Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden for klagen

1. Den 23. november 2020 indgav klageren en anmodning til Rådet for Den Europæiske Union og anmodede om aktindsigt i:

"Dokumenter vedrørende trilogforhandlingerne om forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om ændring af forordning (EF) nr. 715/2007 om typegodkendelse af motorkøretøjer med hensyn til emissioner fra lette personbiler og lette erhvervskøretøjer (Euro 5 og Euro 6), om adgang til reparations- og vedligeholdelsesinformationer om køretøjer

Disse bør som minimum omfatte:

ST 12384 2020 INIT (30-10-2020)

ST 12384 2020 REV 1 (03-11-2020)."

2. Den 6. januar 2021 gav Rådet afslag på aktindsigt i de to dokumenter, der udtrykkeligt er nævnt i klagerens anmodning (dokument ST 12384/20 og ST 12384/20 REV1), på grundlag af behovet for at beskytte en igangværende beslutningsproces [2].

3. Samme dag genfremsatte klageren sin begæring.[3] Han anfægtede Rådets afgørelse under henvisning til Rettens dom i De Capitani-sagen.[4] Klageren anførte navnlig, at trilogdokumenter er en del af lovgivningsprocessen, at borgerne har ret til at få adgang til dem, og at dette langt fra undergraver beslutningsprocessen, men vil give borgerne mulighed for at følge processen i detaljer. Klageren bemærkede også, at hans anmodning ikke var begrænset til dokument ST 12384/20 og ST 12384/20 REV1, men omfattede alle dokumenter vedrørende de pågældende trilogforhandlinger.

4. 16. februar 2021 vedtog Rådet sin bekræftende afgørelse. I den forbindelse revurderede den sin holdning og identificerede yderligere dokumenter – i alt syv dokumenter – som værende omfattet af klagerens anmodning.

5. Rådet gav fuld aktindsigt i ét dokument, som indeholder de tre institutioners holdninger i begyndelsen af trilogforhandlingerne.

6. Den gav delvis aktindsigt i de resterende seks dokumenter, herunder dokument ST 12384/2020 og ST 12384/2020 REV 1. Rådet forklarede, at det redigerede ^[5] Rådets forhandlingsstrategi for de dele af lovteksten, hvorom der endnu ikke er opnået enighed med Parlamentet under de igangværende forhandlinger. Rådet fremførte, at hvis der offentliggøres oplysninger om de mulige områder, hvor Rådet kan være fleksibelt, vil presset for, at Rådet indrømmer visse punkter, inden der opnås enighed om den samlede balance i hele pakken, stige. Da Parlamentet ikke deler sin forhandlingsstrategi med Rådet, vil offentliggørelse føre til en asymmetrisk situation.

7. Rådet bemærkede også, at Retten i De Capitani-sagen ikke udelukkede institutionernes mulighed for at afslå aktindsigt i lovgivningsdokumenter for at beskytte beslutningsprocessen i forbindelse med igangværende triloger [6]. Rådet var endvidere af den opfattelse, at der ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i fuld udbredelse. De argumenter, som klageren fremførte i sin genfremsatte begæring, var baseret på generelle betragtninger, der ikke kunne udgøre et passende grundlag for at fastslå, at gennemsigtighedsprincippet i den foreliggende sag er af særlig presserende betydning og således kunne veje tungere end begrundelserne for afslaget på fuld aktindsigt.

8. Klageren henvendte sig til Ombudsmanden den 19. februar 2021.

Undersøgelsen

9. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen over, at Rådet med urette afslog at give fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter.

10. I løbet af undersøgelsen undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold uredigerede kopier af de seks omtvistede dokumenter.

11. Ombudsmanden modtog også Rådets skriftlige svar på klagen og klagerens bemærkninger til det skriftlige svar.

12. Ombudsmandens undersøgelseshold inspicerede derefter yderligere dokumenter, som Rådet var i besiddelse af i forbindelse med de pågældende trilogforhandlinger.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

af Rådet

13. I sit skriftlige svar til Ombudsmanden anførte Rådet tre hovedpunkter:

14. For det første gjorde Rådet gældende, at interne dokumenter, der udarbejdes som led i indledende konsultationer i Rådets forberedende instanser med henblik på at danne de holdninger og den forhandlingsstrategi, som Rådet skal følge i en kommende trilog med Parlamentet og Kommissionen, ikke bør behandles på samme måde som dokumenter, der anvendes som grundlag for et trepartsmøde, og som afspejler de foreløbige kompromiser, som medlovgiverne er nået frem til.

