Strasbourg, den 26. maj 2016

Ad: Bestræbelser på at forbedre EU's åbenhedsregister

Resumé af forslag

· Registret bør være "centralt knudepunkt for gennemsigtighed" for alle institutioner/agenturer

· Fuld finansieringsgennemsigtighed for alle interessegrupper

Nøjagtigheden af data skal forbedres

· Overvågningen og sanktionerne bør forbedres

· Lobbyvirksomhed over for medlemsstaternes embedsmænd skal styres

Suspendere enhver organisation, der bryder "svingdørsreglerne"

Advokatfirmaer, der lobbyer, skal erklære deres kunder

Offentliggør alle møder med tobakslobbyister 

· Retten til at klage til Ombudsmanden bør medtages i IIA

Kære formand Jean-Claude Juncker

Den 1. marts 2016 iværksatte Kommissionen en offentlig høring om EU's åbenhedsregister og dets fremtidige udvikling hen imod en »obligatorisk« ordning, der omfatter Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen [1]. Jeg glæder mig meget over Deres rettidige bestræbelser på at videreudvikle og forbedre standarderne for gennemsigtighed i lobbyvirksomhed for EU-institutionerne. Selv om lobbyvirksomhed spiller en vigtig rolle for velfungerende demokratier, er gennemsigtighed afgørende for at sikre, at velkomne input fra interessegrupper ikke bliver utilbørlig indflydelse. Offentligheden skal være klar over, hvordan, af hvem og til hvilke formål indflydelsen er blevet udøvet.

Med mere end 9 000 registrerede er det sikkert at sige, at åbenhedsregistret rent faktisk fungerer, især i betragtning af at sådanne registre er blevet forsøgt på nationalt og regionalt plan i EU's medlemsstater med varierende grader af succes.  På dette tidspunkt i udviklingen glæder jeg mig over Kommissionens hensigt om at fremsætte et forslag om et "obligatorisk" åbenhedsregister, der omfatter Parlamentet, Rådet og Kommissionen, om end via en interinstitutionel aftale. Jeg mener dog fortsat, at institutionerne bør arbejde hen imod lovgivning, der understøtter åbenhedsregistret, da et reelt obligatorisk register bør være juridisk bindende for interesserepræsentanter i modsætning til en interinstitutionel aftale, som kun er bindende for de institutioner, der deltager i det.

Eftersom mit kontor har foretaget undersøgelser af det generelle spørgsmål om gennemsigtighed i lobbyvirksomhed, vil jeg gerne benytte lejligheden til at gentage en række konklusioner, der er draget af mine undersøgelser. Jeg vil også gerne henlede Deres opmærksomhed på de punkter, der blev rejst i forbindelse med en nylig høring af det europæiske netværk af ombudsmænd (ENO)[3] vedrørende offentligt ansattes kontakt med interesserepræsentanter. Jeg har tillid til, at disse punkter vil være nyttige for Kommissionen ud over de mange indlæg, som De vil modtage som svar på denne vigtige høring. 

a) Sikring af meningsfuld regulering af lobbyvirksomhed

Følgende er nogle forslag til forbedring af åbenhedsregistret med fokus på at sikre, at systemet er robust nok til at give offentligheden et nøjagtigt billede af lobbyvirksomhed i dag i EU:

· Det detaljeringsniveau, der stilles til rådighed for registret, bør øges, navnlig med hensyn til det kritiske spørgsmål om, hvem der finansierer interesserepræsentanter. Anvendelsen af "frontgrupper" giver anledning til særlig bekymring og bør gøres til genstand for større offentlig kontrol.

· Sammenligneligheden og nøjagtigheden af oplysningerne i registret bør forbedres. Retningslinjer for metoden til beregning af erklæringer kan sikre større datanøjagtighed og -sammenlignelighed samt retssikkerhed og mindre kompleksitet for registranter.

· Det fælles åbenhedsregistersekretariats overvågnings- og sanktionskapacitet bør forbedres. Korrekt overvågning og håndhævelse kan sikre overholdelse samt afskrække fra og afsløre overtrædelser. Det fælles åbenhedsregistersekretariat har også klart brug for flere ressourcer.

