Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden for klagen

1. Klageren er en britisk statsborger med speciale i databeskyttelsesspørgsmål. Den 27. april 2007 sendte han en e-mail til Europa-Kommissionens Generalsekretariat, hvori han stillede en række spørgsmål om igangværende traktatbrudsprocedurer vedrørende direktiv 95/46/EF om beskyttelse af personoplysninger [2]. Traktatbrudsprocedurerne blev nævnt i en meddelelse offentliggjort af Kommissionen [3].

2. Emnet for e-mailen var "Anmodning om oplysninger i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001". Klageren stillede følgende spørgsmål:

"Kunne jeg have baggrundsoplysninger i dokumenter, der for hver procedure beskriver:

a) det land, der er genstand for proceduren eller den påtænkte procedure
b) arten af [...] overtrædelserne
c) på det tidspunkt, hvor proceduren blev indledt
d) hvilke(n) artikel(r) der påstås at være blevet overtrådt.

Jeg vil også gerne vide, hvad "tallet" er.

3. Den 11. maj 2007 meddelte Kommissionens Generaldirektorat for Retfærdighed, Frihed og Sikkerhed (»GD JLS«), som det blev kaldt på daværende tidspunkt, klageren, at det ikke kunne imødekomme hans anmodning, da de dokumenter, han havde anmodet om, var omfattet af en undtagelse i forordning nr. 1049/2001 [4] Den påberåbte undtagelse var "artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001: "Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af [...] retssager og juridisk rådgivning". GD JLS meddelte klageren, at han kunne anmode om en fornyet behandling af denne afgørelse ved at genfremsætte begæringen over for Kommissionens generalsekretær.

4. Klageren genfremsatte sin begæring den 30. maj 2007.

5. Kommissionens Generalsekretariat bekræftede modtagelsen af ansøgningen den 7. juni 2007. Den oplyste, at klageren ville modtage et fyldestgørende svar inden for 15 arbejdsdage.

6. Generalsekretariatet besvarede den genfremsatte begæring ved brev af 19. juli 2007. Den forklarede, at den anvendte undtagelse, som klageren korrekt påpegede i sin genfremsatte begæring, var forkert citeret i svaret fra GD JLS. Den korrekte undtagelse i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 burde have været beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision. Generalsekretariatet forklarede, at GD JLS i betragtning af ordlyden af klagerens begæring først fandt, at der var tale om en begæring om aktindsigt i et komplet sæt af dokumenter vedrørende traktatbrudsprocedurer fremsat i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001. Efter at have gennemgået klagerens anmodning på ny konkluderede Generalsekretariatet imidlertid, at det, klageren rent faktisk havde anmodet om, var "præcise og velkarakteriserede oplysninger" snarere end aktindsigt. Den gav ham således en sammenfattende oversigt udarbejdet af GD JLS over de igangværende traktatbrudssager og undskyldte for den mulige fejlfortolkning af hans oprindelige anmodning. Den vedlagte tabel indeholdt oplysninger om traktatbrudssager mod Tyskland (to sager), Østrig og Det Forenede Kongerige med datoerne for de relevante proceduremæssige skridt, som Kommissionen havde taget. Med hensyn til overtrædelsesprocedurerne mod Østrig og Tyskland indeholdt den sammenfattende tabel også oplysninger om de artikler i direktiv 95/46/EF, der angiveligt er overtrådt, sammen med en kort forklaring. For så vidt angår Det Forenede Kongerige henvises der i tabellen blot til en "påstået manglende gennemførelse af forskellige bestemmelser i direktiv 95/46/EF i Det Forenede Kongeriges databeskyttelseslov af 1998 [...], herunder gennem fortolkning af dets domstole og dets databeskyttelsesmyndighed". Bortset fra en af procedurerne mod Tyskland, hvor der var rettet en begrundet udtalelse til den pågældende medlemsstat, befandt alle de øvrige procedurer sig i åbningsskrivelsefasen.

7. Den 20. august 2007 påpegede klageren i en e-mail til GD JLS og Generalsekretariatet, at den fremlagte tabel ikke indeholdt en liste over de artikler, som Det Forenede Kongerige angiveligt havde overtrådt, mens den gjorde det for Østrigs og Tysklands vedkommende. Klageren spurgte endvidere, om det forhold, at der blev sendt to åbningsskrivelser til Det Forenede Kongerige, betød, at den første skrivelse blev trukket tilbage. Han anmodede også om en forklaring af akronymet "CDO", der er nævnt i forbindelse med den pågældende medlemsstat.

8. Ved e-mail af 13. september 2007 meddelte GD JLS klageren de artikler i direktiv 95/46/EF, som Det Forenede Kongerige angiveligt havde overtrådt (artikel 2, 3, 8, 10, 11, 12, 13, 22, 23, 25 og 28). Kommissionen meddelte ham endvidere, at akronymet "CDO" blev anvendt i sager, der var indledt på Kommissionens initiativ, og at selv om der blev sendt endnu en åbningsskrivelse til Det Forenede Kongerige, betød dette ikke, at den første skrivelse var blevet trukket tilbage.

9. Den 17. september 2007 sendte klageren endnu en e-mail til GD JLS, hvori han påpegede, at tabellen ikke indeholdt nogen forklaring på Det Forenede Kongeriges påståede overtrædelser, mens der var givet korte forklaringer for Østrig og Tyskland. Han anmodede derfor om at modtage en beskrivelse i én sætning af de spørgsmål, der vedrørte hver af de angiveligt overtrådte artikler.

10. Den 17. oktober 2007 svarede Kommissionen, at den i lyset af sin politik om ikke at videregive oplysninger om traktatbrudsprocedurer for ikke at skade forhandlingerne med medlemsstaterne ikke kunne give ham de ønskede oplysninger.