15. For det andet fandt Rådet, at Rettens ræsonnement i De Capitani-dommen klart vedrørte dokumenter, der var udarbejdet inden for rammerne af igangværende triloger, og som blev delt mellem medlovgiverne.

16. For det tredje præciserede Rådet, at det ikke havde givet afslag på aktindsigt i hele indholdet af de ønskede dokumenter, alene fordi de ikke som sådan blev delt med Parlamentet. I stedet har den givet adgang til alle de punkter, for hvilke der var gjort betydelige fremskridt i trilogforhandlingerne, og for hvilke der var indgået foreløbige kompromiser, herunder dele, der afslørede Rådets tidligere forhandlingspositioner og udviklingen i Rådets tilgang til disse punkter.

af klageren

17. Klageren anfægtede i sine bemærkninger til Rådets skriftlige svar navnlig Rådets argument om, at offentliggørelsen af oplysninger om forberedelsen af trilogen ville stille det ringere i forhold til Parlamentet. Dette forudsætter efter klagerens opfattelse fejlagtigt, at der er "lige vilkår for information" mellem Rådet og Parlamentet. Parlamentet stemmer om specifikke ændringsforslag til Kommissionens forslag, og resultaterne offentliggøres. Dette indebærer, at enhver, herunder Rådet, er i stand til at afgøre, hvor stort flertal eller mindretal for en bestemt ændring var. Ækvivalensen - at vide, hvor mange medlemsstater der støttede en bestemt ændring i Rådet - er ikke-eksisterende.

18. Klageren mener også, at Rådets argumenter tyder på, at i hvilket omfang Rådet er i stand til at modstå pres, afhænger af mængden af oplysninger, der er offentlige. Rådet består imidlertid af professionelle og erfarne politikere og diplomater, som efter klagerens opfattelse er fuldt ud i stand til at beslutte, om de skal modstå pres fra ikkestatslige organisationer, lobbyister eller andre interessegrupper. For at få en ordentlig offentlig debat om en lovgivningssag, der drøftes i triloger, er det tværtimod yderst vigtigt, at offentligheden ved, hvilke medlemsstater der går ind for visse foreslåede ændringer af Kommissionens forslag. For at borgerne kan drage deres nationale politikere til ansvar, skal de vide, hvad deres medlemsstater foretager sig i Bruxelles.

Ombudsmandens vurdering

Betydningen af gennemsigtighed i triloger

19. Triloger henviser til uformelle møder mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen. De har til formål at nå til enighed om en række ændringsforslag, som Parlamentet og Rådet kan acceptere i forbindelse med en bestemt lovgivningsmæssig sag. Trepartsmøderne er ikke offentlige, og de aftaler, der indgås på disse møder, vedtages efterfølgende, ofte uden indholdsmæssige ændringer, af medlovgiverne.

20. I betragtning af deres karakter fandt Retten i sin De Capitani-dom fra 2018, at triloger udgør en integreret del af lovgivningsprocessen [7], og at trilogdokumenter vedrører lovgivningsprocedurer og i princippet ikke kan behandles anderledes end andre lovgivningsdokumenter [8]. Retten blev forelagt sagen, efter at Parlamentet havde nægtet aktindsigt i de foreløbige kompromiser, der var fundet under igangværende forhandlinger, og hævdede, at deres udbredelse faktisk, specifikt og alvorligt ville underminere den igangværende beslutningsproces [9].

21. Domstolen understregede i sin dom, at medlovgiverne i et system baseret på princippet om demokratisk legitimitet skal holdes ansvarlige for deres handlinger over for offentligheden. Hvis borgerne skal kunne udøve deres demokratiske rettigheder, skal de være i stand til i detaljer at følge beslutningsprocessen i de institutioner, der deltager i lovgivningsprocedurerne, og have adgang til alle relevante oplysninger. Offentlighedens meningstilkendegivelse i forbindelse med et bestemt foreløbigt lovgivningsforslag eller en bestemt foreløbig aftale, der er vedtaget under en trilog og afspejlet i fjerde kolonne i en trilogtabel, udgør en integreret del af udøvelsen af EU-borgernes demokratiske rettigheder [10].

