Strasbourg, den 4. marts 2021

Om: Strategisk undersøgelse ^[1] X/2021/MHZ af, hvordan Frontex opfylder sine forpligtelser og sikrer ansvarlighed i forbindelse med sine nye udvidede ansvarsområder i henhold til forordning (EU) 2019/1896 ^[2]

Kære Giuseppe Leggeri

I henhold til forordning (EU) 2019/1896 skal Frontex indføre administrative mekanismer og instrumenter for at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i alle sine aktiviteter samt sikre ansvarlighed for krænkelser af de grundlæggende rettigheder. Nærmere bestemt hedder det i 24. betragtning til forordning (EU) 2019/1896: "Agenturets udvidede opgaver og kompetence bør afbalanceres med styrkede garantier for grundlæggende rettigheder og øget ansvarlighed og ansvar, navnlig med hensyn til det vedtægtsomfattede personales udøvelse af udøvende beføjelser."

Det er vigtigt for offentligheden at vide, hvilke nye eller ajourførte mekanismer for grundlæggende rettigheder der er blevet indført, siden forordning (EU) 2019/1896 trådte i kraft den 4. december 2019.

Som De ved, iværksatte jeg allerede den 12. november 2020 en undersøgelse vedrørende en af disse mekanismer, klagemekanismen og rollen som ansvarlig for grundlæggende rettigheder.

Jeg finder det nu nyttigt at præcisere, hvilke skridt Frontex har taget for at indføre de resterende foranstaltninger vedrørende grundlæggende rettigheder, der er fastsat i forordning (EU) 2019/1896, og hvilke oplysninger offentligheden har til rådighed om dette.  

Jeg er bevidst om, at Europa-Parlamentet har nedsat en arbejdsgruppe om kontrol med Frontex til at undersøge påståede krænkelser af grundlæggende rettigheder i forbindelse med Frontex' aktiviteter, og det er vigtigt ikke at gentage dette arbejde ^[3].

Min undersøgelse vil søge at afklare spørgsmål vedrørende:

1. ansvarlighed i forbindelse med fælles operationer

2) ophør af aktiviteter i henhold til de nye regler,

3. Frontex' aktiviteter i forbindelse med tilbagesendelse af migranter og

4. migrationsstøtte til screening ved de ydre grænser.

Jeg ville være taknemmelig, hvis Frontex kunne besvare spørgsmålene i bilaget til dette brev senest den 30. april 2021.

I forbindelse med denne undersøgelse vil jeg gerne offentliggøre Frontex' svar på mit websted. Jeg kan også give interesserede parter mulighed for at fremsætte bemærkninger.

Hvis du har brug for yderligere oplysninger eller præciseringer vedrørende denne forespørgsel, herunder hvordan du arrangerer inspektion af dokumenter, er du velkommen til at kontakte Marta Hirsch-Ziembinska.  Ledende rådgiver om overholdelse af chartret, som er ansvarlig for undersøgelsen.

Din oprigtige,

Emily O'Reilly (flertydig)

Den Europæiske Ombudsmand

1. Fælles operationer

i) I henhold til forordning (EU) 2019/1896 bør "operationsplaner" for fælles operationer indeholde en beskrivelse af ansvarsområder, herunder med hensyn til overholdelse af de grundlæggende rettigheder ^[4] , og instrukser om, hvordan det sikres, at de grundlæggende rettigheder beskyttes ^[5]. Men hverken planerne eller håndbøgerne for fælles operationer (hvis de findes) er offentligt tilgængelige. I betragtning af den klare offentlige interesse i disse fælles operationer bør det være muligt for offentligheden at forstå, hvem der er ansvarlig for hvilke aspekter af disse operationer. Kan Frontex offentliggøre dette materiale? 