11. Den følgende dag sendte klageren en e-mail til Generalsekretariatet og understregede, at det eneste, han anmodede om, var, at Kommissionen gav ham de samme oplysninger, som den allerede havde givet ham i forbindelse med de østrigske og tyske sager.

12. Ved e-mail af 10. januar 2008 bekræftede GD JLS sin beslutning med henvisning til sin politik om ikke at videregive oplysninger om traktatbrudsprocedurer. Den anførte, at den traktatbrudsprocedure, som anmodningen vedrørte, stadig befandt sig på et stadium, hvor de ønskede oplysninger ikke kunne videregives.

Undersøgelsens genstand

13. I sin klage til Ombudsmanden fremsatte klageren følgende påstand og påstand:

Klageren hævder, at Kommissionen ved ikke at give det samme niveau af oplysninger om overtrædelsens art med hensyn til en traktatbrudsprocedure mod Det Forenede Kongerige som for andre medlemsstater ikke overholdt principperne om god forvaltningsskik som dem, der følger af forordning 1049/2001/EF.

Klageren hævder, at Kommissionen bør give ham oplysninger om arten af de problemer, der er genstand for den nævnte traktatbrudsprocedure, på samme måde som den har gjort med hensyn til traktatbrudsprocedurer vedrørende andre medlemsstater.

Undersøgelsen

14. Klageren indgav sin klage til Den Europæiske Ombudsmand den 12. december 2007. Den 17. januar 2008 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om en udtalelse om klagen.

15. Kommissionen afgav udtalelse den 9. juli 2008. Klagerens bemærkninger til udtalelsen blev modtaget den 31. august 2008.

16. Da der var behov for yderligere præciseringer, foretog Ombudsmanden yderligere undersøgelser af klagen den 9. oktober 2008. Kommissionen besvarede disse henvendelser den 23. januar 2009. Klageren fremsatte sine bemærkninger den 9. februar 2009. Klageren fremsatte yderligere bemærkninger den 14. april 2009.

17. Den 13. juli 2009 fremsatte Ombudsmanden et forslag til en mindelig løsning.

18. Den 29. december 2009 sendte Kommissionen sit svar på Ombudsmandens forslag om en mindelig løsning.

19. Den 7. februar 2010 fremsatte klageren sine bemærkninger til Kommissionens svar. Den 23. april 2010 og den 25. juni 2010 fremsatte klageren yderligere bemærkninger.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at Kommissionen ikke gav klageren de samme oplysninger om traktatbrudsproceduren mod Det Forenede Kongerige som for andre medlemsstater og dermed forbundne krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

20. I sin udtalelse om klagen forklarede Kommissionen, at eftersom klagerens anmodning havde titlen "Anmodning om oplysninger i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001", var den oprindeligt blevet behandlet som en anmodning om aktindsigt i henhold til nævnte forordning. Efter at Kommissionens Generalsekretariat havde analyseret den genfremsatte begæring, konkluderede det, at det, klageren rent faktisk søgte, var præcise og velkarakteriserede oplysninger med hensyn til traktatbrudsprocedurer. Den pålagde derfor GD JLS at forelægge ham en sammenfattende tabel med generelle oplysninger om de igangværende traktatbrudsprocedurer.

21. Kommissionen fandt, at den ikke tilsidesatte forordning (EF) nr. 1049/2001, fordi denne forordning vedrører aktindsigt, mens klageren ønskede at indhente faktuelle oplysninger. Kommissionen hævdede endvidere, at klagerens anmodning om oplysninger, som Kommissionens kodeks for god forvaltningsskik [5] finder anvendelse på, blev behandlet i overensstemmelse med reglerne deri. Kommissionen erkendte, at den ikke i den sammenfattende tabel medtog forklaringerne på arten af de overtrædelser, som Det Forenede Kongerige angiveligt havde begået, men understregede, at det ville have været uhensigtsmæssigt at videregive sådanne oplysninger i betragtning af de konkrete fremskridt, der var gjort på visse punkter som følge af de igangværende drøftelser med denne medlemsstats myndigheder. I den forbindelse påpegede Kommissionen, at fremskridtene i disse forhandlinger blev demonstreret ved ændringer i Det Forenede Kongeriges Information Commissioner's Guidance to controllers on the definition of personal data.

22. Klageren fremførte forskellige argumenter for, hvorfor Kommissionen burde have givet ham de ønskede oplysninger. Det fremgik imidlertid, at han forstod Kommissionens tilgang til hans anmodning således, at eftersom de oplysninger, han anmodede om - eller for at være mere præcis, de faktiske ord, der bogstaveligt talt ville opfylde hans anmodning - ikke kunne findes i et dokument, anså Kommissionen hans anmodning for at ligge uden for anvendelsesområdet for forordning 1049/2001, og at den derfor slet ikke behøvede at frigive de ønskede oplysninger. På grundlag af denne forudsætning insisterede klageren på, at eftersom de relevante oplysninger kunne findes i Kommissionens dokumenter, burde et resumé af disse dokumenter også være omfattet af forordning 1049/2001. Han henviste til ordlyden af artikel 3, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001, hvori det hedder, at "dokument skal forstås som ethvert indhold", og var af den opfattelse, at et resumé baseret på indholdet af et dokument eller en række dokumenter bør være omfattet af forordningen. Han fremførte endvidere, at der i overensstemmelse med artikel 1, litra c), som henviser til fremme af god administrativ praksis for aktindsigt, kunne udledes en forpligtelse til at frigive kortfattede oplysninger af forordning 1049/2001.

