Baggrunden for klagen

1. Klageren, British Union for the Abolition of Vivisection (BUAV), hævder, at Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) uretmæssigt nægtede at give aktindsigt i dokumenter vedrørende forslag til forsøg med kemikalier, der anvender dyr.

2. ECHA beskæftiger sig med registrering, vurdering, godkendelse og begrænsning af kemikalier i overensstemmelse med forordningen om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (kendt som REACH-forordningen). REACH-forordningen har til formål at forbedre beskyttelsen af menneskers sundhed og beskyttelsen af miljøet gennem bedre og tidligere identifikation af kemiske stoffers vigtigste egenskaber. I denne forbindelse pålægger REACH-forordningens artikel 40 ECHA at undersøge forslag til test af visse kemikalier, der produceres i eller importeres til EU. Forslag til forsøg kan omfatte forsøg med dyr.

3. Hvis et forslag til forsøg forelægges ECHA, udarbejder ECHA først et udkast til afgørelse, hvori der foreslås godkendelse, ændring eller afvisning af forslaget til forsøg. Den virksomhed, der fremsætter forslaget (registranten), har derefter mulighed for at fremsætte bemærkninger til udkastet. Dossieret sendes derefter til medlemsstaternes kompetente myndigheder, som hver især kan fremsætte bemærkninger hertil. I sidste ende træffes en afgørelse om forslaget til forsøg af ECHA's Medlemsstatsudvalg (MSC).

4. Den 21. juni 2012 anmodede klageren i et forsøg på at forstå, hvorfor forslag til forsøg, der omfattede forsøg med dyr, blev godkendt, ECHA om at give aktindsigt [1] i visse dokumenter, nemlig:

1) udkast til beslutningsskrivelser vedrørende forslag til forsøg med tre navngivne kemiske stoffer

2) Registrantens bemærkninger vedrørende de samme tre stoffer;

3) forslag til ændringer af MSCA vedrørende de tre stoffer

4) Endelige afgørelser og følgebreve vedrørende de tre stoffer.

5) "Overensstemmelseskontrollen" for et fjerde stof (CETIOL CC), der blev drøftet på det 19. MSC-møde.

5. ECHA fremsendte derefter følgeskrivelserne og de redigerede endelige afgørelser, der er omhandlet i præmis 4, nr. 4), ovenfor, til klageren. Den afslog imidlertid at give aktindsigt i de øvrige dokumenter. Den forsøgte at begrunde sin beslutning med, at offentliggørelsen af dokumenterne ville give et "vildledende billede" af en lang og kompleks videnskabelig diskussion med forskellige parter. Endvidere ville udbredelsen af dokumenterne være til skade for ECHA’s, MSCA’ernes og MSC’ernes uafhængighed, da den ville gøre det muligt at lægge pres på dem.

6. Klageren genfremsatte derefter begæringen om aktindsigt i udkastene til afgørelsesskrivelser, registrantens bemærkninger og MSCA's forslag til ændringer vedrørende to af de tre stoffer (nemlig dem, der vedrører ECHA's referencer TPE-D-0000001417-76-06/F og TPE-D-0000001517-74-06/F).

7. ECHA svarede, at offentliggørelsen af dokumenterne 1) ville give et misvisende billede til dem, der ikke ville have fulgt hele drøftelsen, 2) underminere ECHA's, MSCA'ernes og MSC'ernes uafhængighed 3) begrænse pladsen til at tænke på MSC; 4) gøre det muligt at identificere medlemsstaternes holdninger, herunder holdninger, der var i strid med MSC's endelige "enstemmige" beslutning (det ville således være vanskeligere at opnå enstemmighed og kompromis, hvis medlemsstaternes oprindelige beslutninger blev offentliggjort, hvilket ville skade den videnskabelige debat) 5) medlemmerne (af Medlemsstatsudvalget) kan blive udsat for eksternt pres, hvilket kan hæmme konsensus og alvorligt underminere Medlemsstatsudvalgets beslutningsproces; 6) der ikke var nogen tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, da a) interessenter kan deltage i ikkefortrolige drøftelser i MSC, og klageren har benyttet sig af denne mulighed, b) MSC-referater efterfølgende offentliggøres, og c) klageren fik adgang til de endelige afgørelser og følgeskrivelser.

