Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden for klagen

1. Klageren er tjenestemand i Kommissionen. I september 2008 tog han på en tjenesterejse til et tredjeland sammen med en kollega (som indgav klage 2749/2009/KM). Missionen var planlagt som følger:

Fredag den 19. september: Afrejse fra Bruxelles-National lufthavn kl. 10.00

Lørdag den 20. september: Ankomst kl. 06.25 lokal tid;

Søndag den 21. september: hviledag

Mandag den 22. september kl. 9.00 – fredag den 26. september kl. 18.00: arbejde

Lørdag den 27. september: Frit

Søndag den 28. september: Returflyvning afgår kl. 9.15 og ankommer til Bruxelles kl. 18.05.

2. Den relevante tjenesterejseordre blev godkendt af den anvisningsberettigede, klagerens direktør, i overensstemmelse med den vejledning for tjenesterejser, der var gældende på daværende tidspunkt [2]. Kontrolbesøget blev gennemført i overensstemmelse med den godkendte plan. Ved hjemkomsten udfyldte klageren en udgiftsanmeldelse, som igen blev godkendt af den anvisningsberettigede.

3. I henhold til punkt 1.1 i tjenesterejsevejledningen for 2004 skal en tjenesterejseordre underskrives af den umiddelbart overordnede for den tjenestemand, der er på tjenesterejse, og af den anvisningsberettigede. I punkt 1.2 tilføjes det, at "den anvisningsberettigedes underskrivelse af rejseordren giver den ansatte ret til godtgørelse af de afholdte udgifter inden for den gældende lovbestemte grænse".

4. I punkt 1.5 i vejledningen om tjenesterejser fra 2004 fastsættes en anvisningsberettigets opgaver i forbindelse med godkendelse af en tjenesterejse:

"De anvisningsberettigede skal forvalte de ressourcer, de er ansvarlige for. Med henblik herpå skal de vurdere, om tjenesterejser og anmodninger om undtagelser fra tjenesterejser er berettigede, og begrunde eventuelle undtagelser fra de generelle regler, der gælder under hensyntagen til tjenestens behov og i overensstemmelse med reglerne for forsvarlig økonomisk forvaltning, navnlig sparsommelighed og omkostningseffektivitet."

5. For så vidt angår de materielle spørgsmål, der er omhandlet i dette klagepunkt, bestemmer punkt 4.4 i vejledningen fra 2004 følgende:

"(2) Hvis takstbetingelserne kræver et weekendophold (søndagsreglen), kan der udbetales yderligere dagpenge, hvis det er omkostningseffektivt.

Det godkendte rejsebureau skal oplyse de forskellige takster, der er til rådighed (herunder/ikke inklusive et weekendophold), således at den ansatte, der er på tjenesterejse, den umiddelbart overordnede og den anvisningsberettigede kan træffe en afgørelse med fuldt kendskab til forholdene…

(3) Hvis en rejse indebærer en tidsforskel på mere end fire timer, skal der gives tilladelse til en dags hvile på tjenesterejsestedet, inden de officielle tjenesterejser begynder."

6. Punkt 9.1 i 2004-vejledningen indeholder følgende regler:

"Hvis ferien (afholdt på tjenesterejsestedet eller undervejs mellem tjenestestedet og tjenesterejsestedet) går forud for og/eller følger efter tjenesterejsen, beregnes dagpengene fra det tidspunkt, hvor møderne faktisk begynder, og/eller indtil mødernes afslutning. Når der er opnået en nedsat billetpris, der kræver et weekendophold, beregnes godtgørelserne for at tage hensyn til de ekstra dage, der kræves til denne type billetpris, med undtagelse af arbejdsdage og/eller helligdage."