23. Klageren mente, at Kommissionens holdning var inkonsekvent, da der blev givet sammenlignelige oplysninger til ham med hensyn til traktatbrudsprocedurer mod Østrig og Tyskland. Til sammenligning henviste han til House of Lords' dom i sagen CSA mod SIC [6], som vedrørte offentliggørelse af statistiske data. Et af spørgsmålene i denne sag vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt statistiske oplysninger, der var blevet ændret for at beskytte fysiske personers personoplysninger, kunne videregives. Klageren gjorde gældende, at House of Lords fandt, at hvis de relevante data kan omdannes til en form, der kan frigives, bør de stilles til rådighed for en ansøger. Analogt var han af den opfattelse, at Kommissionen burde være i stand til at frigive summariske oplysninger på 6-10 ord om hver af de påståede overtrædelser.

24. Klageren hævdede, at Kommissionen havde anvendt undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 forkert. I denne forbindelse fremhævede han, at det var vanskeligt at forestille sig, hvordan en kort forklaring på 6-10 ord om indholdet af de påståede overtrædelser enten kunne underminere begge involverede parters retsstilling eller pålægge Kommissionen en byrde. Da proceduren blev indledt i april 2004, udtrykte klageren også tvivl om, hvorvidt der overhovedet ville blive anlagt en retssag.

25. I sit svar på Ombudsmandens anmodning om yderligere oplysninger fastholdt Kommissionen sin holdning om, at klagerens anmodning burde have været behandlet som en anmodning om oplysninger. Den påpegede, at dens beslutning om at behandle den som sådan snarere end som en begæring om aktindsigt på ingen måde skadede klagerens rettigheder, fordi den havde til formål at give ham de ønskede oplysninger, selv om selve dokumenterne var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001.

26. Med hensyn til begrundelsen for afslaget på at udlevere en del af de oplysninger, som klageren havde anmodet om, forklarede Kommissionen, at eftersom samarbejdet med Det Forenede Kongeriges myndigheder havde været genstand for et væsentligt andet samarbejde end med andre medlemsstater og havde vist sig at være særlig konstruktivt, mente den, at en højere grad af fortrolighed var berettiget.

27. Kommissionen henviste også til House of Lords-dommen i sagen CSA mod SIC. Ifølge Kommissionen havde Det Forenede Kongeriges myndigheder meddelt Kommissionen, at de havde til hensigt at gribe ind i denne sag, hvilket efterfølgende førte til en præcisering af tidligere retspraksis, som tilsyneladende var i strid med EU-retten. Kommissionen anførte, at to yderligere spørgsmål var blevet løst som følge af denne afgørelse.

28. I sine bemærkninger til Kommissionens bemærkninger gentog klageren sin holdning vedrørende offentliggørelsen af statistiske data og fremlæggelsen af et resumé. Med hensyn til Kommissionens argument vedrørende resultatet af House of Lords' dom i sagen CSA mod SIC fremførte klageren, at Kommissionen kunne have stillet oplysninger til rådighed om de aspekter, der var blevet løst ved denne dom. I sine supplerende bemærkninger henviste klageren endvidere til en nylig pressemeddelelse IP/09/570 fra Kommissionens Generaldirektorat for Informationssamfundet og Medier ("GD INFSO") om en særskilt traktatbrudsprocedure mod Det Forenede Kongerige, som også vedrørte påståede overtrædelser af direktiv 95/46/EF. I denne pressemeddelelse nævnte Kommissionen de relevante artikler i direktivet (artikel 2, litra h), artikel 24 og artikel 28) og forklarede de underliggende spørgsmål betydeligt mere detaljeret [7].

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der fører til et forslag til en mindelig løsning

29. Ombudsmanden noterede sig, at klageren og Kommissionen var uenige om, hvorvidt Kommissionen handlede korrekt ved at omklassificere klagerens anmodning om aktindsigt som en anmodning om oplysninger. Anmodninger om oplysninger er omfattet af afsnit 4 i Kommissionens kodeks for god forvaltningsskik, mens anmodninger om aktindsigt er omfattet af reglerne i forordning (EF) nr. 1049/2001. I betragtning af de forskellige retlige rammer, der fandt anvendelse, forekom det derfor nødvendigt først at undersøge dette processuelle aspekt forud for undersøgelsen af sagens realitet.

a) Om de proceduremæssige aspekter

30. Ombudsmanden mindede om, at forordning 1049/2001 fastsætter en totrinsprocedure for behandling af anmodninger om aktindsigt. Det første trin er den oprindelige begæring, hvorved den, der har fremsat begæringen, først henvender sig til en institution med henblik på at få aktindsigt i et dokument. Hvis institutionen afslår at give (fuld eller delvis) aktindsigt, underretter den klageren herom og om dennes ret til at genfremsætte begæringen, hvilket er det andet trin.

31. Det var klart, at Kommissionen oprindeligt behandlede klagerens begæring som en begæring om aktindsigt i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001. Det fremgik, at det først var i forbindelse med behandlingen af klagerens genfremsatte begæring, at Kommissionen ændrede sin holdning til, hvordan klagerens begæring skulle klassificeres.

32. Ombudsmanden erkendte, at der kan være gode grunde til at beslutte, at en anmodning, der oprindeligt blev forstået som en anmodning om aktindsigt, bør betragtes som en anmodning om oplysninger. I så fald skal ansøgeren klart informeres om denne holdningsændring og om de årsager, der ligger til grund herfor. Ombudsmanden bemærkede, at Generalsekretariatet gav klageren sådanne oplysninger i sin skrivelse af 19. juli 2007.