8. Klageren henvendte sig derefter til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

9. Klageren hævder, at ECHA med urette nægtede at give aktindsigt i dokumenter vedrørende forslag til test af kemikalier under ECHA-reference TPE-D-0000001417-76-06/F og TPE-D-0000001517-74-06/F. Klageren hævder, at ECHA burde give aktindsigt i dokumenterne.

10. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden ECHA's udtalelse om klagen og efterfølgende klagernes bemærkninger som svar på ECHA's udtalelse. Hendes tjenestegrene foretog også en inspektion af ECHA's sagsakter i sagen. Ombudsmandens udkast til henstilling tager hensyn til parternes argumenter og udtalelser.

Påstand om manglende aktindsigt

Argumenter forelagt Ombudsmanden

11.  Klageren hævder, at der ikke er grund til at tro, at udbredelsen af dokumenterne ville være vildledende. Hvis der er noget, vil videregivelsen sandsynligvis kaste lys over ECHA's endelige afgørelse. Klageren har tilføjet, at det er ECHA’s endelige afgørelse, der giver et ufuldstændigt billede, og som derfor vildleder. Den tilføjer, at klageren som en ekspertorganisation med mange års erfaring inden for dyreforsøg og omfattende erfaring med REACH-drøftelser fuldt ud kan forstå komplicerede videnskabelige drøftelser. Klageren anfører, at aktindsigt i de ønskede dokumenter ville gøre den bedre i stand til at forstå, hvad ECHA gør. Adgang vil også forhindre offentligheden i at skulle gætte, hvad der sker bag lukkede døre hos ECHA. Den tilføjede, at hemmeligholdelse gør offentligheden mistænksom over for, at ECHA har noget at skjule, og skader offentlighedens tillid til ECHA's lovgivningsarbejde.

12. Klageren hævder endvidere, at selv om nogle personer kunne blive vildledt af de dokumenter, der udleveres, ville udbredelsen af dokumenterne ikke være til alvorlig skade for ECHA's beslutningstagning. I denne forbindelse hævdede klageren, at det er uløseligt forbundet med ordningen for aktindsigt, at en person, der anmoder om aktindsigt, måske ikke forstår det offentliggjorte dokument. Personen kan endda give et misvisende billede af dokumenterne i det offentlige rum. Dette berettiger dog ikke til at nægte at udlevere dokumenter. Klageren sagde også, at ECHA under alle omstændigheder altid har mulighed for sammen med de oplysninger, det frigiver, at offentliggøre de forklaringer eller yderligere oplysninger, det måtte ønske, hvis det mener, at frigivelsen af dokumentet ville skabe misforståelser.

13. Klageren påpeger også, at offentliggørelse faktisk sandsynligvis vil øge offentlighedens forståelse af ECHA's processer, og at ECHA nøje overvejer beslutninger, navnlig dem, der kræver dyreforsøg.

14. Klageren tilføjer, at hvis offentliggørelsen afslørede en fejl i ECHA's beslutningstagning, ville den offentlige debat om denne fejl faktisk føre til en forbedring af ECHA's beslutningstagning.

15. Med hensyn til argumentet om, at udbredelse ville skade ECHA's, MSCA'ernes og MSC'ernes uafhængighed som følge af eksternt pres, der udøves som følge af udbredelse, hævder klageren, at dette argument er misforstået. Den påpeger, at det er selve essensen af demokrati, at ECHA bør være genstand for lobbyvirksomhed fra borgernes side. Den henviser til betragtning 2 i forordning (EF) nr. 1049/2001, hvori det hedder, at "åbenhed giver borgerne mulighed for i højere grad at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system. Åbenhed bidrager til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende rettigheder som fastsat i artikel 6 i EU-traktaten og i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder."

16. Klageren hævder således, at ECHA bør være åben for lobbyvirksomhed. Den tilføjer, at lobbyvirksomhed sandsynligvis vil være mere nyttig (for ECHA), hvis den er velinformeret.

17. Klageren tilføjer til trods for ovennævnte generelle bemærkninger, at lobbyvirksomhed ikke kunne anvendes til at påvirke de specifikke afgørelser, der behandles i de ønskede dokumenter, da den pågældende beslutningsproces allerede er afsluttet. Den eneste virkning af offentliggørelse ville være at afsløre noget, der kunne være genstand for legitim lobbyvirksomhed i fremtiden, og derved forbedre kvaliteten af ECHA's beslutningstagning og sikre, at den er i overensstemmelse med REACH-forordningen.

