbrudssagen, når den var overbevist om, at eventuelle relevante virkninger af de forskellige lufthavnsudvidelser var blevet tilstrækkeligt vurderet, og navnlig at Østrig havde taget de nødvendige skridt til at give konsekvensanalysens konklusioner praktisk virkning. Det var denne tryghed, der fik Ombudsmanden til at afslutte sin første undersøgelse af dette spørgsmål i december 2009.

31. Da denne afgørelse blev truffet, var den efterfølgende VVM, som de østrigske myndigheder havde foretaget, imidlertid i gang. På dette tidspunkt ville det derfor have været let for Kommissionen at gribe ind over for de østrigske myndigheder med henblik på at behandle de spørgsmål, som Ombudsmanden rejste i sin afgørelse af 2. december 2009.

32. Den kontrol af Kommissionens sagsakter, der blev foretaget i juni 2011, viste imidlertid, at Kommissionen ikke havde truffet yderligere foranstaltninger, men blot ventede på, at den endelige rapport blev forelagt af de østrigske myndigheder.

33. Ombudsmanden understregede, at nogle af de spørgsmål, han havde rejst, vedrørte selve grundlaget for den efterfølgende VVM. Ombudsmanden havde navnlig påpeget, at klagernes argument om, at BMVIT's involvering gav anledning til en åbenbar interessekonflikt, i lyset af sagens omstændigheder ved første øjekast syntes at være velbegrundet. Ombudsmanden havde desuden understreget betydningen af artikel 10a i direktiv 85/337 og understreget, at det langt fra var sikkert, at borgerne ville kunne gøre brug af en klageprocedure i henhold til østrigsk ret for så vidt angår den efterfølgende VVM.

34. Ombudsmanden fandt derfor, at det ville have været hensigtsmæssigt for Kommissionen at vurdere de spørgsmål, som han havde rejst i sin afgørelse om klage 1532/2008. Han forstod ikke, hvorfor Kommissionen tilsyneladende ikke havde truffet nogen foranstaltninger i denne henseende. Det var korrekt, at Ombudsmanden i sin nævnte afgørelse havde erklæret, at han havde tillid til, at Kommissionen ville tage behørigt hensyn til denne afgørelse, når den vedtog sin endelige afgørelse om klagerens overtrædelsesklage. I betragtning af karakteren af de spørgsmål, som Ombudsmanden rejste, kunne Kommissionen imidlertid næppe fortolke dette således, at den burde udsætte behandlingen af disse spørgsmål til det sidste.

35. Ombudsmanden tilføjede med hensyn til artikel 10a i direktiv 85/337, at den tvivl om, hvorvidt der var adgang til klagemuligheder i den foreliggende sag, som Ombudsmanden havde givet udtryk for i sin afgørelse af 2. december 2009, i mellemtiden var blevet forstærket af de ovennævnte udtalelser fra den østrigske revisionsret og den østrigske forbundsminister for transport, innovation og teknologi.

36. På baggrund af ovenstående fandt Ombudsmanden, at klagernes påstand om, at Kommissionen åbenbart havde undladt at gennemføre sin traktatbrudsprocedure mod Østrig vedrørende Wien lufthavn, var velbegrundet.

37. Ombudsmanden fremsatte derfor følgende udkast til henstilling til Kommissionen:

Kommissionen bør korrigere sin tilgang til behandlingen af klagernes overtrædelsesklage vedrørende Wien lufthavn, afhjælpe de mangler, som Ombudsmanden fremhævede i sin afgørelse af 2. december 2009 om klage 1532/2008, og afslutte sin vurdering så hurtigt som muligt.