22. Domstolen bemærkede endvidere, at selv om risikoen for eksternt pres kan udgøre en legitim grund til at begrænse adgangen, skal det med sikkerhed godtgøres, at der foreligger et sådant eksternt pres, og der skal fremlægges beviser for, at der er en rimeligt forudsigelig risiko for, at den afgørelse, der skal træffes, vil blive væsentligt påvirket som følge af dette eksterne pres. Domstolen fandt, at intet i De Capitani-sagen tydede på, at Parlamentet med hensyn til den pågældende lovgivningsprocedure med rimelighed kunne forvente en reaktion ud over, hvad der kunne forventes af offentligheden af ethvert medlem af et lovgivende organ, der foreslår en ændring af et lovforslag [11].

Arten af de dokumenter, der er genstand for denne undersøgelse

23. Gennemgangen af uredigerede kopier af de dokumenter, der er omfattet af denne undersøgelse, viste, at alle seks dokumenter blev udarbejdet med henblik på de kommende trilogforhandlinger. Hvert dokument indeholder en tabel med fire kolonner, der fastlægger de tre institutioners holdninger i begyndelsen af trilogforhandlingerne, samt en fjerde kolonne, der er forbeholdt kompromistekster eller kommentarer.

24. Ombudsmandens undersøgelseshold bekræftede, at tre af disse seks dokumenter er såkaldte "arbejdsdokumenter", som blev rundsendt af det tyske formandskab for Rådet til den ansvarlige arbejdsgruppe i Rådet. I disse dokumenter foreslår formandskabet gruppens medlemmer et revideret forhandlingsmandat, der skal drøftes på det kommende møde i gruppen.

25. De resterende dokumenter er såkaldte "standarddokumenter", som Rådets Generalsekretariat har rundsendt til Coreper. De opfordrer Coreper til at godkende den kompromistekst, som gruppen har foreslået. I et af disse dokumenter anmodes Coreper også om vejledning om udestående spørgsmål.

26. I hvert af disse dokumenter har Rådet udeladt dele af fjerde kolonne. Ombudsmandens undersøgelseshold bekræftede, at de redigerede dele indeholder Rådets strategi — dets "røde linjer", områder, hvor Rådet kan være fleksibelt, samt alternative muligheder for Rådet — i dets igangværende forhandlinger med Parlamentet. De giver f.eks. formandskabet mandat til at forsvare Rådets holdning til en bestemt artikel eller betragtning, til at acceptere dets holdning på andre områder (hvis det er nødvendigt for at nå til generel enighed) eller til at foreslå alternative formuleringer i forbindelse med visse artikler eller betragtninger, hvis Parlamentet udviser fleksibilitet på møderne. Kort sagt redigerede Rådet sin forhandlingsstrategi med hensyn til de dele af lovteksten, som der endnu ikke var opnået enighed om. De redigerede dele indeholder ikke de enkelte medlemsstaters holdninger.

27. I modsætning hertil frigav Rådet de dele af fjerde kolonne, hvor der var indgået foreløbige kompromiser med Parlamentet, herunder Rådets forhandlingsstrategi på disse punkter.

28. I sit skriftlige svar til Ombudsmanden indtog Rådet den holdning, at karakteren af de dokumenter, der er genstand for denne undersøgelse, er forskellig fra karakteren af dokumenterne i De Capitani-sagen. Mens De Capitani vedrørte "dokumenter, der deles mellem medlovgiverne" , ville denne sag kun dreje sig om " interne dokumenter, der er udarbejdet som led i indledende konsultationer i Rådets forberedende instanser, således at de udgør de holdninger og den forhandlingsstrategi, som Rådet skal følge i en kommende trilog ".

29. Ombudsmanden bemærker, at der er to forskellige typer dokumenter på spil i denne undersøgelse, der er udarbejdet på forskellige stadier i dannelsen af et revideret Coreper-mandat: WK-dokumenter og ST-dokumenter, som anført ovenfor i præmis 24 og 25. Ombudsmanden mente, at de relevante WK-dokumenter ganske vist kunne betragtes som "interne forberedende dokumenter", men at ST-dokumenterne ikke ville blive godkendt af Coreper og delt med Parlamentet, hvis de blev godkendt på tidspunktet for afslaget på aktindsigt.