18. Hvad angår ECHA’s argument om, at det ville være vanskeligt at opnå konsensus fra medlemsstaterne, hvis medlemsstaternes holdninger blev tilkendegivet, har klageren anført, at det forhold, at en medlemsstat kan anses for at have ændret sin holdning i en proces, ikke er en dårlig ting. Dette afspejler simpelthen det faktum, at videnskab, og toksikologi i særdeleshed, er kompliceret. Rimelige toksikologer kan være uenige om, hvilke test der er hensigtsmæssige under særlige omstændigheder. Ligeledes kan en person blive overbevist af en anden persons synspunkt, og derfor ændre hans / hendes sind, under en proces. Systemet fungerer korrekt, insisterer klageren, når dialog fører til sådanne resultater. Uenigheder om videnskabelige spørgsmål er, hævder klageren, både forventede og sunde. Klageren insisterer på, at der ikke er nogen grund til, at den iterative vej, som diskussioner tager, skal skjules for offentligheden, især efter at beslutningen er truffet, når deltagerne ikke længere har brug for et "rum til at tænke". Medlemsstaternes holdninger bør således identificeres (klageren modsætter sig imidlertid ikke, at navnene på de personer, der repræsenterer de identificerede medlemsstater (MSCA- og MSC-medlemmer), redigeres).

19. Med hensyn til spørgsmålet om tungtvejende offentlig interesse fremfører klageren detaljerede argumenter vedrørende en holdning, som ECHA har indtaget i forbindelse med udførelsen af en bestemt type forsøg med dyr. Klageren er bekymret over, at disse dyreforsøg er unødvendige og i modsætning til et faktablad, som ECHA tidligere har udarbejdet (klageren hævder, at hvis faktabladet blev fulgt, ville det redde 4,5 mio. dyrs liv (i testene anvendes 480 dyr pr. stof). Det er i forbindelse med dette problem, at klageren ønsker at se de omtvistede dokumenter. Den ønsker at kontrollere, om der er noget ved de to kemikalier, der berettiger anvendelsen af dyreforsøg.

20. I denne forbindelse hævder klageren, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne vedrørende dyreforsøg. Klageren bemærker, at dyreforsøg er et spørgsmål om akut offentlig kontrovers. Klageren anfører, at der er offentlig støtte til dyreforsøg, når de anvendes til at finde kure mod alvorlige sygdomme hos mennesker, men at der er mindre offentlig støtte til anvendelse af dyreforsøg, når de anvendes til at påvise sikkerheden ved ikkemedicinske kemikalier. I den forbindelse påpeger klageren, at artikel 25 i REACH-forordningen fastsætter, at dyreforsøg bør være en sidste udvej [2].

21. Hvad endelig angår den omstændighed, at klagerens repræsentant har ret til at deltage i den ikke-fortrolige del af MSC's møder, anfører klageren, at klagerens repræsentant er bundet af et fortrolighedskrav, som forhindrer hende i at offentliggøre de oplysninger, der blev drøftet på dette møde. Offentlighedens interesse i aktindsigt opfyldes således ikke af den begrænsede adgang, der gives til klagerens repræsentant.

22. I sin udtalelse redegør ECHA som baggrundsinformation først for trinnene i den procedure, der følges, når et forslag til forsøg indsendes til ECHA. Den siger, at denne procedure og den dermed forbundne beslutningsproces er kendetegnet ved gennemsigtighed. Offentliggørelse af dokumenter er en vigtig del af denne proces. Den bemærker, at resultatet af høringen af tredjeparter, herunder ECHA's svar på disse høringer, findes på ECHA's websted. Desuden er de endelige afgørelser også tilgængelige med et link til de tilsvarende formidlede registreringsdossierer indsendt af registranten. Referaterne af MSC-møderne offentliggøres også online. ECHA anfører endvidere, at interessenter kan deltage i ikkefortrolige drøftelser i MSC.  Den bemærker faktisk, at klageren har benyttet sig af en sådan mulighed. Desuden kan klageren også få adgang til fortrolige oplysninger gennem sin søsterorganisation (ECEAE - European Coalition to End Animal Experiments), som er en akkrediteret interessent, der regelmæssigt deltager i MSC-møder.