2. Ikke igangsætning/ophør af operationer og pilotprojekt

I henhold til forordning (EU) 2019/1896 ^[6] kan den administrerende direktør beslutte ikke at iværksætte nogen aktivitet, hvis der allerede fra starten kan være alvorlig bekymring for, at aktiviteten kan føre til alvorlige krænkelser af grundlæggende rettigheder eller forpligtelser vedrørende international beskyttelse. Disse afgørelser kan træffes efter høring af den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og bør baseres på behørigt begrundede årsager.

 i) Hvilke procedurer og kriterier anvender Frontex til at identificere situationer, hvor en aktivitet kan føre til alvorlige krænkelser af grundlæggende rettigheder eller internationale beskyttelsesforpligtelser? Ombudsmanden noterer sig den nylige afgørelse vedrørende Ungarn, som fulgte efter EU-Domstolens dom ^[7]. Kan en dom fra en national domstol eller en ombudsmands/national menneskerettighedsinstitutions synspunkter om sådanne krænkelser også tjene som kriterium?

 ii) Hvis den administrerende direktør beslutter at suspendere eller afslutte en operation, hvilke andre skridt kunne Frontex da overveje for at bidrage til at afhjælpe de konstaterede krænkelser af de grundlæggende rettigheder og/eller forpligtelserne vedrørende international beskyttelse?^[8]

3. Returneringer

i) Har Frontex gennemførelsesbestemmelser for sin nye rolle ^[9] med hensyn til at bistå frivillige tilbagesendte i fasen efter ankomst og efter tilbagesendelse under hensyntagen til sårbare personers behov? Har Frontex overvejet at samarbejde med Den Internationale Organisation for Migration (IOM)^[10] i forbindelse med frivillig tilbagevenden?

ii) Hvordan vil Frontex sikre, at dets eget personale foretager en uafhængig overvågning af Frontex' tilbagesendelsesoperationer, når der tages hensyn til, at ledsagere af tilbagesendte også kan udføres af Frontex' personale?

iii) Frontex er forpligtet til at stille observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse til rådighed efter anmodning fra sin pulje af observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse. I sin rapport fra 2018 anførte Frontex' rådgivende forum, at der er behov for at undersøge, hvordan de nationale mekanismer til overvågning af tilbagesendelser spiller sammen med den Frontex-styrede pulje af observatører af tilbagesendelser for at bygge bro over kløften mellem antallet af overvågede nationale tilbagesendelser (lavt antal) og Frontex' koordinerede tilbagesendelser (højt antal)^[11]. Hvad kan Frontex gøre for at tilskynde og bistå medlemsstaterne med at skabe mere bæredygtige overvågningssystemer?

iv) I henhold til artikel 50, stk. 5, i forordning (EU) 2019/1896 skal observatører ved tvangsmæssig tilbagesendelse forelægge en rapport om hver tvangsmæssig tilbagesendelsesoperation for den administrerende direktør, den ansvarlige for grundlæggende rettigheder og de nationale myndigheder i alle de medlemsstater, der er involveret i den pågældende operation. I første halvår af 2019 modtog den ansvarlige for grundlæggende rettigheder overvågningsrapporter fra 57,5 % af alle tvangsmæssige tilbagesendelsesoperationer organiseret af Frontex, og alle modtagne rapporter kom fra Frontex' observatører. Hvordan forklarer Frontex denne relativt lave procentdel? Hvad kan Frontex gøre for at ændre situationen?

v) I sin undersøgelse OI/9/2014/MHZ foreslog Den Europæiske Ombudsmand, at Frontex offentliggør observatørernes rapporter på sit websted. Frontex svarede, at det ville overveje dette. Frontex erklærede desuden, at det fortsat vil tilskynde til gennemsigtighed og overveje alle muligheder for at øge gennemsigtigheden. Overvågningsrapporterne offentliggøres imidlertid stadig ikke, og den ansvarlige for grundlæggende rettigheders bemærkninger sammenfatter heller ikke disse rapporter.

Kan Frontex offentliggøre observatørernes rapporter på sit websted under hensyntagen til databeskyttelseshensyn?