33. Med hensyn til den foreliggende sag bemærkede Ombudsmanden, at klagerens anmodning af 27. april 2007 udtrykkeligt henviste til forordning 1049/2001. Det var derfor helt rimeligt, at Kommissionen fortolkede denne begæring som en begæring om aktindsigt i nogle af eller alle dokumenterne vedrørende den pågældende traktatbrudsprocedure. Kommissionen var af den opfattelse, at der ikke kunne gives aktindsigt i disse dokumenter, da en af undtagelserne i forordning 1049/2001 fandt anvendelse. Selv om det var korrekt, at GD JLS i sit svar af 11. maj 2007 citerede en undtagelse, som ikke var relevant, blev denne fejl rettet i det brev, som Generalsekretariatet sendte til klageren den 19. juli 2007.

34. Det fremgik, at klageren ikke bestred Kommissionens synspunkt om, at dokumenterne vedrørende den pågældende overtrædelsesprocedure ikke kunne udleveres til ham. Klageren hævdede i stedet, at Kommissionen på grundlag af de nævnte dokumenter burde have udarbejdet et resumé med de oplysninger, der var omhandlet i hans anmodning af 27. april 2007 og i den efterfølgende korrespondance. Efter klagerens opfattelse faldt udarbejdelsen af et sådant resumé ind under begrebet aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af forordning (EF) nr. 1049/2001. Ombudsmanden kunne ikke tilslutte sig dette ræsonnement, da forordning 1049/2001 omhandler begæringer om aktindsigt i eksisterende dokumenter. Den vedrører ikke spørgsmålet om, hvorvidt visse dokumenter bør udarbejdes og udleveres til ansøgerne.

35. I stedet for fortsat at behandle klagerens begæring som en begæring om aktindsigt, som efter Kommissionens opfattelse ikke kunne efterkommes, besluttede Generalsekretariatet at forsøge at give klageren de oplysninger, han reelt søgte. I lyset af ovenstående fandt Ombudsmanden, at den tilgang, som generalsekretariatet havde valgt, var rimelig.

b) Om de materielle aspekter

36. Med hensyn til behandlingen af anmodningen om oplysninger fandt Ombudsmanden, at det var god administrativ praksis at give de ønskede oplysninger, medmindre der var en gyldig grund til ikke at gøre det. Denne grundlæggende regel om god forvaltningsskik er også fastsat i artikel 22 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik (»kodeksen«)[8] Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen gav klageren, hvad sidstnævnte syntes at anse for en tilstrækkelig mængde oplysninger om de relevante traktatbrudsprocedurer mod Tyskland og Østrig. Den stillede også visse oplysninger til rådighed om traktatbrudsproceduren mod Det Forenede Kongerige. Undersøgelsen vedrørte derfor kun spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen ud over disse oplysninger også burde have givet klageren en kort beskrivelse af de spørgsmål, der vedrørte de artikler i direktiv 95/46/EF, som Det Forenede Kongerige angiveligt havde overtrådt. Kommissionen hævdede, at den ikke kunne fremlægge de ønskede oplysninger af hensyn til de igangværende forhandlinger med Det Forenede Kongeriges myndigheder. Det støttede denne holdning ved at henvise til konkrete fremskridt på visse punkter, som efter dets opfattelse havde vist sig at være særligt konstruktive. Den forklarede, at den ikke ønskede at bringe disse forhandlinger i fare ved at offentliggøre de relevante oplysninger.

37. Ombudsmanden bemærkede, at de oplysninger, som Kommissionen nægtede at videregive, ikke syntes at være fortrolige som sådan. Faktisk blev oplysninger af den type, som klageren ønskede, stillet til rådighed i forbindelse med overtrædelsesproceduren mod Tyskland og Østrig. Kommissionens beslutning syntes således udelukkende at være baseret på den omstændighed, at Det Forenede Kongerige ifølge Kommissionen viste sig at være særligt konstruktivt i sine forhandlinger med Det Forenede Kongerige. Kommissionen hævdede, at offentliggørelsen af de pågældende oplysninger ville bringe disse forhandlinger i fare.

38. Ombudsmanden var imidlertid af den opfattelse, at Kommissionens begrundelse under alle omstændigheder ikke kunne forklare, hvorfor der ikke kunne gives oplysninger om de spørgsmål, der i mellemtiden var blevet løst. Det var vanskeligt at se, hvilke yderligere forhandlinger der kunne være under behandling i forbindelse med disse spørgsmål.

39. Med hensyn til Kommissionens begrundelse som sådan påpegede Ombudsmanden, at klageren i det væsentlige anmodede om en kort beskrivelse (6-10 ord) af de påståede individuelle overtrædelser. Ombudsmanden fandt det vanskeligt at se, hvordan offentliggørelsen af disse sammenfattende oplysninger kunne have haft de negative konsekvenser, som Kommissionen frygtede. Som nævnt ovenfor blev sådanne oplysninger stillet til rådighed for to andre medlemsstater. Ombudsmanden mente faktisk, at hvis Det Forenede Kongeriges holdning under forhandlingerne med Kommissionen, som Kommissionen selv har anført, havde vist sig at være særlig konstruktiv, ville man forvente, at det ville være mindre sandsynligt, at det ville give anledning til problemer at stille sådanne oplysninger til rådighed end i tilfælde af en mindre samarbejdsvillig medlemsstat.

40. Ombudsmanden fandt det desuden vanskeligt at forene Kommissionens holdning i den foreliggende sag med den tilgang, som den syntes at have valgt i den sag, der gav anledning til dens pressemeddelelse IP/09/570. I den sag syntes Kommissionen at have været i stand til at give væsentligt flere oplysninger om en traktatbrudsprocedure, selv om denne procedure vedrørte den samme medlemsstat og påståede overtrædelser af det samme direktiv.