23. ECHA bemærker, at Ombudsmanden stillede seks spørgsmål, da undersøgelsen blev indledt. ECHA blev anmodet om 1) at forklare, hvorfor det, henset til det specifikke indhold af hvert af de omtvistede dokumenter, er af den opfattelse, at udbredelsen af hvert enkelt dokument ville være til alvorlig skade for ECHA's beslutningsproces, 2) præcist at redegøre for arten af det pres, som efter dens opfattelse ville blive lagt på de beslutningstagere, der deltog i de pågældende drøftelser, navnlig når sådanne drøftelser nu er afsluttet 3) at forklare, hvorfor den mener, at et sådant pres ville blive betragtet som "utilbørligt pres"; 4) at forklare præcist, hvordan et sådant pres ville "i alvorlig grad undergrave" dens beslutningsproces, navnlig efter at den pågældende afgørelse er truffet; 5) at fremsætte sine synspunkter om de argumenter, som klageren har fremført i forbindelse med en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen; og 6) i lyset af sit kendskab til indholdet af de ikke-frigivne dokumenter at tage stilling til, om der er andre offentlige interesser, som også bør tages i betragtning ved afgørelsen af, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

24. Som svar på det første spørgsmål fastholder ECHA, at der bør gives afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning 1049/2001, hvori det hedder, at "der gives afslag på aktindsigt i et dokument, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet". ECHA's beslutningsproces ville blive hæmmet, hvis dokumenterne blev offentliggjort, da offentliggørelsen ville skifte fra beslutningstagning baseret på effektiv tilvejebringelse af objektiv videnskabelig og teknisk rådgivning til beslutningstagning baseret på politiske overvejelser. Efter ECHA's opfattelse vil offentliggørelsen af sådanne dokumenter 1) forhindre, at der opnås enstemmighed i Medlemsstatsudvalget, 2) forringe kvaliteten af debatterne og 3) føre til subjektive beslutninger. ECHA har således gjort gældende, at ECHA, MSC og MSCA’erne for at undgå at blive presset af interessegrupper ville være selvcensurerende. De ville drøfte emnerne på grundlag af forhåndsforberedte erklæringer uden debat. 

25. ECHA har ligeledes igen anført, at udbredelsen af individuelle dokumenter ville give et misvisende billede af en sag. Personer, der undersøger sådanne dokumenter, vil ikke være i stand til at forstå resultatet af en lang og kompleks videnskabelig drøftelse. ECHA har gjort gældende, at selv klageren selv har misforstået anmeldelsesskrivelsernes status. ECHA har i denne forbindelse fremhævet, at sådanne skrivelser ikke er bindende og heller ikke er en del af den endelige afgørelse.

26. Som svar på det andet spørgsmål har ECHA med hensyn til arten af det pres, som udbredelsen ville lægge på beslutningstagerne, gjort gældende, at et sådant pres ville følge af den omstændighed, at beslutningstagerne ville begrænse sig i debatten om et følsomt spørgsmål på grund af pres fra industrien og NGO'er.

27. Med hensyn til det tredje spørgsmål om årsagen til, at et sådant pres ville være "utilbørligt", anfører ECHA, at den holdning, som MSC-medlemmerne forsvarede, ville blive identificerbar i tilfælde af offentliggørelse af de ønskede dokumenter, da listen over MSC-medlemmer er tilgængelig på ECHA's websted. Medlemmerne af MSC-udvalget ville derfor ikke længere frit kunne fremlægge deres holdninger og ville lide under pres fra NGO'er og interessegrupper og dermed omdanne en videnskabelig debat til en politisk debat.

28. Som svar på det fjerde spørgsmål gentager ECHA, at hvis udvalgene ikke er i stand til at foreslå og ærligt drøfte forslagene til forsøg med dyr, kan målet om at behandle kemikaliers egenskaber på passende vis ikke tages op. Som følge heraf vil formålet med REACH-forordningen (at beskytte menneskers sundhed og miljøet) blive bragt i fare. Desuden kan en afgørelse i én sag medføre, at der lægges pres på lignende sager i fremtiden. Dette kan bringe kvaliteten og soliditeten af kommende beslutninger i fare.