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans udkast til henstilling

38. I sin udførlige udtalelse om udkastet til henstilling mindede Kommissionen om, at da den blev gjort opmærksom på overtrædelsen, var de fleste af de relevante projekter i Wiens lufthavn enten afsluttet eller var i den sidste færdiggørelsesfase. Kommissionen anvendte sin skønsbeføjelse til at afstå fra yderligere proceduremæssige skridt mod Østrig på betingelse af, at de østrigske myndigheder efterfølgende foretager en VVM af disse projekter. Den primære overvejelse var, at virkninger, der muligvis havde fundet sted under de relevante projekter, ikke længere kunne gøres til genstand for afhjælpende foranstaltninger, men at virkninger, der var forårsaget af brugen af den byggede lufthavnsinfrastruktur, stadig kunne identificeres og afhjælpes ved hjælp af korrigerende foranstaltninger. En efterfølgende VVM kan således bidrage til at identificere mulige foranstaltninger, der er hensigtsmæssige for at undgå, minimere eller kompensere for sådanne sandsynlige væsentlige virkninger.

39. Kommissionen fremførte, at Ombudsmandens udkast til henstilling kunne fortolkes som en anmodning om at genoptage hele den efterfølgende VVM-procedure. Efter Kommissionens opfattelse ville dette ikke være muligt og uforholdsmæssigt. Kommissionen fremførte endvidere, at de kumulative miljøvirkninger af de relevante projekter var integreret i den almindelige VVM-procedure for den nye tredje bane, som i øjeblikket blev gennemført i fuld overensstemmelse med VVM-direktivet, herunder artikel 10a.

40. Kommissionen forklarede, at den i mellemtiden havde afsluttet sin vurdering af den rapport, som de østrigske myndigheder havde fremlagt, og havde anmodet disse myndigheder om yderligere oplysninger og præciseringer. Kommissionen havde navnlig anmodet de østrigske myndigheder om at bekræfte, at offentligheden var behørigt informeret, og at resultaterne af proceduren officielt ville blive gjort tilgængelige for offentligheden. I den forbindelse nævnte Kommissionen, at den ikke betragtede BMVIT's endelige rapport som en formel beslutning om resultaterne af den efterfølgende VVM og kompensationsforanstaltningerne. Af hensyn til klarheden og under hensyntagen til Ombudsmandens bemærkninger havde Kommissionen også anmodet Østrig om at forklare, om myndighedernes afgørelse om resultaterne af den efterfølgende VVM, navnlig om kompensationsforanstaltningerne, kunne gøres til genstand for en retlig prøvelse. Endelig havde Kommissionen anmodet Østrig om at bekræfte, at de kompetente miljømyndigheder havde været involveret i den efterfølgende VVM-proces, jf. VVM-direktivets artikel 6, stk. 1, med henblik på en forudgående VVM, og påpegede, at den endelige rapport ikke havde været klar i denne henseende.

41. I deres svar havde de østrigske myndigheder forklaret, at lufthavnsoperatøren i Wien med hensyn til mulighederne for retsmidler i forbindelse med den efterfølgende VVM havde forpligtet sig til at gennemføre alle de foranstaltninger, der var identificeret i processen, og at gennemførelsen ville blive overvåget af BMVIT. Hvis de afbødende foranstaltninger ikke blev gennemført korrekt, kunne myndighederne håndhæve dem på grundlag af artikel 141 i den østrigske lufttrafiklov ("Luftfahrtgesetz"). Desuden havde de østrigske myndigheder henvist til den aftale, der var indgået som følge af den mæglingsproces, der var blevet gennemført i forbindelse med udvidelsen af lufthavnen. De afbødende foranstaltninger, der er aftalt i denne proces, kan håndhæves på grundlag af civilretten af de borgere, der tilsluttede sig aftalen. Endelig havde de østrigske myndigheder henvist til VVM for den planlagte tredje start- og landingsbane i Wien lufthavn, som også ville tage hensyn til virkningerne af de projekter, der var omfattet af den efterfølgende VVM. Denne procedure afsluttes med en afgørelse, der kan prøves retligt i henhold til kravene i artikel 10a i direktiv 85/337.

42. Kommissionen anførte, at den omhyggeligt havde revurderet Ombudsmandens afgørelse af 2. december 2009 i lyset af den endelige rapport om den efterfølgende VVM, som de østrigske myndigheder havde forelagt, og de yderligere oplysninger, som de havde fremlagt.