30. Ombudsmanden anmodede derfor Rådet om at inspicere yderligere dokumenter, nemlig de "[fire] kolonnedokumenter, som Rådet delte med Parlamentet under de pågældende trilogforhandlinger, herunder datoerne for fremsendelse af disse dokumenter", for at forstå, hvad Rådet havde delt med Parlamentet på tidspunktet for afslaget på fuld aktindsigt.

31. Efter denne anmodning forelagde Rådet Ombudsmanden tre yderligere dokumenter i fire kolonner. Den forklarede Ombudsmanden, at disse dokumenter blev "delt til Europa-Parlamentet forud for den første, anden og tredje trilog om denne sag". Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte disse yderligere dokumenter. Den fandt, at de i fjerde kolonne indeholder de foreløbige kompromiser, der er fundet mellem medlovgiverne, samt de tre institutioners skiftende holdninger, forslag og bemærkninger, der blev fremsat på trilogmøderne.

32. Ombudsmandens undersøgelseshold sammenlignede derefter disse dokumenter i fire kolonner med de seks dokumenter, der er genstand for denne undersøgelse. Denne gennemgang bekræftede, at Rådet faktisk ikke havde delt de redigerede dele med Parlamentet på tidspunktet for afslaget på fuld aktindsigt.

33. I lyset heraf er Ombudsmanden enig med Rådet i, at karakteren af de seks dokumenter, der er på spil i denne undersøgelse, er forskellig fra karakteren af de fire kolonnedokumenter, der deles mellem medlovgiverne i De Capitani.

Anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001

34. I betragtning af karakteren af de seks dokumenter og navnlig de overstregede dele af deres fjerde kolonne vurderede Ombudsmanden, om det var rimeligt, at Rådet afslog at give fuld aktindsigt på grundlag af undtagelsen i forordning (EF) nr. 1049/2001, der vedrører beskyttelsen af en igangværende beslutningsproces [12].

35. Rådet gjorde i det væsentlige gældende, at en fuldstændig frigivelse af de seks pågældende dokumenter ville stille det i en asymmetrisk situation i forhold til Parlamentet, da dets forhandlingsstrategi ville blive afsløret.

36. Rådet fandt, at dets holdning var forenelig med Rettens dom i De Capitani-sagen. For det første understregede Rådet, at Retten i De Capitani-dommen anerkendte, at »der forud for indførslen af kompromisteksten i fjerde kolonne i trilogtabellerne kan finde drøftelser sted på møder med henblik på udarbejdelse af en sådan tekst mellem de forskellige deltagere, således at muligheden for en fri udveksling af synspunkter ikke drages i tvivl«.[13] For det andet henviste Rådet til Rettens erklæring om, at institutionerne fortsat har mulighed for på grundlag af undtagelsen i forordning 1049/2001, som vedrører beskyttelsen af en igangværende beslutningsproces, at nægte »at give aktindsigt i visse dokumenter af lovgivningsmæssig karakter i behørigt begrundede tilfælde«[14].

37. Ombudsmanden er af den opfattelse, at hvis en vis grad af fortrolighed er nødvendig under trilogforhandlingerne for at beskytte " den frie udveksling af synspunkter", bør Rådets interne drøftelser, der har til formål at forberede sig på denne frie udveksling af synspunkter, også beskyttes, så længe de relevante forhandlinger er i gang. Ombudsmanden anerkender, at offentliggørelsen af detaljer om Rådets forhandlingsstrategi, mens forhandlingerne om de relevante dele af den lovgivningsmæssige tekst er i gang, i alvorlig grad kan undergrave dets forhandlingsposition og som følge heraf den igangværende beslutningsproces.

Spørgsmålet, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse

38. Retten i De Capitani-sagen fandt, at offentligheden i et demokratisk system bør kunne deltage i trilogforhandlinger med henblik på at påvirke lovgivningsprocessen på dette afgørende stadium. Med henblik herpå skal offentligheden have adgang til de holdninger, forslag og/eller bemærkninger, som institutionerne har fremsat på forhandlingsbordet, og til de foreløbige resultater af trilogforhandlingerne. Dette gør det muligt for offentligheden at deltage i trilogforhandlinger som observatør og deltage i den offentlige debat om den igangværende trilog.