29. Med hensyn til det femte spørgsmål om fremlæggelse af argumenter vedrørende ECHA's påståede mangel på en mere tungtvejende offentlig interesse i klagerens anmodning har ECHA gjort gældende, at de ønskede anmeldelsesskrivelser indeholder oplysninger af generel karakter, som ikke stammer fra beslutningsprocessen vedrørende forslag til forsøg. Desuden har anmeldelsesskrivelser ingen bindende værdi. Offentliggørelsen af anmeldelsesskrivelser ville derfor ikke i væsentlig grad føje sig til det, der allerede var offentligt tilgængeligt. ECHA fandt endvidere, at klageren gennem ECEAE allerede havde haft adgang til de krævede oplysninger, og at der derfor ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne.

30. Hvad angår det sjette spørgsmål om, hvorvidt der var andre offentlige interesser, der skulle tages i betragtning ved afgørelsen af, om der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, har ECHA ikke identificeret nogen.

31. ECHA har ligeledes anført, at der bør tages hensyn til MSC-medlemmernes interesser for at sikre deres egen sikkerhed og beskyttelse af privatlivets fred. ECHA har i denne forbindelse anført, at hvis navnene på medlemmerne af Medlemsstatsudvalget offentliggøres, kan de knyttes til de udtalelser, som de giver udtryk for vedrørende dyreforsøg i Medlemsstatsudvalget. ECHA henviser også til behovet for at beskytte registranternes interesser. Den anfører, at hvis kommentarer fra registranter til støtte for dyreforsøg offentliggøres, kan disse kommentarer påvirke privatlivets fred og sikkerheden for enkeltpersoner i disse virksomheder. Desuden kan virksomheder, der er forbundet med dyreforsøg, miste deres kunder.

32. Endelig anfører ECHA, at den administrative byrde, der er forbundet hermed, hvis det skulle redigere dokumenterne forud for offentliggørelsen, ville have en negativ indvirkning på dets evne til at vurdere den sikre anvendelse af stoffer.

33. Klageren anfører i sine bemærkninger til Ombudsmanden om ECHA's udtalelse, at ECHA ikke har givet nogen begrundelse for, hvorfor artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001 finder anvendelse på begæringen om aktindsigt i dokumenterne. Sagsøgeren har gjort gældende, at argumentet om, at de ønskede dokumenter ville vildlede, hvis de blev udleveret, er irrelevant. Den fastholder, at formålet med forordning 1049/2001 ikke er at sikre, at personer ikke vildledes af udbredelsen af dokumenter. Klageren har endvidere anført, at ECHA ikke har forklaret, hvorfor en sådan risiko kan foreligge, når dokumenterne videregives samlet og som helhed.

34. Klageren hævder også, at artikel 4, stk. 3, andet led, i forordning 1049/2001 ikke finder anvendelse, da dokumenterne ikke blot var til internt brug i ECHA (klageren anfører, at dokumenterne stammede fra et sted uden for ECHA og blev delt med personer uden for ECHA).

35. Klageren hævder også, at fremlæggelsen af oplysninger ikke kan have nogen indvirkning på adfærden hos de parter, der deltager i en beslutningsproces, når denne beslutningsproces allerede er afsluttet. Den har anført, at eftersom forhandlingerne er afsluttet i denne specifikke beslutningsproces, kan der ikke udøves noget pres på denne proces. Efter klagerens opfattelse er ECHA's udtalelser om, at der vil blive udøvet pres på beslutningsprocessen, blot spekulative, ikke underbygget af noget bevis og fornærmende over for ECHA's personales integritet.

36. Klageren tilføjer, at medlemmerne af MSC og MSCA deltager i en reguleringsproces ved at yde videnskabelig rådgivning. Argumentet om, at enkeltpersoner, der er involveret i lovgivningsprocessen, vil give et misvisende billede af eller undertrykke deres sande videnskabelige mening, blot fordi foreløbige dokumenter kan blive tilgængelige efter beslutningsprocessen, giver et misvisende billede af karakteren af deres deltagelse i processen.