7. I første omgang modtog klageren alle de udgifter, han krævede i sin tjenesterejseerklæring, bortset fra udgifterne til en taxatur til og fra lufthavnen i Bruxelles (ca. 60 EUR). Kommissionens Kontor for Forvaltning og Fastsættelse af Individuelle Rettigheder (PMO) satte imidlertid spørgsmålstegn ved de udgifter, som den kollega, med hvem klageren havde foretaget denne tjenesterejse, havde anmeldt, navnlig med hensyn til det forhold, at tjenestemændene forlod Bruxelles fredag den 19. september og således tilbragte weekenden på tjenesterejsestedet. PMO foretog efterfølgende også en ny beregning af godtgørelsen til klageren og tilbagesøgte dele af det allerede udbetalte beløb, nemlig dagpenge i 2,5 dage (137,50 EUR), en "fast godtgørelse" (54,25 EUR) og en del af hoteludgifterne (141,17 EUR), dvs. i alt 332,92 EUR. Da klageren gjorde indsigelse, fremførte PMO, at tjenesterejserne skulle være så korte som muligt, og at eventuelle forlængelser af en tjenesterejses varighed, som ikke er begrundet i tjenesterejsens behov, skulle betragtes som forlængelser "af personlige hensyn" . Hvis en sådan forlængelse betød, at en tjenestemand var fraværende fra arbejdet, udgjorde et sådant fravær årlig ferie. PMO bemærkede, at der var et fly, der afgik om lørdagen, hvilket ville have gjort det muligt for klageren at ankomme kl. 06.25 om søndagen. Hvis han havde taget denne flyvning, ville han stadig have haft en hviledag, som den definerede som 24 timer før arbejde.

8. Den 27. januar 2009 skrev PMO til klagerens direktør. Den bekræftede sit synspunkt om, at missionen skulle have været påbegyndt lørdag den 20. september 2008 i stedet for fredag den 19. september 2008. På grundlag af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning måtte der foretages en "fiktiv beregning" for at fastsætte det beløb, der skulle betales til klageren. Dette betød, at missionen først ville blive behandlet som påbegyndt mandag den 22. september 2008.

9. Den 16. februar 2009 indgav klageren en klage i henhold til artikel 90, stk. 2. Han klagede over, at han ikke havde modtaget et behørigt begrundet svar fra PMO, der begrundede, hvorfor hans udgifter til tjenesterejser var blevet refunderet. Han anfægtede også PMO's afgørelse med yderligere fire begrundelser:

(1) Han anfægtede klassificeringen af hans mission som en "mission med orlov". Han havde ikke taget fri fredag den 19. september 2008, fordi han samme dag rejste til tjenestestedet.

(2) Han satte spørgsmålstegn ved PMO opfattelse, at en ankomst kl 06:25 søndag morgen ville have tilladt ham "en dags hvile", som PMO defineret som en hvileperiode på 24 timer før arbejde. Klageren hævdede, at der ikke var noget i 2004-vejledningen til støtte for dette argument, og at en "dag" traditionelt løb fra midnat til midnat.

(3) Klageren anfægtede beslutningen om ikke at refundere udgifterne til taxaen til og fra lufthavnen i Bruxelles.

(4) Klageren anfægtede også den implicitte antagelse om, at en tjenesterejse, der begyndte lørdag i stedet for fredag, ville have været mere omkostningseffektiv. Som det var tilfældet med returflyvningerne lørdag den 27. september/søndag den 28. september (hvor afgang om lørdagen var 680 EUR billigere end afgang om søndagen), var flyvningen lørdag den 20. september betydeligt dyrere end flyvningen fredag den 19. september. Da luftfartsselskaberne imidlertid ikke arkiverer oplysninger om priser på bestemte datoer, kunne klageren ikke bevise, at dette var tilfældet. Det kunne han have gjort, da han planlagde missionen.

10. Klageren mindede om, at han havde drøftet missionsplanen "langt"med sine overordnede. Sektionschefen, vicekontorchefen, kontorchefen og direktøren (den anvisningsberettigede) var alle enige om, at denne tjenesterejse var i overensstemmelse med retningslinjerne i vejledningen for tjenesterejser 2004. Han kunne derfor med rette forvente, at alle udgifter til tjenesterejser, der var afholdt i overensstemmelse med planen, ville blive godtgjort.

11. Den 19. juni 2009 afviste Kommissionen klagen i henhold til artikel 90, stk. 2. Den gjorde gældende, at bestemmelserne om økonomiske rettigheder skulle fortolkes snævert. Den stadfæstede således PMO's fortolkning af "en dags hvile". Efter dens opfattelse kunne klageren have rejst fra Bruxelles om lørdagen, hvilket betød, at fredagen var en fridag for ham. I henhold til punkt 9.1 i vejledningen for tjenesterejser fra 2004 begynder tjenesterejsen i sådanne tilfælde først om mandagen, og dagpengene udbetales først om mandagen. Udgifterne til hotellet for lørdag aften vil heller ikke blive refunderet. Taxaomkostningerne blev ikke tildelt, fordi sådanne omkostninger kun kunne betales, når flyvningen afgik før kl. 9.00 eller landede efter kl. 22.00, mens klagerens fly afgik kl. 10.00 og landede kl. 18.00.