· Klager og indberetninger til det fælles åbenhedsregistersekretariat [4] yder et værdifuldt bidrag til en effektiv gennemførelse af registret og bør hilses velkommen som en mulighed for at forbedre nøjagtigheden af de oplysninger, det indeholder.

· Den nye interinstitutionelle aftale bør nævne retten til at klage til Den Europæiske Ombudsmand, hvis en organisation er uenig i, hvordan dens varsling eller klage er blevet behandlet af registersekretariatet, om, hvordan den er blevet behandlet i forbindelse med en undersøgelse af registersekretariatet, eller mere generelt om, hvordan åbenhedsregistret fungerer. Dette vil bidrage til at løse de problemer, der er blevet rejst med hensyn til, at registersekretariatet forvalter registret og samtidig er ansvarligt for at undersøge klager og træffe afgørelse om passende sanktioner. 

· I forbindelse med den nuværende ordning bør incitamenterne til at lade sig registrere gøres så attraktive, at den eneste sanktion, der betyder noget, skal suspenderes eller fjernes fra åbenhedsregistret. Begrænsning af møder med EU-ansatte og beslutningstagere er særlig relevant i denne henseende.

Svarene på vores nylige ENO-høring viste, at der er behov for, at lobbyreglerne medfører reelle forpligtelser, og at systemet gennemføres effektivt i praksis for at regulere lobbyvirksomhed på en meningsfuld måde. Det østrigske ombudsmandsråd bemærkede, at selv om landets åbenhedsregister i princippet er obligatorisk, har det hidtil kun haft ringe virkning, bl.a. fordi der ikke findes specifikke forpligtelser for registrerede og en klar håndhævelsesmekanisme for overtrædelser af reglerne. I Ungarn blev en lov om lobbyvirksomhed ophævet, fordi bestemmelserne ikke blev gennemført i praksis, og der blev rapporteret om et ubetydeligt antal aktiviteter. Et mere lovende initiativ kan være de nyligt indførte irske regler, som kræver, at enhver lobbyist, der kontakter en embedsmand, indberetter interaktionen i et obligatorisk lobbyregister via indsendelser tre gange om året.

b) Opnåelse af et bedre billede af lobbyvirksomhed

Åbenhedsregistret er ikke et mål i sig selv og kan naturligvis aldrig blive en "silver bullet" for at øge offentlighedens tillid. Målet er at give offentligheden et så nøjagtigt og fuldstændigt billede som muligt af, hvem der forsøger at påvirke EU-institutionerne, hvilke spørgsmål og hvordan.

En række af mine undersøgelser har berørt betydningen af at sikre, at institutionernes indsats på et område ikke undermineres ved ikke at anerkende, hvordan andre aktiviteter også indebærer indflydelse på politik og lovgivning. De fremskridt, der er gjort inden for rammerne af åbenhedsregistret, bør ikke undermineres ved ikke fuldt ud at forstå, hvordan indflydelsen udøves.

I min igangværende strategiske undersøgelse af, hvordan Kommissionens ekspertgrupper fungerer, glædede jeg mig over Kommissionens meddelelse om, at den vil kræve registrering i åbenhedsregistret for udnævnelse til ekspertgrupper af organisationer, der er omfattet af åbenhedsregistrets anvendelsesområde, og selvstændige, der repræsenterer en fælles interesse, som interessenterne deler. Kommissionen indvilligede også i at knytte organisationer, der er omfattet af åbenhedsregistrets anvendelsesområde, og selvstændige, der er udpeget som repræsentanter for en fælles interesse, der deles af interessenter, som er medlemmer af ekspertgrupper, til deres profil i åbenhedsregistret. Jeg har endvidere anmodet Kommissionen om at forpligte sig til at anvende åbenhedsregistrets kategorisering til i registret over ekspertgrupper at kategorisere de ekspertgruppemedlemsorganisationer, der er omfattet af åbenhedsregistrets anvendelsesområde, og sørge for, at registersekretariatet forbedrer og intensiverer sin systematiske kontrol af indgående nye registreringer yderligere for så vidt angår den korrekte registreringsdel.