41. I lyset af ovenstående betragtninger konkluderede Ombudsmanden foreløbigt, at i mangel af en overbevisende forklaring på, hvorfor det ikke var muligt at videregive de ønskede oplysninger, udgjorde Kommissionens afslag på at give klageren de ønskede oplysninger om traktatbrudsproceduren mod Det Forenede Kongerige et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Han fremsatte derfor et tilsvarende forslag til en mindelig løsning i overensstemmelse med statuttens artikel 3, stk. 5.

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

42. Kommissionen påpegede, at den havde besluttet at begrænse sig til, hvad den anså for at være de kritiske konstateringer. Klageren gjorde gældende, at Ombudsmanden, da han nåede frem til sine konklusioner, syntes i det mindste delvist at have baseret sig på klagerens bemærkninger til sine tidligere bemærkninger og på de nye spørgsmål, der blev rejst heri. Kommissionen bemærkede, at disse bemærkninger blev fremsendt til den samtidig med forslaget til en mindelig løsning. Ikke desto mindre glædede det sig over at få lejlighed til at fremsætte bemærkninger, selv om Ombudsmanden allerede var nået frem til sine foreløbige konklusioner. Det glædede sig endvidere over, at Ombudsmanden fandt, at Kommissionen havde handlet rimeligt ved at behandle klagerens anmodning som en anmodning om oplysninger snarere end en anmodning om dokumenter.

43. Kommissionen anførte, at den fortolkede Ombudsmandens erklæring om, at det var god administrativ praksis at give de ønskede oplysninger, medmindre der var en gyldig grund til ikke at gøre det, som en afgørelse om at behandle klagen som en påstand om manglende fremlæggelse af oplysninger, der ikke var fortrolige, snarere end en påstand om manglende fremlæggelse af det samme informationsniveau om en række forskellige medlemsstater. Den påpegede, at kodeksens artikel 22, stk. 3, fastsætter den procedure, der skal følges, når de ønskede oplysninger er fortrolige. Kodeksen angiver ikke, hvem der afgør, om de relevante oplysninger er fortrolige eller ej. Kommissionen gjorde endvidere gældende, at kodeksens artikel 22 ikke var den eneste bestemmelse, der fandt anvendelse i denne sag. Kodeksens artikel 10 forpligter tjenestemanden til at følge institutionens normale administrative praksis, medmindre der er legitime grunde til at fravige denne. Dette vedrørte også praksis med hensyn til fortrolighed. Kommissionen påberåbte sig også sin egen kodeks for god forvaltningsskik, som fastsætter, at Kommissionen skal være konsekvent i sin administrative adfærd, følge sin normale praksis og begrunde enhver afvigelse fra dette princip.

44. Med hensyn til Ombudsmandens erklæring om, at Kommissionen ikke havde givet en overbevisende forklaring på, hvorfor det ikke var muligt at videregive de ønskede oplysninger, anførte Kommissionen, at den allerede havde forklaret klageren, at de oplysninger, han anmodede om, var fortrolige, og at de i overensstemmelse med dens interne regler om behandling af traktatbrudssager ikke kunne videregives. Kommissionen anså dette for at være en gyldig forklaring, navnlig i lyset af kodeksens artikel 22, stk. 3, og i overensstemmelse med Kommissionens normale administrative praksis. Den understregede endnu en gang, at det henhørte under dens skønsbeføjelse under hensyn til sagens særlige omstændigheder at afgøre, hvilke af de oplysninger, den var i besiddelse af, der var fortrolige, og hvilke der ikke var og derfor kunne stilles til rådighed. En ophævelse af dette skøn ville gøre EU-institutionernes eksisterende praksis med hensyn til fortrolige oplysninger uanvendelig i praksis. Kommissionen konkluderede derfor, at den ikke kunne acceptere tanken om, at overholdelse af normal administrativ praksis nogensinde kunne udgøre fejl eller forsømmelser.

45. Kommissionen fastholdt derfor sit synspunkt om, at den havde angivet en gyldig grund til at nægte at fremlægge de oplysninger, som klageren havde anmodet om. Det afviste således Ombudsmandens forslag om en mindelig løsning.

46. Klageren anførte, at han ikke var overbevist om, at de begrænsede oplysninger, han anmodede om, var af en sådan art, at en anmodning om fortrolighed ville blive imødekommet. Som eksempel anførte han, at Kommissionen kunne gøre gældende, at de relevante bestemmelser om registreringssystemet i de nationale gennemførelsesforanstaltninger var i strid med direktivets artikel 2, mens Det Forenede Kongerige kunne modargumentere, at en betragtning gav det mulighed for at fastlægge sin egen holdning med hensyn til personoplysninger i manuelle registre. Under sådanne omstændigheder kunne han forestille sig, at fortrolighed ville være et problem for så vidt angår de detaljerede argumenter til støtte for parternes forhandlingspunkter. Han mente imidlertid ikke, at dette ville gælde for de kortfattede oplysninger, han havde anmodet om.

47. Ifølge klageren syntes Kommissionens holdning at være, at i) den var forpligtet til at frigive oplysninger, medmindre de var fortrolige, ii) den havde skønsbeføjelse til at identificere, hvad der var fortroligt og iii) dens anvendelse af dette skøn kunne ikke anfægtes. Kommissionens holdning til hans anmodning efterlod den imidlertid i et "hermetisk lukket miljø" , som de europæiske borgere ikke kunne trænge ind i. Klageren hævdede, at Kommissionen implicit ikke er åben over for den sunde og ofte konstruktive kritik og debat, som er nødvendig, hvis de europæiske borgere skal opfatte den som en gennemsigtig og ansvarlig institution. I den forbindelse var klageren i tvivl om, hvorvidt Ombudsmanden kunne anmode Kommissionen om en kopi af de ønskede oplysninger med henblik på at vurdere, om de var fortrolige eller ej.