12. Ikke desto mindre refunderede PMO efterfølgende taxaomkostningerne.

Undersøgelsens genstand

13. Klageren fremsatte følgende påstande:

(1) PMO afslog med urette at godtgøre alle de udgifter til tjenesterejser, som han havde afholdt i forbindelse med sin tjenesterejse i september 2008.

Til støtte for denne påstand fremførte han følgende argumenter:

a) Hans direktør, der fungerede som anvisningsberettiget, underskrev både tjenesterejseordren og udgiftserklæringen. Dette gav ham en berettiget forventning om, at de udgifter, han havde afholdt i henhold til tjenesterejseordren, ville blive betalt fuldt ud.

b) Kommissionen refunderede i første omgang alle hans udgifter. Den genåbnede først sagen, da han støttede sin kollega, der var på samme tjenesterejse, i hans bestræbelser på at få sine udgifter godtgjort fuldt ud.

c) Kommissionen erklærede ulovligt fredag den 19. september 2008 for en feriedag. Dette til trods for, at han ikke anmodede om orlov til denne dag og brugte den til at rejse til tjenestestedet i overensstemmelse med tjenesterejseordren.

d) Kommissionen fortolkede fejlagtigt udtrykket "en dags hvile"med henblik på at nægte ham de udgifter, han havde afholdt i overensstemmelse med tjenesterejseordren.

(2) Kommissionen afviste hans klage i henhold til artikel 90, stk. 2, uden i tilstrækkelig grad at forklare sin beslutning, navnlig med hensyn til de beløb, den afviste, og dens fortolkning af begrebet "hviledag ".

14. Klageren fremsatte også følgende påstande:

(1) Kommissionen bør tilbagebetale de udestående beløb med tillæg af renter.

(2) I fremtiden bør Kommissionen handle i overensstemmelse med godkendte tjenesterejseordrer og udgiftsanmeldelser.

Undersøgelsen

15. Klagen blev indgivet den 5. oktober 2009. Den 9. november 2009 indledte Ombudsmanden en undersøgelse og anmodede Kommissionen om en udtalelse om klagen.

16. Kommissionen afgav udtalelse den 2. marts 2010. Den blev fremsendt til klageren den 4. marts 2010 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger hertil. Klageren fremsendte sine bemærkninger mellem den 4. marts og den 19. april 2010.

17. Den 12. maj 2010 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om yderligere oplysninger. Kommissionen sendte sit svar den 16. august 2010, og Ombudsmanden fremsendte det til klageren den 18. august 2010 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger hertil. Klageren fremsendte sine bemærkninger den 19. august 2010.

18. Den 28. februar 2011 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at udlevere den vejledning om tjenesterejser, der var gældende på det tidspunkt, hvor klageren tog på tjenesterejse, dvs. vejledningen om tjenesterejser fra 2004. Han anmodede også om den vejledning om tjenesterejser, der var gældende fra januar 2009 [3], og om alle andre dokumenter, der kunne præcisere ansvarsfordelingen mellem den anvisningsberettigede og PMO.

19. Kommissionen fremsendte de ønskede dokumenter den 22. marts 2011. Den 31. marts 2011 fremsendte Ombudsmanden dem til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger inden den 30. april 2011. Der blev ikke modtaget bemærkninger inden denne dato.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

20. Som anført ovenfor fremsatte klageren to påstande og to påstande. Hans anden påstand var, at Kommissionen ikke begrundede sin afvisning af hans klage i henhold til artikel 90, stk. 2. Kommissionen har ikke udtrykkeligt udtalt sig om dette spørgsmål.

21. I betragtning af de indholdsmæssige forklaringer i Kommissionens udtalelse og i dens svar på hans anmodning om yderligere oplysninger finder Ombudsmanden imidlertid, at det ikke længere er nødvendigt for ham at behandle den anden påstand.

A. Påstået fejl vedrørende godtgørelse af udgifter til tjenesterejser og dertil knyttede krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

22. I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at Kommissionen med urette nægtede at refundere alle hans tjenesterejseudgifter i forbindelse med hans tjenesterejse i september 2008. Navnlig definerede den med urette fredag den 19. september som en feriedag og fortolkede med urette den "hviledag", som skal tildeles tjenestemænd, der skal foretage trættende rejser. Han understregede, at han havde udført sin tjenesterejse i overensstemmelse med den tjenesterejseordre, som var blevet godkendt af hans overordnede. Han nedlagde derfor påstand om, at Kommissionen skulle tilbagebetale det fratrukne beløb (332,92 EUR) med tillæg af renter.