43. Kommissionen erkendte, at den formulering, som de østrigske myndigheder anvendte i forbindelse med den procedure, der var aftalt med Kommissionen - "efterfølgende VVM-rapport " i stedet for "efterfølgende VVM-vurdering " - i første omgang rent faktisk kunne have været vildledende. Det understregede imidlertid, at den fælles forståelse havde været, at den gennemførte øvelse omfattede en efterfølgende vurderingsproces ("ex post Umweltprüfung") og ikke var begrænset til blot at udarbejde en vurderingsrapport.

44. Med hensyn til BMVIT's deltagelse i den efterfølgende VVM-procedure som den myndighed, der godkendte nogle af de pågældende projekter, mente Kommissionen, at ministeriet som administrativt organ handlede på grundlag af legalitetsprincippet og retsstatsprincippet. Den blotte omstændighed, at BMVIT havde udstedt nogle af tilladelserne vedrørende Wiens lufthavn, kunne efter dens opfattelse ikke begrunde påstanden om en åbenbar interessekonflikt.

45. Med hensyn til anvendeligheden af artikel 10a i direktiv 85/337 anførte Kommissionen, at den på ny havde undersøgt spørgsmålet og fortsat var overbevist om, at der ikke var noget retsgrundlag i henhold til EU-retten, som kunne have tvunget de østrigske myndigheder til at anvende denne bestemmelse, når de forhandlede om konceptet for den efterfølgende VVM, som havde til formål så vidt muligt at simulere en forudgående VVM. Anvendelsen af artikel 10a kunne derfor kun have været overvejet og i sidste ende krævet, hvis denne bestemmelse havde fundet anvendelse i tilfælde af en forudgående VVM for de pågældende udvidelsesarbejder. Artikel 10a blev imidlertid indført ved direktiv 2003/35/EF, som skulle gennemføres senest den 25. juni 2005. Ifølge oplysningerne i konceptet for en efterfølgende VVM blev ansøgningerne om de relevante projekter indgivet til de østrigske myndigheder inden denne dato, og de fleste af dem var endda afsluttet i juni 2005. Kommissionen mente imidlertid, at denne mangel kunne afhjælpes ved den igangværende VVM-undersøgelse af den nye tredje start- og landingsbane i Wiens lufthavn. Denne nye vurdering skulle tage hensyn til de kumulative virkninger af allerede eksisterende bygninger og anlæg, herunder dem, der er omfattet af den efterfølgende VVM. I forbindelse med denne regelmæssige VVM fandt artikel 10a fuld anvendelse.

46. Kommissionen tilføjede, at den ikke kontaktede de østrigske myndigheder igen om disse spørgsmål, før den modtog den endelige rapport om den efterfølgende VVM, da den allerede havde meddelt sine synspunkter om disse hovedsagelig juridiske spørgsmål i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse af klage 1532/2008/(WP)GG. Kommissionen fandt det derfor rimeligt først at foretage en endelig vurdering af de relevante spørgsmål efter at have analyseret den endelige rapport under hensyntagen til bemærkningerne i Ombudsmandens afgørelse.

47. Kommissionen sluttede af med at anføre, at den var af den opfattelse, at dens tilgang til behandlingen af denne sag var korrekt, således som det fremgår af ovenstående præciseringer.

48. Som nævnt ovenfor fremsatte klagerne ingen væsentlige bemærkninger til Kommissionens detaljerede udtalelse.

Ombudsmandens vurdering efter hans udkast til henstilling

49. Ombudsmanden finder det nyttigt at minde om, at han i sin afgørelse om klage 1532/2008/(WP)GG anerkendte, at Kommissionens beslutning om at anmode Østrig om at foretage en efterfølgende VVM, som objektivt ville vurdere projektets indvirkning på miljøet i henhold til kriterierne i direktiv 85/337 og gøre det muligt på et videnskabeligt grundlag at afgøre, om der skulle træffes kompenserende foranstaltninger, i princippet var både passende og rimelige. Det, der skal undersøges her, er således, om Kommissionen sikrede, at denne efterfølgende VVM faktisk blev gennemført korrekt.