4. Migrationsstyringsstøttehold

 i) Frontex' vedtægtsomfattede personale kan fungere som migrationsstøttehold og yde teknisk og operationel forstærkning til medlemsstaterne. Dette omfatter screening af tredjelandsstatsborgere, der ankommer til de ydre grænser, herunder identifikation, registrering, debriefing og optagelse af fingeraftryk af disse personer, samt tilvejebringelse af oplysninger om formålet med disse procedurer ^[12] Der er risiko for potentielle krænkelser af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med disse procedurer.

Giver Frontex migrationsstøtteholdene specifik vejledning/instruktion i, hvordan man sikrer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med ovennævnte aktiviteter? Hvis det er tilfældet, bedes du dele dette materiale med Ombudsmandens kontor. Det gør den ikke, bedes du redegøre for Frontex' planer i denne henseende.

[1] Ombudsmanden foretager strategiske undersøgelser på eget initiativ, hvis hun finder anledning hertil. Ud over at undersøge eventuelle fejl eller forsømmelser har disse undersøgelser til formål at fremme god administrativ praksis i den pågældende institutions interesse.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1896 af 13. november 2019 om den europæiske grænse- og kystvagt og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1052/2013 og (EU) 2016/1624: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210223IPR98504/respect-of-fundamental-rights-by-frontex-european-parliament-inquiry-lanceret

[4] Artikel 38, stk. 3, litra d), i forordning (EU) 2019/1896.

[5] Artikel 38, stk. 3, litra l), i forordning (EU) 2019/1896

[6] Artikel 46 i forordning (EU) 2019/1896.

[7] Således dommen af 22. december 2020 i sag C-808/18, Kommissionen mod Ungarn, hvori der henvises til situationen i de specifikke transitområder ved den ungarsk-serbiske grænse (http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=875DA20DFAF154351FEE48F8173A9D3C?text=&docid=235703&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1677268).

[8] I konklusionerne fra bestyrelsens møde den 20.-21. januar 2021 om den foreløbige rapport fra arbejdsgruppen om grundlæggende rettigheder og retlige operationelle aspekter af operationer i Det Ægæiske Hav anbefalede bestyrelsen, at Frontex fastsætter gennemsigtige regler for Frontex' interne proces til opfølgning på alvorlige hændelser, der er blevet konstateret, herunder om anvendelsen af artikel 46 i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt."(fremhævelse tilføjet)

[9] Artikel 48, stk. 1, litra a), nr. iv), i forordning (EU) 2019/1896.

[10] IOM spiller en vigtig rolle i forbindelse med frivillig tilbagevenden. Dets videnforvaltningscenter finansieres af EU (https://www.iom.int/assisted-voluntary-return-and-reintegration).

[11] I første halvår af 2017 blev 86 tvangsmæssig tilbagesendelse overvåget ud af 168, hvilket svarer til 51 % (100 % af de fælles tilbagesendelsesoperationer, 82 % af de fælles tilbagesendelsesoperationer og 12 % af de nationale tilbagesendelsesoperationer).

I andet halvår af 2017 blev 102 tvangsmæssig tilbagesendelse overvåget ud af 173, hvilket svarer til 59 % (der gives ikke nærmere oplysninger om de forskellige typer operationer).

I første halvår af 2018 blev 113 tvangsmæssige tilbagesendelsesoperationer overvåget ud af 165 operationer, hvilket svarer til 68,5 % (100 % af de fælles operationer, 99 % af de fælles operationer og 16 % af de nationale operationer).

I andet halvår af 2018 blev 119 tvangsmæssig tilbagesendelsesoperationer overvåget ud af 180 operationer, hvilket svarer til 66 % (100 % af de fælles tilbagesendelsesoperationer, 93 % af de fælles tilbagesendelsesoperationer og 27 % af de nationale tilbagesendelsesoperationer).

I første halvår af 2019 blev 137 tvangsmæssige tilbagesendelsesoperationer overvåget ud af 163 operationer, hvilket svarer til 84 % (100 % af de fælles operationer, 100 % af de fælles operationer og 55 % af de nationale operationer). 

[12] Artikel 40, stk. 4, i forordning (EU) 2019/1896.