37. Klageren insisterer også på, at NGO'er og repræsentanter for industrien, for så vidt som de engagerer sig i lobbyvirksomhed, er aktører i den normale demokratiske proces. Den tilføjede, at registrerede frit kan udøve lobbyvirksomhed over for medlemsstaterne i forbindelse med deres videnskabelige sag. Endvidere er det vanskeligt at se, hvordan dokumenter vedrørende et andet stof kan hjælpe en registrant med at vurdere sit eget kemiske produkt. Efter klagerens opfattelse har ECHA derfor ikke fremlagt dokumentation for, hvordan pres kan underminere den pågældende beslutningsproces.

38. ECHA's påstand om, at muligheden for senere offentliggørelse kan påvirke chancerne for at finde et kompromis om udkast til afgørelser i Medlemsstatsudvalget i andre tilfælde, er ligeledes indholdsløs: I denne holdning tages der ikke hensyn til, at når der er uenighed, som ikke kan løses under den normale beslutningsproces, foreskriver ECHA's lovgivningspolitik, at der skal følges en centraliseret procedure, og at afgørelsen træffes af Kommissionen i overensstemmelse med betragtning 67 i REACH-forordningen.

39. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, hævder klageren, at gennemsigtighed i sig selv udgør en mere tungtvejende offentlig interesse. Den har tilføjet, at selv om en anmeldelsesskrivelse ikke har nogen bindende værdi, betyder den ikke, at den ikke er relevant, navnlig når den kan indeholde visse elementer, der bekræfter betydningen af den offentlige interesse, der er på spil.

40. Klageren hævder også, at ECHA ikke har fremsat bemærkninger til "Honeywell-afgørelsen" fra ECHA's Klageudvalg [3], hvor Klageudvalget fastslog, at ECHA ikke havde overholdt REACH-forordningens bestemmelser om dyreforsøg. "Honeywell-afgørelsen" fra ECHA's Klageudvalg viser efter klagerens opfattelse relevansen af offentlighedens interesse i aktindsigt i de ønskede dokumenter.

41. Klageren anfører, at ingen EU-institution eller noget EU-agentur kan forhindre, at dokumenter udleveres i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001, ved blot at erklære, at den er villig til at udlevere andre dokumenter.

42. Med hensyn til retten til privatlivets fred hævder klageren, at MSCA og MSC-medlemmerne spiller en offentlig rolle, og at der under alle omstændigheder ikke er nogen risiko for deres sikkerhed. Klageren modsætter sig imidlertid ikke anonymiseringen af MSCA's og MSC-medlemmernes navne. Desuden modsætter den sig ikke redigering af forretningsoplysninger i dokumenterne.

Ombudsmandens vurdering, der førte til et udkast til henstilling

Argumentet om, at udleveringen af dokumentet kan vildlede offentligheden

43. Hvad angår argumentet om, at udbredelsen af dokumenterne kunne vildlede offentligheden, har Ombudsmanden først anført, at hendes tjenestegrene har undersøgt de omtvistede dokumenter. På grundlag af denne inspektion bemærker Ombudsmanden, at selv om dokumenterne er tekniske, mener hun ikke, at de vil kunne vildlede en rimeligt velinformeret interesseret person.

44. Ombudsmanden er under alle omstændigheder ikke af den opfattelse, at et dokuments kompleksitet kan begrunde et afslag på aktindsigt i dette dokument. Det kan meget vel være rigtigt, at visse meget tekniske dokumenter, som EU-institutionerne er i besiddelse af, kun kan forstås fuldt ud af eksperter. En sådan mulighed kan imidlertid ikke isoleret set begrunde et afslag på aktindsigt i sådanne dokumenter.  Ombudsmanden bemærker, at mange meget komplekse dokumenter offentliggøres dagligt af EU-institutionerne.

45. Ombudsmanden bemærker, at en EU-institution under alle omstændigheder, hvis den finder det nødvendigt, når den udleverer et dokument, kan give dette dokument alle yderligere forklaringer, der er nødvendige og nyttige for at fremme en bedre forståelse af dette dokument. Dette princip gælder for ethvert dokument, som institutionerne proaktivt stiller til rådighed som led i deres normale kommunikationspolitik, og for ethvert dokument, som de stiller til rådighed som følge af en begæring om aktindsigt. I tilfælde af, at der fortsat foreligger misforståelser vedrørende et dokument, og at en sådan misforståelse medfører, at der lægges pres på de berørte institutioner (jf. nedenfor), er der intet til hinder for, at de berørte institutioner afklarer den opståede misforståelse.