23. I sin udtalelse bemærkede Kommissionen i forbindelse med spørgsmålet om ferie, at klageren var taget på tjenesterejse fredag den 19. september 2008, som var en arbejdsdag. Det fremgik af punkt 9 i vejledningen for tjenesterejser fra 2004, at når ferien blev afholdt før tjenesterejsen, blev dagpengene beregnet fra det tidspunkt, hvor de officielle møder faktisk blev indledt. I henhold til punkt 4.4, stk. 2, i vejledningen for tjenesterejser fra 2004 kunne der imidlertid udbetales yderligere dagpenge, hvis dette var omkostningseffektivt, idet der blev taget hensyn til, at flybilletter, der omfattede et weekendophold, kunne være billigere (»søndagsreglen«). Det var blevet fastslået, at prisforskellen mellem flyvningerne lørdag den 27. og søndag den 28. september 2008 begrundede en forlængelse af tjenesterejsen. Selv om de faktiske priser for flyvningerne fredag den 19. og lørdag den 20. september ikke længere var tilgængelige, var det sandsynligt, at rejsebureauet anbefalede kombinationen fredag den 19. september til søndag den 28. september som den billigste løsning. Faktisk forpligtede punkt 4.4, nr. 2), rejsebureauet til at oplyse de forskellige priser, der var til rådighed. Kommissionen accepterede derfor, at den anvisningsberettigede havde handlet med fuldt kendskab til de faktiske omstændigheder og under behørig hensyntagen til princippet om omkostningseffektivitet, da han godkendte missionen. Efter Kommissionens opfattelse ville rejseplanernes omkostningseffektivitet have været en passende begrundelse for at forlænge tjenesterejsen. Fredag den 19. september 2008 kunne derfor ikke anses for en feriedag.

24. Med hensyn til fortolkningen af udtrykket "en dags hvile" bemærkede Kommissionen først, at EU-Domstolen konsekvent har krævet, at bestemmelser, der giver ansatte en økonomisk fordel, skal fortolkes strengt. Der var imidlertid intet i 2004-vejledningen, der støttede PMO's oprindelige fortolkning af en "hviledag"som 24 timer før det møde, som den pågældende tjenestemand var rejst til. Selv hvis denne fortolkning skulle følges, skulle der under alle omstændigheder tages hensyn til rejsetiden fra lufthavnen til mødestedet, i hvilket tilfælde et fly, der ankom søndag morgen, ikke ville have givet klageren en hvileperiode på 24 timer. Dette var et andet element, der begrundede afrejsen fredag den 19. september.

25. Den anvisningsberettigede godkendte tjenesterejseordren, som forudså en afrejse fredag den 19. september 2008, og henviste ikke til feriedage. I henhold til punkt 1.2 i 2004-vejledningen gav denne godkendelse tjenestemanden ret til godtgørelse af de afholdte udgifter inden for de gældende lovbestemte grænser. Kommissionen understregede, at hvis PMO fandt, at der var et problem med gennemførelsen af missionen, burde den have underrettet de berørte tjenestegrene for at forhindre, at sådanne problemer opstår i fremtiden. Den burde ikke have straffet den tjenestemand, der tog på tjenesterejse.

26. Kommissionen anførte, at den således havde taget sin holdning op til fornyet overvejelse og nu var af den opfattelse, at de fradrag, som PMO havde foretaget, ikke var berettigede. Den anførte, at den gik ind for en positiv afgørelse, hvilket betød, at klageren ville modtage den godtgørelse, han havde anmodet om.

27. Den 22. marts 2010, dvs. ca. to uger efter, at Ombudsmanden havde fremsendt denne udtalelse til ham, henvendte klageren sig til PMO og spurgte, hvornår han ville blive tilbagebetalt, og hvordan renterne ville blive beregnet. Han bad også om en kopi af vejledningen til PMO's personale for at undgå lignende problemer i fremtiden. Den 19. april 2010 meddelte Kommissionen klageren, at beløbet på 335,34 EUR [4] ville blive indbetalt på hans konto. Da klageren mindede Kommissionen om, at han også havde krævet renter, svarede den den 19. april 2010, at den ikke ville betale renter.