48. Klageren henviste endvidere til den afgørelse, der afsluttede Ombudsmandens undersøgelse på eget initiativ OI/2/2009/MHZ, hvor Ombudsmanden anførte, at "manglende klarhed i [at informere borgerne om, hvordan de får adgang til dokumenter fra traktatbrudsprocedurer, og om, hvilken enhed afslaget kan tilskrives, dvs. Kommissionen eller medlemsstaten] kunne få borgerne til at tro, at europæisk integration er en proces, der udelukker og fratager dem beføjelser."[9] I forbindelse med databeskyttelse var klageren uenig i "udelukkelse og fratagelse af beføjelser "til alle Europas registrerede, som er bekymrede over det påståede beskyttelsesniveau i Det Forenede Kongeriges lovgivning om databeskyttelse, som har været hemmeligholdt i et halvt årti. Direktiv 95/46/EF vedrørte ikke væsentlige økonomiske eller diplomatiske initiativer, hvor fortrolighed naturligvis ville være et problem. Hans anmodning vedrørte et direktiv, der kræver beskyttelse af de europæiske borgeres privatliv.

49. Klageren hævdede endvidere, at når Kommissionen behandlede hans anmodning i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001, blev der ikke henvist til artikel 9, stk. 1, i nævnte forordning. Klageren spurgte derfor, om det var rimeligt at antage, at det i betragtning af den manglende omtale af undtagelsen om fortrolighed i alle Kommissionens tidligere meddelelser vedrørende forordning (EF) nr. 1049/2001 indebar, at de oplysninger, han anmodede om, muligvis ikke var indeholdt i dokumenter, der var klassificeret som fortrolige. Hvis dette var tilfældet, ville det efter hans opfattelse afkræfte Kommissionens påstand om, at de ønskede oplysninger var fortrolige.

50. Klageren påpegede også, at Kommissionen syntes at være inkonsekvent i den måde, hvorpå den anvender de regler, der er identificeret i dens bemærkninger til forslaget til en mindelig løsning, i betragtning af at den havde offentliggjort oplysninger om traktatbrudsprocedurer vedrørende Det Forenede Kongerige i andre sager. Til støtte for denne erklæring henviste han til Kommissionens pressemeddelelse IP/09/1626 [10]. Klageren bemærkede, at denne pressemeddelelse forklarede arten af de påståede overtrædelser af direktiv 2002/58/EF og 95/46/EF, og at den indeholdt flere detaljer, end han selv anmodede om.

51. Klageren henviste også til en yderligere pressemeddelelse fra Kommissionen, IP/10/811, vedrørende Det Forenede Kongerige og en traktatbrudsprocedure vedrørende direktiv 95/46/EF [11]. I denne pressemeddelelse opfordrede fru Reding, næstformand og kommissær med ansvar for retlige anliggender, grundlæggende rettigheder og unionsborgerskab, offentligt Det Forenede Kongerige til at styrke den nationale databeskyttelse. På denne baggrund kunne klageren ikke forstå, hvorfor Kommissionen ikke følte sig i stand til at give ham de ønskede oplysninger.

52. Klageren påpegede, at han havde indgivet en anmodning i lighed med den, der var indgivet til Kommissionen, til Det Forenede Kongeriges justitsministerium, som sidstnævnte havde afvist. Han vedlagde en kopi af svaret på denne anmodning i sine bemærkninger. Klageren understregede, at ministeriet i modsætning til Kommissionen ikke havde henvist til fortrolighedshensyn, selv om Det Forenede Kongeriges Freedom of Information Act indeholdt en relevant undtagelse. Han påpegede endvidere, at han havde indgivet en klage til den nationale informationskommissær vedrørende ministeriets afslag på at offentliggøre indholdet af de formelle skrivelser, der var blevet udvekslet med Kommissionen. Ifølge klageren havde Information Commissioner fundet, at det ikke ville have udgjort et retsstridigt tillidsbrud fra den pågældende medlemsstats side at gøre disse breve offentligt tilgængelige. Han hævdede derfor, at det var så meget desto mere usandsynligt, at det ville udløse fortrolighedskrav i henhold til Det Forenede Kongeriges Freedom of Information Act, hvis han fik kortfattede oplysninger om de påståede overtrædelser.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

Indledende bemærkninger

53. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen foreslår, at nogle af hans konklusioner i forslaget til en mindelig løsning var baseret på klagerens bemærkninger til dens svar på en anmodning om yderligere oplysninger og på, hvad den anser for at være nye spørgsmål, der rejses i disse bemærkninger. Selv om Kommissionen ikke udtrykkeligt har anført dette, synes den således at antyde, at ombudsmanden ikke har overholdt sin ret til at blive hørt korrekt.

54. I denne forbindelse skal det først bemærkes, at et forslag til en mindelig løsning ikke udgør Ombudsmandens endelige vurdering af en given sag. I stedet er et sådant forslag baseret på en foreløbig vurdering, som nødvendigvis tager hensyn til eventuelle bemærkninger, som klageren måtte have fremsat om institutionens udtalelse. Det er først efter at have analyseret institutionens svar på et forslag om en mindelig løsning, at Ombudsmanden beslutter, om denne foreløbige vurdering skal opretholdes, og først da vil han beslutte, om der skal træffes en endelig afgørelse om fejl eller forsømmelser.