46. Ombudsmanden mener ikke blot, at dette argument er forkert, men at påberåbelsen heraf indebærer en risiko for, at institutionen vil blive set som værende både anmassende og paternalistisk over for offentligheden.

Beslutningsprocessen

47. ECHA's vigtigste relevante argument vedrører beskyttelsen af dets beslutningsprocesser. En institutions beslutningsprocesser kan blive undermineret i perioden, inden der træffes en beslutning, på grund af muligheden for, at tredjeparter som følge af at have adgang til det dokument, som beslutningstagerne vil bruge til at træffe deres beslutning, vil lægge "utilbørligt pres" på beslutningstagerne. Ifølge ECHA kan dette "utilbørlige pres" på beslutningstagerne være rettet mod at ændre timingen (f.eks. ved at lægge unødigt pres på beslutningstagerne for at få dem til at ophøre med at forhandle og træffe en hurtig beslutning) eller mod at ændre afgørelsens indhold (f.eks. ved at lobbye for alternative resultater). For at godtgøre, at der foreligger en sådan risiko, skal det pågældende institut imidlertid fremlægge en forklaring, der godtgør, at et sådant urimeligt pres på beslutningstagerne med rimelighed kan forudses og ikke er rent hypotetisk. Denne forklaring bør ikke kun vedrøre sandsynligheden for, at der forekommer et urimeligt pres på beslutningstagerne, men også sandsynligheden for, at et sådant urimeligt pres på beslutningstagerne vil være af en sådan art og intensitet, at det i alvorlig grad undergraver beslutningsprocessen.

48. Frigivelsen af et dokument, der anvendes i en bestemt beslutningsproces, kan ikke, efter at beslutningen er truffet, give anledning til direkte pres på beslutningstagerne for at ændre tidspunktet for eller indholdet af den pågældende beslutning.

49. Der anmodes om følgende dokumenter:

1) udkast til ECHA's afgørelsesskrivelser vedrørende forslag til forsøg med to navngivne kemiske stoffer

2) Registrantens bemærkninger til udkastene til afgørelsesskrivelser

3) MSCA's forslag til ændringer vedrørende udkastene til beslutningsskrivelser.

50. Ombudsmanden har undersøgt de pågældende dokumenter [4]. Hun kan bekræfte, at oplysningerne heri rent faktisk kan karakteriseres som "udtalelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for institutionen". De synspunkter, der udtrykkes deri, er helt sikkert "udtalelser". Desuden var det hensigten, at disse synspunkter skulle anvendes, og de blev faktisk anvendt, i ECHA's interne beslutningsproces [5].

51. Efter at have fastslået, at dokumenterne indeholder »udtalelser til intern brug« i ECHA’s beslutningsproces, skal det undersøges, om offentliggørelsen af dokumenterne, efter at ECHA’s beslutningsproces er afsluttet, ville være til alvorlig skade for denne beslutningsproces.

52. Ifølge ECHA ville aktindsigt i de ønskede dokumenter medføre et skift fra beslutningstagning baseret på effektiv tilvejebringelse af objektiv videnskabelig og teknisk rådgivning til beslutningstagning baseret på politiske overvejelser. Dette ville efter ECHA's opfattelse forringe kvaliteten af debatterne og føre til subjektive beslutninger. ECHA har gjort gældende, at ophavsmændene til sådanne dokumenter ville udøve selvcensur for at undgå at blive presset af interessegrupper, såsom industriens interesser og NGO’er. Forfatterne af sådanne dokumenter ville i stedet vælge at drøfte emnerne på grundlag af forberedte erklæringer uden debat. 

53.  Ombudsmanden anerkender, at ECHA for at kunne udføre sin komplekse tekniske opgave med at vurdere farerne ved kemiske stoffer korrekt skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at dets beslutningsprocesser er i stand til at indhente fuldstændige og ærlige videnskabelige synspunkter fra dem, der deltager i denne proces. Ombudsmandens undersøgelse af dokumenterne viser nemlig, at de omhandlede beslutningsprocesser faktisk var kendetegnet ved en bred og tilbundsgående videnskabelig drøftelse.