39. Domstolen gik imidlertid ikke så langt som til i De Capitani-dommen at sige, at offentligheden bør være i stand til at kende deltagernes forhandlingsstrategi, mens de relevante forhandlinger er i gang.

40. Ombudsmanden finder dette rimeligt. Efter hendes opfattelse finder den den rette balance mellem EU-borgernes demokratiske ret til at deltage i igangværende trilogforhandlinger og institutionernes legitime interesse i at føre forhandlingerne. Hvis hver institutions forhandlingsstrategi, der fastsætter røde linjer, områder, hvor der kan udvises fleksibilitet, og alternative løsninger blev offentliggjort under en forhandling, ville det indebære, at hver forhandlingspart også ville blive opmærksom på den anden parts forhandlingsstrategi, mens forhandlingerne er i gang. Dette ville underminere forhandlingsstrategierne og i sidste ende underminere forhandlingerne. Det er derfor afgørende for en korrekt gennemførelse af forhandlingerne, at hver parts forhandlingsstrategi ikke offentliggøres via en anmodning om aktindsigt, mens de relevante forhandlinger er i gang.

41. I lyset af ovenstående identificerer Ombudsmanden ikke en mere tungtvejende offentlig interesse i at give offentligheden adgang til Rådets forhandlingsstrategi på nuværende tidspunkt i forhandlingerne.

42. Når der er fundet foreløbige kompromiser på trilogmøderne, bør de relevante dele af dokumenterne, herunder Rådets forhandlingsstrategi for disse dele, dog offentliggøres. På denne måde kan offentligheden efterfølgende kontrollere Rådets forhandlingsstrategi for at holde institutionen ansvarlig for sine handlinger under forhandlingerne.

Yderligere dokumenter identificeret af Rådet

43. Rådet fremsendte tre yderligere dokumenter til Ombudsmanden som svar på hendes anden anmodning om inspektion. Rådet forklarede, at "de dokumenter, der er dateret, omfatter de dokumenter i fire kolonner, der blev delt med Europa-Parlamentet forud for den første, anden og tredje trilog om denne sag".[15]  

44.  Det er ikke klart for Ombudsmanden, hvorfor disse tre dokumenter ikke blev identificeret som værende omfattet af klagerens anmodning om aktindsigt, som omfattede alle dokumenter vedrørende trilogforhandlingerne om emissioner fra motorkøretøjer.  

45. Efter at have analyseret de supplerende dokumenter bemærker Ombudsmanden, at det er den type dokumenter med fire kolonner, der er tale om i De Capitani, og at de derfor burde have været udleveret fuldt ud efter anmodning.

Forslaget til en løsning

På grundlag af ovenstående resultater foreslår Ombudsmanden, at Rådet nu identificerer de tre yderligere dokumenter i fire kolonner, som det delte med Ombudsmanden, som værende omfattet af klagerens anmodning om aktindsigt eller giver en god begrundelse for, hvorfor de ikke er det. Da disse dokumenter er den type dokument i fire kolonner, der er omhandlet i De Capitani-dommen, bør de udleveres fuldt ud efter anmodning.

Rådet for Den Europæiske Union opfordres til senest den 31. juli 2021 at underrette Ombudsmanden om de foranstaltninger, det har truffet i forbindelse med ovennævnte løsningsforslag.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 18. juni 2021

 

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT L 113, s. 15.

[2] Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] I overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[4] Rettens dom (Syvende Udvidede Afdeling) af 22. marts 2018, sag T-540/15, Emilio De Capitani mod Europa-Parlamentet, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[5] Baseret på artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001.

[6] Præmis 112.

[7] Præmis 73.

[8] Præmis 74.

[9] Artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001.

[10] Præmis 98.

[11] Præmis 99.

[12] Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[13] Paragraf 106, fremhævelse tilføjet.

[14] Paragraf 112, min fremhævelse. 

[15] Deres indhold er beskrevet ovenfor i punkt 31, og de er dateret den 6. oktober, den 26. oktober og den 1. december 2020.