50. I denne forbindelse minder Ombudsmanden endvidere om, at den tvivl, han gav udtryk for i denne henseende både i sin afgørelse om klage 1532/2008/(WP)GG og i sit udkast til henstilling i den foreliggende sag, navnlig fokuserede på to spørgsmål, nemlig i) anvendeligheden af artikel 10a i direktiv 85/337 og ii) den interessekonflikt, som den myndighed, der foretager den efterfølgende VVM, befandt sig i.

51. Ombudsmanden beklager at måtte konkludere, at Kommissionens detaljerede udtalelse ikke fjernede denne tvivl.

52. Med hensyn til det første af de ovennævnte spørgsmål har Kommissionen gjort gældende, at artikel 10a i direktiv 85/337 ikke ville have fundet anvendelse ratione temporis, hvis de pågældende arbejder havde været genstand for en VVM-undersøgelse, før de blev udført. Ombudsmanden mener, at dette argument er plausibelt.

53. Ombudsmanden er imidlertid ikke overbevist af Kommissionens yderligere argument om, at artikel 10a i direktiv 85/337 således heller ikke kunne finde anvendelse på den efterfølgende VVM, da sidstnævnte skulle ligne en forudgående VVM så tæt som muligt. Den relevante bestemmelse vedrører ikke den vurdering, der skal foretages, men de retsmidler, der skal stilles til rådighed for borgerne i denne henseende. Efter Ombudsmandens opfattelse er der ingen tvingende grund til, at denne bestemmelse ikke bør finde anvendelse på en efterfølgende VVM-undersøgelse som den, der foretages i den foreliggende sag. Det var myndighederne i den pågældende medlemsstat, der undlod at foretage en VVM, da den skulle have været gennemført. I betragtning af at loven har udviklet sig siden da, forekommer det kun rimeligt at antage, at disse ændringer skal tages i betragtning i de berørte borgeres interesse, når der foretages en efterfølgende VVM.

54. Desuden kan Ombudsmanden kun konstatere, at denne holdning i første omgang synes at være blevet delt af Kommissionen. Ordlyden i den udførlige udtalelse, ifølge hvilken Kommissionen "fortsat var overbevist" om, at artikel 10a ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag, tyder på en kontinuitet i tilgangen, som simpelthen ikke eksisterede. Under sin undersøgelse af klage 1532/2008/(WP)GG anmodede Ombudsmanden specifikt Kommissionen om sine synspunkter om dette spørgsmål. I sit svar anførte Kommissionen, at den mente, "at de spørgsmål, der er omfattet af den efterfølgende VVM-redegørelse, kan gøres til genstand for juridisk kontrol som nævnt i direktivets artikel 10a". Da Ombudsmanden anmodede Kommissionen om yderligere forklaringer på dette spørgsmål, tilføjede den, at VVM-direktivets artikel 10a "må fortolkes, selv inden for rammerne af en efterfølgende VVM, således at den giver adgang til klage og domstolsprøvelse i forbindelse med den administrative afgørelse om eventuelle yderligere foranstaltninger som følge af resultaterne af den efterfølgende VVM."[3] [90]

55. I sin udtalelse om dette klagepunkt, hvori klagerne lagde særlig vægt på spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 10a i direktiv 85/337, behandlede Kommissionen slet ikke dette spørgsmål. Ombudsmanden bemærker, at det først var i sin detaljerede udtalelse om udkastet til henstilling, at Kommissionen for første gang gjorde gældende, at nævnte bestemmelse ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag. Kommissionen synes således at have fremført et helt nyt argument næsten tre et halvt år efter, at den første gang var blevet konfronteret med sagen af Ombudsmanden.