55. Ombudsmanden mener ikke desto mindre, at det er indlysende, at intet forslag til en mindelig løsning bør baseres på argumenter eller beviser, i forhold til hvilke institutionen endnu ikke har haft en reel chance for at give udtryk for sine synspunkter. Det ser ud til, at Kommissionen implicit kritiserede Ombudsmandens tilgang på to punkter, nemlig i) Ombudsmandens synspunkt om, at oplysninger vedrørende spørgsmål, der blev løst i forbindelse med en retssag, der blev behandlet af House of Lords, kunne have været offentliggjort, og ii) Ombudsmandens henvisning til pressemeddelelse IP/09/570.

56. Med hensyn til det første af disse spørgsmål skal det erindres, at det var Kommissionen selv, der påpegede, at CSA mod SIC, som blev behandlet af House of Lords, havde løst visse spørgsmål vedrørende anvendelsen af direktiv 95/46/EF i Det Forenede Kongerige. Kommissionen burde derfor ikke have været overrasket over klagerens bemærkning om, at Kommissionen derfor burde være i stand til at give mere detaljerede oplysninger om de spørgsmål, der blev løst. Ombudsmanden bemærker desuden, at Kommissionen ikke behandlede dette argument i sit svar på hans forslag til en mindelig løsning. Under disse omstændigheder er det vanskeligt at se, hvorfor Kommissionens opmærksomhed specifikt skulle have været henledt på dette argument, før forslaget om en mindelig løsning blev fremsat.

57. Med hensyn til det andet spørgsmål synes Kommissionens fortolkning af Ombudsmandens ræsonnement at være baseret på en misforståelse. I forslaget til en mindelig løsning bemærkede Ombudsmanden, at Kommissionens afvisning af at give de ønskede oplysninger om Det Forenede Kongerige ikke var overbevisende, da den havde givet sådanne oplysninger med hensyn til andre medlemsstater. Kommissionen gjorde ikke gældende, at den ikke blev hørt vedrørende dette argument. Det var i denne sammenhæng, og kun som en illustration af det nævnte argument, at Ombudsmanden henviste til Kommissionens pressemeddelelse IP/09/570. Denne pressemeddelelse, som også vedrørte overtrædelsesprocedurer mod Det Forenede Kongerige i forbindelse med direktiv 95/46/EF, opregnede de artikler i direktivet, som Kommissionen anså for at være overtrådt, og forklarede de underliggende spørgsmål i detaljer. Det er korrekt, at denne traktatbrudsprocedure blev indledt som følge af et forslag fra GD INFSO og ikke fra GD JLS. Ombudsmanden mener imidlertid, at GD JLS næppe kunne have været uvidende om den sag, der blev behandlet af GD INFSO. Under alle omstændigheder og som nævnt ovenfor giver denne anden sag blot en yderligere illustration af, hvad Ombudsmanden anser for at være eksempler på Kommissionens inkonsekvente adfærd i den foreliggende sag. Det synes nyttigt at tilføje, at Kommissionen heller ikke har behandlet dette argument i sit svar på forslaget om en mindelig løsning.

58. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at den tilgang, han har valgt i sit forslag til en mindelig løsning, er i fuld overensstemmelse med de generelle principper om retfærdig procedure og de specifikke regler for hans arbejde.

59. I sit svar på forslaget om en mindelig løsning anførte Kommissionen, at den forstod Ombudsmandens tilgang således, at han anså den foreliggende sag for at vedrøre en påstået undladelse af at give oplysninger, der ikke var fortrolige, snarere end en undladelse af at give det samme niveau af oplysninger om en række forskellige medlemsstater. Denne fortolkning er ikke korrekt. For at undgå eventuelle misforståelser forekommer det nyttigt at gentage, at den foreliggende sag vedrører det forhold, at Kommissionen gav forskellige niveauer af oplysninger med hensyn til de relevante traktatbrudsprocedurer. Da Kommissionen imidlertid nægtede at videregive oplysninger om Det Forenede Kongerige, mens klageren var tilfreds med de oplysninger, han modtog om Østrig og Tyskland, er det kun logisk, at Ombudsmandens begrundelse fokuserede på Kommissionens begrundelse for at nægte at give de ønskede oplysninger om Det Forenede Kongerige.

For så vidt angår realiteten

60. I forslaget til mindelig løsning fastslog Ombudsmanden foreløbigt, at Kommissionens afslag på at give klageren de ønskede oplysninger om traktatbrudsproceduren mod Det Forenede Kongerige i mangel af en overbevisende forklaring på, hvorfor det ikke var muligt at videregive de ønskede oplysninger, udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden skal derfor undersøge, om Kommissionen i sit svar har givet en overbevisende forklaring på dette afslag.

61. Kommissionen hævdede grundlæggende, at de oplysninger, som klageren havde anmodet om, var fortrolige og ikke kunne videregives. Kommissionen gjorde gældende, at den inden for rammerne af sin skønsbeføjelse under hensyn til sagens særlige omstændigheder kunne afgøre, hvilke af de oplysninger, den var i besiddelse af, der var fortrolige, og hvilke der ikke var. Kommissionen hævdede endvidere, at overholdelse af normal administrativ praksis aldrig kunne udgøre fejl eller forsømmelser.

62. Ombudsmanden er enig i, at der skal træffes afgørelse om, hvorvidt visse oplysninger bør betragtes som fortrolige, under hensyntagen til sagens særlige omstændigheder. Han er imidlertid ikke overbevist om, at Kommissionen har et skøn på dette område i den forstand, at den har fuld frihed til at beslutte, om visse oplysninger skal behandles fortroligt eller ej. En sådan skønsbeføjelse ville næppe være forenelig med artikel 1 i traktaten om Den Europæiske Union, ifølge hvilken "beslutninger træffes så åbent som muligt" i EU. Hvis en institution er af den opfattelse, at visse oplysninger er fortrolige, kan den forventes at give en tilfredsstillende forklaring på dette synspunkt og om nødvendigt søge inspiration i forordning (EF) nr. 1049/2001 i denne henseende. For at undgå eventuelle misforståelser er det imidlertid hensigtsmæssigt at understrege, at Kommissionen råder over et skøn i form af en skønsmargen for så vidt angår fastlæggelsen af oplysningernes fortrolige karakter.