28. Klageren underrettede Ombudsmanden om ovennævnte svar. Det fremgik tilsyneladende af dette svar, at Kommissionen havde til hensigt at tage afstand fra de udtalelser, den havde fremsat i sin udtalelse. Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om at præcisere sin holdning til spørgsmålet om renter, som klageren havde hævdet, men som Kommissionen ikke havde kommenteret i sin udtalelse, og mere generelt om at præcisere sin holdning til klagens indhold i lyset af, at den e-mail, som den sendte til klageren den 19. april 2010, syntes at være i modstrid med den holdning, den havde indtaget i sin udtalelse.

29. I sit svar anførte Kommissionen, at den ikke så nogen modsigelse mellem sin udtalelse, hvori den på grundlag af den specifikke klage genovervejede PMO's afvisning af de udgifter, som klageren havde fremlagt, og den e-mail, den havde sendt til klageren den 19. april 2010, hvori den havde anført, at den havde behandlet sagen som et individuelt anliggende.

30. Med hensyn til klagerens krav om renter bemærkede Kommissionen, at den oprindelige afgørelse havde været korrekt i henhold til 2004-vejledningen, der var gældende på daværende tidspunkt. Den havde i sin udtalelse taget hensyn til sagsøgerens særlige situation og havde ligeledes forudset visse ændringer som følge af 2009-vejledningen, som var mere gunstig for den tjenestemand, der var udsendt på tjenesterejse. Derfor gav dens beslutning om at acceptere de af klageren krævede udgifter ikke klageren ret til morarenter på grund af forsinket betaling, eftersom klageren ikke havde ret til denne betaling, før den havde taget sin holdning i udtalelsen op til fornyet overvejelse.

31. I sine bemærkninger påpegede klageren, at det var uklart, hvilke ændringer Kommissionen henviste til, og at Kommissionens udtalelse ikke henviste til nogen ændringer af vejledningen om tjenesterejser.

32. Endelig bemærkede klageren, at Kommissionen hævdede, at der ikke skulle betales renter med den begrundelse, at dens beslutning om at tildele ham det beløb, han havde krævet, var baseret på, at den anvendte de gunstigere regler, der er fastsat i vejledningen fra 2009. Det pågældende beløb tilkom med andre ord ikke klageren, før Kommissionen besluttede at tildele ham det. Klageren bestred på det kraftigste denne analyse og fastholdt sin påstand om, at der skulle betales renter af det beløb, som han uretmæssigt havde krævet tilbagebetalt efter Kommissionens fejlagtige vurdering af tilbagebetalingen.

Ombudsmandens vurdering

33. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at de fradrag, som PMO havde foretaget, ikke var berettigede, eftersom i) rejsebureauet og den anvisningsberettigede kunne antages at have opfyldt deres forpligtelser, og at de foretagne rejsearrangementer således var mere omkostningseffektive end den tilgang, som PMO havde foreslået, og at ii) PMO's fortolkning af "en hviledag" og dens klassificering af en rejsedag som en feriedag ikke var underbygget af missionsvejledningen. Ombudsmanden finder dette synspunkt rimeligt og roser Kommissionen for at genoverveje og ændre sin holdning i overensstemmelse hermed.

34. Kommissionen refunderede efterfølgende de udgifter, som klageren havde anmodet om. For så vidt kan klagerens påstand anses for at være afgjort. Selskabet nægtede imidlertid at betale morarenter. Som svar på Ombudsmandens spørgsmål om dette spørgsmål fremførte Kommissionen, at dens beslutning om at godtgøre udgifterne havde forudset visse ændringer i den nye vejledning for tjenesterejser fra 2009, som ikke var gældende på tidspunktet for klagerens tjenesterejse, og at der derfor ikke skulle betales renter.

35. Efter nøje at have analyseret Kommissionens udtalelse kan Ombudsmanden kun konkludere, at denne udtalelse ikke var baseret på vejledningen fra 2009 eller på eventuelle ændringer, som den nye version måtte indeholde i forhold til vejledningen fra 2004. I stedet argumenterede Kommissionen klart på grundlag af missionsvejledningen fra 2004, som den henviste til, og baserede sig på begrebet rimelighed for at nå frem til den konklusion, at PMO's beslutning om at kræve det relevante beløb tilbage fra klageren ikke var berettiget. Ombudsmanden bemærker endvidere, at Kommissionen i sit svar på hans anmodning om yderligere oplysninger ikke gav nogen nærmere oplysninger om den påståede indvirkning af 2009-vejledningen om tjenesterejser på dens holdning.