Sammenfattende er det min opfattelse, at åbenhedsregistret bør udgøre det centrale knudepunkt for gennemsigtighed, og at andre registre, såsom det, der er oprettet for ekspertgrupper, bør knyttes til det. Fremover bør det være muligt fra åbenhedsregistret at få et omfattende billede af, hvordan en bestemt organisation forsøgte at øve indflydelse — hvilke ekspertgrupper den deltog i, hvem dens repræsentanter mødtes med, og hvornår, hvilke offentlige høringer de bidrog til, hvilke høringer de deltog i osv.

Da indflydelsen ikke kun kommer Parlamentet, Rådet og Kommissionen til gode, kan der gøres mere for at sikre, at andre dele af EU-administrationen er afhængige af åbenhedsregistret. Dette er fastsat i den eksisterende interinstitutionelle aftale, og jeg forstår, at en række agenturer, herunder de europæiske tilsynsmyndigheder, Det Europæiske Kemikalieagentur og EU's Kontor for Intellektuel Ejendomsret, anvender det i deres interaktion med interessenter.

c) Retningslinjer for offentligt ansatte i deres kontakter med interesserepræsentanter

Jeg glædede mig over Kommissionens meddelelser i 2014 om, at dens topembedsmænd kun vil mødes med repræsentanter for registrerede enheder, og at nærmere oplysninger om disse møder vil blive offentliggjort online [5]. Selv om dette var et meget positivt skridt fremad for den nye Juncker-Kommission, opfordrer jeg igen til, at forpligtelserne udvides nedad til navnlig direktører og kontorchefer, og at navnene på interesserepræsentanter på disse møder også offentliggøres.

Jeg har i slutningen af 2015 anbefalet Kommissionen at gå videre med hensyn til kontakter med lobbyister i tobaksindustrien og kræve offentliggørelse online af alle de politiske møder, som dens medarbejdere, uanset den pågældende tjenestemands anciennitet, har med repræsentanter for tobaksindustrien, og de referater, der er taget af disse møder. Jeg er også af den opfattelse, at navnene på alle dem, der er involveret i sådanne møder, bør offentliggøres. Der er tale om krav i henhold til artikel 5, stk. 3, i WHO's rammekonvention om tobakskontrol og gennemførelsesretningslinjerne.

Offentliggørelse af oplysninger om møder og kontakter giver offentligheden et godt billede af, hvem kommissærer og EU-tjenestemænd mødes med. En klage, som jeg modtog den 19. januar 2016 om påstået overrepræsentation af repræsentanter for erhvervslivet i lobbykontakter mellem højtstående tjenestemænd i Kommissionen, er værd at nævne i denne forbindelse. NGO-klageren hævdede, at Kommissionen aktivt burde fremme og opnå en balance i sine kontakter med interessenter. Selv om jeg ikke fandt grund til at undersøge denne klage på det tidspunkt, blev jeg opmuntret af, at større gennemsigtighed giver offentligheden mulighed for at se og stille spørgsmål om, hvem Kommissionen mødes med, hvor ofte og om hvilke spørgsmål. På dette område er Kommissionen uden tvivl den førende EU-institution med hensyn til gennemsigtighed i lobbyvirksomhed. Jeg bemærkede også i denne forbindelse, at kommissæren med ansvar for den digitale økonomi og det digitale samfund tilsyneladende var vært for møder med erhvervslivet og teknologisamfundet som led i »Europa Forum Lech«-arrangementet [6] i de østrigske alper. Den nuværende interinstitutionelle aftale signalerer, at lobbyvirksomhed er omfattet af registret, uanset hvor den udøves, og uanset hvilken kommunikationskanal eller hvilket kommunikationsmiddel der anvendes. Kommissionens arbejdsmetoder definerer de møder med interesserepræsentanter, der bør offentliggøres som bilaterale møder for at drøfte et spørgsmål vedrørende politikudformning og gennemførelse i Unionen. I situationer, hvor det ikke er helt klart, om det er nødvendigt at offentliggøre et bestemt møde, vil jeg opfordre medlemmer og ansatte i Kommissionen til at begå en fejl i forbindelse med offentliggørelsen for at undgå problemer med offentlighedens opfattelse. Da den pågældende kommissærs relevante kalender ikke er blevet ajourført siden marts 2016, kan dette meget vel være hensigten.