63. Ombudsmanden mener imidlertid ikke, at der er behov for at drøfte dette principielle spørgsmål yderligere. Som allerede forklaret i forslaget til en mindelig løsning er Kommissionens afvisning af at videregive de relevante oplysninger i den foreliggende sag vanskelig at forene med dens beslutning om at stille sådanne oplysninger til rådighed i forbindelse med traktatbrudssager vedrørende andre medlemsstater og, som pressemeddelelse IP/09/570 viser, i andre traktatbrudssager vedrørende Det Forenede Kongerige. Fremlæggelsen af disse oplysninger i andre tilfælde ville være uforståelig, hvis sådanne oplysninger rent faktisk, som Kommissionen hævder, i sig selv var fortrolige. I betragtning af, at Kommissionen har anlagt en åbenbart anderledes tilgang i andre sager, er Ombudsmanden også ude af stand til at forstå Kommissionens henvisning til "normal administrativ praksis".

64. Ombudsmanden finder det nyttigt at påpege, at i) den type oplysninger, som Kommissionen nægtede at videregive i den foreliggende sag, blev stillet til rådighed for så vidt angår traktatbrudssagerne mod Østrig og Tyskland, ii) de grunde, som Kommissionen har påberåbt sig, under alle omstændigheder ikke kunne forklare dens afvisning af at videregive oplysninger om spørgsmål, der var blevet løst i mellemtiden, og som ikke længere var genstand for forhandlinger iii) klageren anmodede kun om kortfattede oplysninger [12] og iv) den type oplysninger, som Kommissionen nægtede at videregive i den foreliggende sag, blev stillet til rådighed i forbindelse med en anden traktatbrudsprocedure mod Det Forenede Kongerige vedrørende påståede overtrædelser af samme direktiv. I sit svar på Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning behandlede Kommissionen ikke nogen af disse punkter.

65. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at Kommissionen ikke har givet en overbevisende forklaring på, hvorfor de oplysninger, som klageren har anmodet om, ikke bør videregives.

66. I sine afsluttende bemærkninger foreslog klageren, at Ombudsmanden kunne anmode Kommissionen om en kopi af de relevante oplysninger, således at han kunne vurdere, om de skulle klassificeres som fortrolige eller ej. Ombudsmanden minder om, at han har mulighed for at anmode den pågældende institution om alle de oplysninger, han har brug for til at vurdere en klage. Han er imidlertid af den opfattelse, at han allerede råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at behandle den foreliggende sag.

67. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden, at i mangel af en overbevisende forklaring på, hvorfor det ikke er muligt at videregive de ønskede oplysninger, udgør Kommissionens afslag på at give klageren de ønskede oplysninger om traktatbrudsproceduren mod Det Forenede Kongerige et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Han fremsætter derfor et tilsvarende forslag til henstilling nedenfor i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand.

B. Udkastet til henstilling

På grundlag af sine undersøgelser af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende udkast til henstilling til Kommissionen:

Kommissionen bør give klageren de kortfattede oplysninger, der anmodes om i overtrædelsesproceduren mod Det Forenede Kongerige, eller give en overbevisende forklaring på, hvorfor dette ikke er muligt.

Kommissionen og klageren vil blive underrettet om dette udkast til henstilling. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut sender Kommissionen en detaljeret udtalelse senest den 31. januar 2011. Den detaljerede udtalelse kan bestå af en accept af udkastet til henstilling og en beskrivelse af, hvordan det er blevet gennemført.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 19. oktober 2010.

---

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT L 113, s. 15.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24.10.1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT L 281, s. 31).

[3] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om opfølgning af arbejdsprogrammet for en bedre gennemførelse af databeskyttelsesdirektivet, KOM(2007) 87 endelig af 7. marts 2007.

[4] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EUT L 145, s. 43).

[5] Kodeks for god forvaltningsskik for Europa-Kommissionens ansatte i deres forbindelser med offentligheden. Kodeksen er knyttet som bilag til Kommissionens forretningsorden (EFT 2000 L 308, s. 26).

[6] Common Services Agency mod Scottish Information Commissioner [2008] HL 47.

[7] "Telekommunikation: Kommissionen indleder sag mod Det Forenede Kongerige om piratkopiering og beskyttelse af personoplysninger", pressemeddelelse IP/09/570.

[8] Den europæiske kodeks for god forvaltningsskik blev godkendt ved Europa-Parlamentets beslutning af 6. september 2001 om Den Europæiske Ombudsmands særberetning til Europa-Parlamentet efter en undersøgelse på eget initiativ af eksistensen af og offentlighedens adgang til en kodeks for god forvaltningsskik i de forskellige fællesskabsinstitutioner og -organer. Kodeksen findes på http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces

[9] Klageren henviste til punkt 7 i afgørelsen om undersøgelsen på eget initiativ, som kan findes her: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark

[10] Pressemeddelelsen kan tilgås via følgende link:

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1626&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

[11] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/811

[12] Af de kortfattede oplysninger, som klageren fik om traktatbrudssag 2003/4820 mod Tyskland, fremgik følgende: "Klageren mener, at Tyskland ikke har gennemført direktiv 95/46/EF om databeskyttelse korrekt, navnlig artikel 28, hvori det fastsættes, at databeskyttelsesmyndighederne skal handle i fuld uafhængighed."