36. Desuden har Ombudsmanden nøje undersøgt de relevante bestemmelser i tjenesterejsevejledningerne fra 2004 og 2009. Han er imidlertid ikke i stand til at se, hvordan anvendelsen af vejledningen fra 2009 ville medføre, at klagerens situation ville blive behandlet mere gunstigt, end det ville have været tilfældet i henhold til vejledningen fra 2004. Ombudsmanden bemærker også med bekymring, at Kommissionens svar på hans anmodning om yderligere oplysninger tyder på, at den holdning, den indtog i sin udtalelse, dvs. dens beslutning om at tilbagebetale det relevante beløb, var en indrømmelse snarere end resultatet af den korrekte anvendelse af de relevante regler.

37. Det må derfor konkluderes, at Kommissionen ikke har givet en overbevisende forklaring på, hvorfor den ikke skulle være forpligtet til at betale morarenter i den foreliggende sag. Ombudsmanden vil derfor udarbejde et tilsvarende udkast til henstilling nedenfor.

B. Påstand om, at Kommissionen bør handle mere konsekvent i fremtiden

Argumenter forelagt Ombudsmanden

38. I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at Kommissionen burde handle mere konsekvent i fremtiden med hensyn til tjenesterejseordrer. Kommissionen behandlede ikke denne påstand i sin udtalelse.

39. I sin e-mail af 22. marts 2010 anmodede klageren Kommissionen om at informere ham om de skridt, der var blevet taget i denne henseende, og om den havde udstedt nye fortolkningsvejledninger for at sikre, at de fejl, der var blevet begået i hans sag (forkert angivelse af en rejsedag som en feriedag og fejlfortolkning af begrebet " en hviledag "), ikke ville blive gentaget.

40. Kommissionen svarede, at dens afgørelse kun vedrørte klagerens (og hans kollegas) individuelle sag. PMO's praksis og fortolkning af de relevante regler blev ikke berørt, og der var derfor ikke behov for nye retningslinjer.

41. Klageren underrettede Ombudsmanden om ovennævnte svar. Han anmodede derfor Kommissionen om at præcisere sin holdning i denne henseende. I replikken gentog Kommissionen sit synspunkt om, at der ikke var behov for yderligere foranstaltninger fra dens side.

42. Med hensyn til Ombudsmandens spørgsmål vedrørende den anvisningsberettigedes og PMO's respektive ansvarsområder henviste Kommissionen igen til den procedure, der er fastsat i vejledningen om tjenesterejser. Den tjenestemand, der har til hensigt at tage på tjenesterejse, skal således forelægge sine tjenesterejsedokumenter og eventuelle anmodninger om undtagelser for den anvisningsberettigede. I henhold til punkt 1.4 i vejledningen om tjenesterejser fra 2009 vurderer den anvisningsberettigede derefter, om anmodningen er berettiget under hensyntagen til tjenestens behov og de finansielle bestemmelser og navnlig principperne om omkostningseffektivitet og sparsommelighed. Den anvisningsberettigede kan om nødvendigt høre PMO, og PMO skal i god tid underrette den anvisningsberettigede om eventuelle problemer, den konstaterer. Det fremgår endvidere af vejledningen om tjenesterejser, at den anvisningsberettigedes underskrift på tjenesterejseordren giver tjenestemanden ret til godtgørelse af sine udgifter, for så vidt disse ikke er i strid med de gældende bestemmelser. Det er PMO's opgave at kontrollere, at den anvisningsberettigede har overholdt disse bestemmelser. Kommissionen understregede, at den anvisningsberettigede "har al mulig interesse i at sikre, at det budget, der afsættes til hvert generaldirektorats tjenesterejser, forvaltes korrekt".

43. Kommissionen afsluttede med at understrege, at tjenestemænd ikke kan gøre krav på udgifter til tjenesterejser, hvis disse ikke er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, og at PMO fortsat skal spille sin rolle som den enhed, der sikrer, at vejledningen om tjenesterejser anvendes korrekt.