54. Ombudsmanden er enig i, at spørgsmålet om dyreforsøg med henblik på godkendelse af anvendelsen af kemikalier er et særligt følsomt spørgsmål. Det kan med rimelighed forudses, at civilsamfundsaktører, navnlig dem, der primært har til formål at beskytte dyr, kan forsøge at lægge pres på ECHA's beslutningsproces med henblik på at sikre, at få eller ingen dyreforsøg godkendes. Det kan endvidere med rimelighed forudses, at industriens interesser kan forsøge at presse ECHA til ikke at pålægge en forpligtelse til at udføre visse forsøg på dyr i betragtning af de yderligere betydelige omkostninger, som sådanne forsøg kan medføre for en industri.

55. Det skal bemærkes, at de berørte parter vil forsøge at lægge pres på ECHA’s beslutningsproces, uanset om dokumenterne vedrørende denne proces offentliggøres eller ej.

56. Det skal også bemærkes, at alt pres fra tredjeparter, der søger at samarbejde med ECHA om videnskabelige spørgsmål alene, er helt legitimt og nyttigt pres. Et sådant pres kan nemlig søge at forbedre ECHA's beslutningstagning ved at identificere alternative muligheder, der blev overset, og endog fejl, der kan være opstået, i ECHA's beslutningsproces.

57. Med hensyn til den konkrete sag fører en omhyggelig undersøgelse af de forskellige MSCA-dokumenter, som Ombudsmanden har inspiceret, hende til at konkludere, at de berørte medlemsstater ikke kan have nogen indvendinger mod, at MSCA's ændringsforslag offentliggøres. ECHA har i øvrigt ikke fremlagt noget bevis for, at det har rådført sig med medlemsstaterne for at afgøre, om de rent faktisk har betænkeligheder med hensyn til udbredelsen af dokumenterne [6].

58. Hvad angår registranternes bemærkninger, giver bemærkningerne udtryk for et videnskabeligt syn på behovet for yderligere forsøg. Selv i tilfælde af, at offentliggørelsen af sådanne synspunkter ville give anledning til pres fra tredjeparter, der søger at samarbejde med ECHA alene om videnskabelige spørgsmål, er et sådant pres helt legitimt og nyttigt. Et sådant pres kan faktisk søge at forbedre ECHA's beslutningstagning ved at identificere alternative muligheder, der blev overset, og endda fejl, der kan være opstået.

59. Med hensyn til den manglende fremlæggelse af udkastene til afgørelser ser Ombudsmanden ingen grund til, at ECHA ikke kan frigive disse dokumenter. Hun bemærker, at mange udkast til afgørelser kan støtte anvendelsen af dyreforsøg og dermed kan give anledning til pres fra interessegrupper. Den samme bemærkning kunne imidlertid fremsættes for mange af ECHA's endelige afgørelser, da disse også kan støtte anvendelsen af dyreforsøg. Disse endelige afgørelser offentliggøres naturligvis, uden at ECHA frygter, at offentliggørelsen heraf vil give anledning til selvcensur fra ECHA's side.  Det er således ikke troværdigt for ECHA at hævde, at det ville udøve selvcensur, hvis udkast til afgørelser offentliggøres, efter at en beslutningsproces er afsluttet.

60. Det skal også understreges, at offentliggørelse af sådanne udkast til afgørelser er afgørende for forståelsen af ECHA's beslutningsproces, da de afslører udgangspunktet for ECHA's drøftelser.  

61. Det samme kan siges om registranternes kommentarer, som også er afgørende for forståelsen af ECHA's beslutningsproces.

62. I lyset af ovenstående vil Ombudsmanden udarbejde et udkast til henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut.

Udkastet til henstilling

På grundlag af undersøgelsen af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende udkast til henstilling til ECHA:

ECHA bør offentliggøre de ønskede udkast til afgørelser.

ECHA bør offentliggøre registrantens bemærkninger.

ECHA bør offentliggøre MSCA's forslag til ændringer.

ECHA og klageren vil blive underrettet om dette udkast til henstilling.  I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand sender ECHA en detaljeret udtalelse senest den 31. marts 2015. Den detaljerede udtalelse kan bestå af en accept af udkastet til henstilling og en beskrivelse af, hvordan det er blevet gennemført.

 

Emily O'Reilly

Udfærdiget i Strasbourg, den 12. december 2014