56. Efter Ombudsmandens opfattelse tyder en sammenligning af Kommissionens indlæg på, at Kommissionen enten ikke fandt det nødvendigt grundigt at undersøge, om artikel 10a i direktiv 85/337 fandt anvendelse på den efterfølgende VVM, eller fremsatte erklæringer, der var forpligtet til at tilskynde klagerne og Ombudsmanden til at tro, at den nævnte bestemmelse fandt anvendelse, selv om Kommissionen mente, at det ikke var tilfældet. Ombudsmanden mener, at en af disse mulige fortolkninger vil fremhæve en alvorlig tilsidesættelse af principperne om god forvaltningsskik. Han mener derfor, at Parlamentet bør have mulighed for at behandle sagen.

57. I sin detaljerede udtalelse foreslog Kommissionen, at det forhold, at de afhjælpende foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 10a, ikke var tilgængelige med hensyn til den efterfølgende VVM, kunne afhjælpes ved den igangværende VVM for den nye tredje start- og landingsbane i Wiens lufthavn [4]. Ombudsmanden er ude af stand til at forstå, hvordan en VVM for et specifikt nyt projekt kan afhjælpe manglerne i en VVM vedrørende et andet projekt. VVM-redegørelsen for den nye start- og landingsbane i Wiens lufthavn har faktisk til formål at vurdere virkningen af dette nye projekt og ikke virkningen af tidligere projekter.

58. Hvad angår det andet af de spørgsmål, der er nævnt i punkt 50 ovenfor, kan ombudsmanden ikke andet end gentage sit synspunkt om, at en myndighed, der i mangel af den nødvendige VVM har udstedt tilladelser til udførelse af arbejder, nødvendigvis vil befinde sig i en interessekonflikt, hvis den derefter anmodes om at foretage en efterfølgende VVM.

59. I sin udførlige udtalelse anførte Kommissionen i det væsentlige for så vidt angår dette spørgsmål, at det relevante ministerium handlede på grundlag af legalitetsprincippet og retsstatsprincippet. Ombudsmanden finder det nyttigt igen at minde om, at det nævnte ministerium gav nogle af tilladelserne til de arbejder, der skulle udføres, selv om den nødvendige VVM ikke var blevet udført. Kommissionens argument er således åbenbart ikke overbevisende.

60. Ombudsmanden fører derfor til den konklusion, at Kommissionen åbenlyst har undladt at behandle klagernes argument om, at det pågældende ministerium befandt sig i en åbenbar interessekonflikt i den foreliggende sag, korrekt. I betragtning af betydningen af dette spørgsmål mener Ombudsmanden, at Parlamentet også bør inddrages i dette spørgsmål.

B. Ombudsmandens henstilling

Ombudsmanden fremsætter derfor følgende henstilling til Kommissionen:

Kommissionen bør genoverveje sin tilgang med hensyn til behandlingen af klagernes traktatbrudsklage vedrørende Wiens lufthavn og afhjælpe de mangler, som Ombudsmanden har påpeget. Dette betyder, at Kommissionens videre handlinger i traktatbrudsproceduren bør tage hensyn til de nationale myndigheders forpligtelse til at sikre, i) at klagerne har adgang til en klageprocedure, og ii) at der tages skridt til at håndtere en åbenbar interessekonflikt i forbindelse med anvendelsen af direktiv 85/337.

Europa-Parlamentet kunne overveje at vedtage en beslutning i overensstemmelse hermed.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 14. maj 2012.

---

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende Ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT 1994 L 113, s. 15; senest ændret ved Europa-Parlamentets afgørelse af 18.6.2008 (EUT 2008, L 189, s. 25).

[2] EFT L 175, s. 40. Dette direktiv blev ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26.5.2003 (EUT L 156, s. 17) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/31/EF af 23.4.2009 (EUT L 140, s. 114).

[3] Se punkt 90 i Ombudsmandens afgørelse om klage 1532/2008/(WP)GG.

[4] Det er interessant at bemærke, at Kommissionen henviser til en "mangel" i denne sammenhæng. Den formulering, som Kommissionen har anvendt, kan tyde på, at Kommissionen selv er i tvivl om, hvorvidt dens standpunkt om, at artikel 10a i direktiv 85/337 ikke fandt anvendelse på den efterfølgende VVM, er velbegrundet.