44. I sine bemærkninger kritiserede klageren, at Kommissionen fortsat nægtede at give en brugbar definition af begrebet "en dags hvile". Dette efterlod embedsmænd, der planlagde en mission uden nogen sikkerhed i denne henseende. Endvidere havde Kommissionen anført, at "da tjenesterejsen kunne gennemføres inden for de udgiftsgrænser, der var tilladt i henhold til de gældende bestemmelser, fandt Kommissionen, at det kunne være uforholdsmæssigt at overvælte en del af udgifterne på den tjenestemand, der havde været på tjenesterejse". Klageren forstod ikke denne sætning og undrede sig navnlig over, hvad Kommissionen mente med "kunne være uforholdsmæssigt" og "en del af omkostningerne" . Efter hans opfattelse var Kommissionens yderligere udtalelse om, at "eftersom tjenesterejseordren normalt indgives til den anvisningsberettigedes underskrift af den tjenestemand, der er på tjenesterejse, kan sidstnævnte ikke kræve godtgørelse af udgifter til tjenesterejser, hvis de er i strid med de gældende bestemmelser", lige så uklar. Den har navnlig ikke besvaret spørgsmålet om, hvorfor det økonomiske ansvar for en tjenesterejse, der er godkendt af den anvisningsberettigede og gennemført i overensstemmelse med tjenesterejseordren, påhviler den tjenestemand, der sendes på tjenesterejse, hvis PMO afviser anmodningen om godtgørelse af udgifterne.

Ombudsmandens vurdering

45. Det fremgår af såvel 2004- som 2009-vejledningen, at når en tjenesterejseordre er underskrevet af den relevante anvisningsberettigede, har tjenestemanden ret til godtgørelse i overensstemmelse med denne tjenesterejseordre "inden for den gældende lovgivningsmæssige grænse" (2004-vejledningen) eller, i formuleringen af 2009-vejledningen, "med forbehold af de gældende regler". Den foreliggende sag viser imidlertid, at der kan opstå tvister om i) hvilke forskriftsmæssige begrænsninger der er tale om, og ii) hvilke konsekvenser der følger af en anvisningsberettigets manglende overholdelse af de relevante regler i forbindelse med godkendelsen af en tjenesterejse.

46. Med hensyn til det første spørgsmål bemærker Ombudsmanden, at der med hensyn til begrebet "en dags hvile", som ikke er defineret i tjenesterejsevejledningerne fra 2004 og 2009, synes at være to mulige fortolkninger, nemlig: i) at den dækker en hel dag fra midnat til midnat eller ii) at den dækker den periode på 24 timer, der går umiddelbart forud for det tidspunkt, hvor de officielle ansættelser, for hvilke tjenesterejsen blev foretaget, begynder. Kommissionen anførte i sin udtalelse, at der ikke var noget i missionsvejledningen, der støttede den anden mulighed, som PMO havde valgt. I sit svar på Ombudsmandens anmodning om at præcisere sin e-mail af 19. april 2010 foreslog Kommissionen imidlertid, at der ikke var noget grundlag i missionsvejledningen for den første mulighed, som klageren havde foreslået. Kommissionen gjorde i stedet gældende, at fortolkningen af dette begreb ikke kan generaliseres og skal tage hensyn til individuelle omstændigheder.

47. Det er således indlysende, at der mangler klarhed med hensyn til dette begreb. Ombudsmanden mener imidlertid, at de materielle regler om økonomiske rettigheder bør være så klare som muligt for at undgå unødvendige tvister.

48. Denne usikkerhed med hensyn til indholdet af nogle af reglerne om udgifter til tjenesterejser forværres af manglen på klare regler om forholdet mellem den anvisningsberettigede og PMO. Da Ombudsmanden anmodede om at få udleveret andre dokumenter end missionsvejledningen, som beskriver forholdet mellem disse to aktører, meddelte Kommissionen ham, at der ikke fandtes sådanne dokumenter. Det understregede også, at det fremgår af vejledningen om tjenesterejser, at de anvisningsberettigede skal kontrollere, at en anmodning om tjenesterejse er berettiget, men at PMO fortsat skal være i stand til at udøve sin rolle som den enhed, der kontrollerer den korrekte anvendelse af de relevante finansielle bestemmelser. Efter Kommissionens opfattelse betyder dette, at en tjenestemand ikke kan kræve godtgørelse af sine rejseudgifter, hvis disse ikke ligger inden for de gældende lovbestemte grænser.