Mere generelt om dette spørgsmål afslørede ENO-høringen, at der velsagtens er plads i hele Europa til mere praktisk vejledning eller regler for offentligt ansatte om kontakter med lobbyister. Jeg vil undersøge dette sammen med mine ENO-kolleger på vores kommende ENO-konference i juni under vores møde om gennemsigtighed i lobbyvirksomhed [7].

d) Kontakter med repræsentanter for EU-medlemsstaterne

En af grundene til, at jeg rådførte mig med de nationale ombudsmænd om dette emne, er, at der er åbenlyse begrænsninger ved kun at fokusere på lobbyvirksomhed i Bruxelles.^[8] På EU-plan er der blevet stillet gyldige spørgsmål om, hvordan lobbyvirksomhed over for repræsentanter for EU's medlemsstater, i Bruxelles og i de nationale hovedstæder, bedst kan styres.

EU-institutionerne, medlemsstaterne og interesserepræsentanterne skal være mere opmærksomme på forskellige eller konkurrerende lobbyregler på nationalt plan og EU-plan. Den nationale praksis, der blev identificeret i forbindelse med ENO-høringen, viser, at de embedsmænd, der er omfattet af de irske lobbybestemmelser, omfatter irske MEP'er og topembedsmænd fra Irlands faste repræsentation ved EU. Den østrigske lobbylov omfatter ligeledes tjenestemænd ved Østrigs Faste Repræsentation.

Jeg har tillid til, at disse spørgsmål vil blive undersøgt indgående sammen med medlemsstaterne i Rådet under forhandlingerne om den interinstitutionelle aftale.

e) Advokatfirmaers lobbyvirksomhed

Forskning tyder på, at advokaterhvervet ofte spiller en vigtig rolle med hensyn til at hjælpe interessegrupper med at gøre deres sag til politiske beslutningstagere, der nødvendigvis er bekymrede for at sikre, at det, de gør, er velbegrundet i loven. Der synes at være en tendens til at overse advokater og potentielle lobbyister på nationalt plan, da de registre, jeg blev gjort opmærksom på, omfattede meget få, om overhovedet nogen, advokatfirmaer.

Selv om advokatfirmaer er forpligtet til at angive deres klienter, hvis de lobbyer for dem i henhold til åbenhedsregistret, findes der velsagtens et "gråt" område med hensyn til, hvor juridisk rådgivning ophører, og lobbyvirksomhed begynder. Det ville være nyttigt at vide, hvordan det fælles åbenhedsregistersekretariat kontrollerer, at advokatfirmaer rent faktisk overholder denne forpligtelse til at angive deres kunder. Selv under det nuværende anvendelsesområde bør advokatfirmaer, der ikke udøver direkte lobbyvirksomhed, men indirekte lobbyvirksomhed, desuden lade sig registrere.

f) Lobbyvirksomhed udøvet af tidligere kommissærer og EU-tjenestemænd

I min korrespondance med Dem fra 2015 om proaktiv offentliggørelse af afgørelser om tidligere kommissærers aktiviteter efter mandatperioden samt udtalelser fra det etiske ad hoc-udvalg opfordrede jeg Dem indtrængende til at overveje proaktivt at offentliggøre de (redigerede) udtalelser fra det etiske ad hoc-udvalg [9]. Dette udvalg spiller en afgørende rolle med hensyn til at sikre offentlighedens tillid, og den vurdering, det har foretaget, bør være tilgængelig for offentlig kontrol for at påvise, at det system, som Kommissionen har indført, er robust og fungerer godt, herunder med hensyn til eventuelle begrænsninger af tidligere medlemmers lobbyvirksomhed.