49. Ombudsmanden forstår og værdsætter Kommissionens bekymring over PMO's evne til at udøve sin kontrolrolle. Han er også enig i, at bestemmelser om tildeling af økonomiske fordele bør fortolkes strengt. Ombudsmanden er imidlertid af den opfattelse, at det i princippet ville være urimeligt over for en tjenestemand at nægte at godtgøre udgifter i forbindelse med en tjenesterejse, der blev godkendt af den relevante anvisningsberettigede, og som blev gennemført i overensstemmelse med den således godkendte plan, hvis det efterfølgende viser sig, at den anvisningsberettigede ikke overholdt de relevante regler ved godkendelsen af denne tjenesterejse. Det er faktisk den anvisningsberettigedes opgave at kontrollere, at de gældende forordninger overholdes. Derfor kan og må den anvisningsberettigede forventes at kende reglerne. Hvis den anvisningsberettigede begår en fejl i denne forbindelse, bør det først og fremmest være den tjenestemand, der bør drages til ansvar, og ikke den tjenestemand, der udførte sin tjenesterejse i overensstemmelse med det, der var blevet godkendt. Ombudsmanden er enig i, at der kan være tilfælde, hvor PMO kan være berettiget til at antage, at den tjenestemand, der har udført tjenesterejsen, selv bør anmodes om at bære de finansielle konsekvenser af den fejl, der er opstået. Vedtægtens artikel 85 bestemmer, at ethvert beløb, der er udbetalt for meget til en tjenestemand, skal tilbagesøges, hvis modtageren vidste, at der ikke var nogen gyldig grund til udbetalingen, eller hvis den omstændighed, at der var udbetalt for meget, var så åbenbar, at han ikke kunne have været uvidende herom. Ombudsmanden mener, at den samme logik bør gælde i sager som den foreliggende [5]. I alle andre tilfælde bør en uoverensstemmelse mellem den anvisningsberettigede, der underskrev tjenesterejseordren og derfor var enig i, at den var i overensstemmelse med de relevante regler, og PMO løses, uden at det får konsekvenser for den tjenestemand, der blev sendt på tjenesterejse. Ombudsmanden minder om, at dette synes at svare til den holdning, som Kommissionen selv indtog i sin udtalelse om denne klage.

50. Det kan konkluderes, at det følger af ovenstående, at de nuværende regler ikke er tilstrækkeligt klare både med hensyn til i) begrebet " hviledag "og ii) de konsekvenser, der følger, når en tjenesterejse godkendes af den anvisningsberettigede, og PMO efterfølgende er af den opfattelse, at tjenesterejsen ikke burde have været godkendt på denne måde. Det er derfor klart nødvendigt at præcisere de relevante regler. En sådan præcisering bør angive, at det først og fremmest påhviler den anvisningsberettigede, om nødvendigt i samarbejde med PMO, at sikre, at reglerne overholdes, og at enhver undladelse heraf kun bør have økonomiske konsekvenser for den tjenestemand, der er udsendt på tjenesterejse, hvis tjenestemanden vidste, at reglerne blev anvendt forkert, eller hvis fejlen var så åbenbar, at han ikke kunne have været uvidende om den. Kommissionens afvisning af at udstede passende retningslinjer for at afklare disse spørgsmål er et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden vil derfor udarbejde et tilsvarende udkast til henstilling nedenfor.

C. Udkast til henstillinger

På grundlag af sine undersøgelser af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende udkast til henstillinger til Kommissionen:

Kommissionen bør betale renter af de udgifter til tjenesterejser, som den ulovligt har inddrevet fra klageren.

Kommissionen bør udstede passende vejledning om i) betydningen af begrebet "hviledag "og ii) de konsekvenser, der følger, når en tjenesterejse godkendes af den anvisningsberettigede, og PMO efterfølgende er af den opfattelse, at tjenesterejsen ikke burde have været godkendt på denne måde.

Kommissionen og klageren vil blive underrettet om disse udkast til henstillinger. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut sender Kommissionen en detaljeret udtalelse senest den 31. marts 2012. Den detaljerede udtalelse kan bestå i accept af udkastene til henstillinger og en beskrivelse af, hvordan de er blevet gennemført.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 20. december 2011

---

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT L 113, s. 15.

[2] Almindelige gennemførelsesbestemmelser til vejledningen om tjenesterejser for tjenestemænd og øvrige ansatte i Europa-Kommissionen, K(2004) 1313 endelig, i det følgende benævnt "vejledningen om tjenesterejser 2004".

[3] Almindelige gennemførelsesbestemmelser om vedtagelse af vejledningen om tjenesterejser for tjenestemænd og øvrige ansatte i Europa-Kommissionen, K(2008) 6215 endelig, i det følgende benævnt "vejledningen om tjenesterejser for 2009".

[4] Dette beløb adskiller sig en smule fra det beløb, som klageren krævede (jf. punkt 7 ovenfor). Denne forskel synes at skyldes korrektionsfaktorer vedrørende valutakursen.

[5] Det skal erindres, at klageren først modtog de udgifter til tjenesterejser, han havde anmodet om, og at disse efterfølgende blev refunderet. Vedtægtens artikel 85 fandt derfor anvendelse i hans tilfælde.