For så vidt angår tjenestemænd forbyder EU's personalevedtægt tidligere højtstående tjenestemænd i 12 måneder efter deres udtræden af tjenesten at udøve lobbyvirksomhed eller fortalervirksomhed over for ansatte i deres tidligere institution på vegne af deres virksomhed, kunder eller arbejdsgivere i spørgsmål, som de har haft ansvar for i løbet af de seneste tre år i tjenesten. EU-tjenestemænd på kontorchefniveau falder normalt ikke ind under definitionen af "øverste embedsmand". Jeg noterede mig imidlertid de seneste kontorchefer, som havde vigtige roller og forlod EU's offentlige tjeneste til fordel for den private sektor. Det kan være i Unionens bedste interesse, at Kommissionen overvejer, hvordan den yderligere kan tackle denne meget vanskelige udfordring for at sikre, at der ikke opstår interessekonflikter.

Dette spørgsmål er også tæt forbundet med spørgsmålet om, hvordan det nuværende åbenhedsregisters adfærdskodeks for interesserepræsentanter håndhæves. Hvis der f.eks. ansættes tidligere EU-ansatte, kræver adfærdskodeksen, at interesserepræsentanterne overholder disse ansattes forpligtelse til at overholde de regler, der gælder for dem. Hvis sådanne regler brydes af en organisation, der ansætter en tidligere EU-tjenestemand, eller brydes af denne tidligere tjenestemand i hans/hendes nye rolle, bør suspension fra registret være en mulighed.

Konklusion

Jeg vil gerne endnu en gang takke Dem for det vigtige arbejde, De sammen med Europa-Parlamentet gør for at forbedre gennemsigtigheden i lobbyvirksomhed i EU. Jeg har tillid til, at ovenstående bemærkninger kan hjælpe Kommissionen med at opfylde sit prisværdige mål om at opfylde åbenhedsregistrets fulde potentiale som et meningsfuldt redskab til at styre forbindelserne mellem EU-institutionerne og interesserepræsentanter.

Din oprigtige,

Emily O'Reilly

[1] http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/public_consultation_en.htm

[2] I de fleste af de 15 lande, der reagerede på en nylig høring foretaget af Den Europæiske Ombudsmand (se fodnote 3 nedenfor), findes der ingen specifikke bestemmelser om lobbyvirksomhed kombineret med vejledning til offentligt ansatte.

[3] Det europæiske netværk af ombudsmænd omfatter de nationale og regionale ombudsmænd og lignende organer i EU's medlemsstater, kandidatlandene til EU-medlemskab og andre lande i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde samt Den Europæiske Ombudsmand og Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender. Høringsrapporten findes på: http://www.ombudsman.europa.eu/en/ressources/otherdocument.faces/en/67521/html.bookmark

[4] Jf. afsnit VII (»Foranstaltninger i tilfælde af manglende overensstemmelse med kodeksen«) og bilag IV (»PROCEDURER FOR ALERTS OG FOR INVESTERING OG BEHANDLING AF KONKLUSIONER«) i denne interinstitutionelle aftale.

[5] I henhold til den nye Kommissions arbejdsmetoder må medlemmer af Kommissionen som hovedregel ikke mødes med faglige organisationer eller selvstændige, der ikke er registreret i åbenhedsregistret. Siden den 1. december 2014 er dagsordenerne for møder mellem kommissærer, deres kabinetsmedlemmer og generaldirektører og organisationer eller selvstændige om spørgsmål vedrørende politikudformning og gennemførelse i Unionen blevet offentliggjort.

[6] http://europaforum.lech.eu/draft_pro/Participants.pdf

[7] http://www.ombudsman.europa.eu/da/activities/calendarevent.faces/da/1063/html.bookmark

[8] Europarådet har også iværksat en offentlig høring i forbindelse med sit udkast til henstilling fra Ministerkomitéen til medlemsstaterne om den retlige regulering af lobbyvirksomhed i forbindelse med offentlig beslutningstagning. Se http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[9] http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/61417/html.bookmark