Baggrunden for klagen

1. Denne klage, der er indgivet af European Competitive Telecommunications Association (ECTA), vedrører Kommissionens påståede undladelse af at gennemføre en passende offentlig høring og konsekvensanalyse forud for forelæggelsen den 11. september 2013 af dens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om foranstaltninger vedrørende EU's indre marked for elektronisk kommunikation med henblik på at opnå et netforbundet europæisk område (COM(2013) 627 final)^[1] (i det følgende benævnt "lovgivningsforslaget"). Et vigtigt element i dette forslag var den gradvise udfasning af roamingtillæg.

2. Kommissionen fremlagde sit lovgivningsforslag seks måneder efter Det Europæiske Råds forårsmøde den 14.-15. marts 2013. Efter Kommissionens opfattelse havde Det Europæiske Råd understreget det presserende behov for at forelægge konkrete forslag inden Det Europæiske Råds møde i oktober 2013.

3. Selve lovgivningsforslaget blev bebudet af kommissær Kroes i en tale den 30. maj 2013 til Europa-Parlamentets Udvalg om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse (IMCO)^[2]. Efterfølgende afholdt Kommissionen to arrangementer. Den 17. juni 2013 afholdt Kommissionen et offentligt informationsmøde " Det indre marked for telekommunikation" (interessentworkshop) i Bruxelles, som klageren deltog i. Kommissionen afholdt også sammen med det irske EU-formandskab en forsamling om den digitale dagsorden i Dublin den 19.-20. juni 2013. På et forum organiseret af klageren den 3. juli 2013 (hvor tjenestemænd fra Kommissionens GD CONNECT [3] var til stede) og på et bilateralt møde med Kommissionen den 17. juli 2013 opfordrede klageren Kommissionen til at gennemføre en egentlig offentlig høring af alle interessenter.

4. Kommissionens lovgivningsforslag blev drøftet i Rådet den 5. december 2013. Den 3. april 2014 vedtog Parlamentet sin førstebehandlingsholdning og foreslog en række ændringer. Det er på denne baggrund, at klageren den 16. maj 2014 indgav sin klage til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

5. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen og identificerede følgende påstand:

Kommissionen undlod at gennemføre en passende offentlig høring og en konsekvensanalyse, inden den vedtog sit forslag til forordning (COM(2013) 627 final) den 11. september 2013.

Klageren var uenig i Kommissionens holdning om, at det hastede med at gøre fremskridt med forslaget på Det Europæiske Råds møde i foråret 2013. Klageren hævdede snarere, at det var Kommissionen selv, der havde skabt en sådan uopsættelighed. Desuden hævdede klageren, at Kommissionen havde undladt i) at identificere de forskellige typer interessenter, der skulle høres, ii) at behandle de spørgsmål, som Udvalget for Konsekvensanalyse ("IA-udvalget") havde rejst, og iii) at gennemføre en egentlig tværtjenstlig høring ("ISC"). Klageren hævdede også, at Kommissionen bevidst havde forsøgt at skjule manglen på en offentlig høring.

6. Ombudsmanden anmodede Kommissionen om at forklare, om den mente, at den havde gennemført en ordentlig offentlig høring, eller om der var tale om et ekstraordinært hastende tilfælde for ikke at gennemføre en høring.

7. Ombudsmanden henviste i denne forbindelse til Kommissionens erklæring i begrundelsen til sit lovgivningsforslag, hvori det hedder, at "eftersom Det Europæiske Råd på sit forårsmøde i sine konklusioner fastslog, at det var nødvendigt at forelægge konkrete forslag inden Det Europæiske Råds møde i oktober, skulle der gennemføres offentlige høringer inden for denne udfordrende tidsplan". Ombudsmanden bemærkede, at klageren syntes at have ret i at påpege, at denne uopsættelighed skyldtes Kommissionens selvpålagte tidsramme og ikke Det Europæiske Råd.

8. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens udtalelse om klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Kommissionens udtalelse. Ombudsmanden har i forbindelse med undersøgelsen taget hensyn til parternes argumenter og udtalelser.

Indledende bemærkninger

Udviklingen i Kommissionens lovgivningsforslag efter indgivelsen af klagen

9. Da klagen blev indgivet (16. maj 2014), havde Europa-Parlamentet allerede taget stilling (den 3. april 2014) til Kommissionens lovgivningsforslag. Efterfølgende vedtog Kommissionen den 9. juli 2014 sin holdning til Parlamentets ændringer. Den 4. marts 2015 nåede Rådet til enighed om at give sit formandskab mandat til at indlede forhandlinger med Parlamentet om i) vedtagelse af nye regler for at sænke roaminggebyrerne for mobiltelefoni og ii) sikring af åben internetadgang i hele EU. De øvrige dele af Kommissionens lovgivningsforslag blev udeladt ved Rådets fælles afgørelse [4]. Den 6. maj 2015 fremlagde Kommissionen sin meddelelse "En strategi for et digitalt indre marked i EU" , som vil danne grundlag for flere nye lovgivningsforslag. I denne meddelelse erklærer Kommissionen, at den "vil indgå i en løbende dialog med de berørte parter for at informere om den politiske beslutningsproces", og at "[e]nhver foranstaltning vil blive underkastet passende høring og konsekvensanalyse" (side 3 og 18 i meddelelsen).

1) Manglende gennemførelse af en passende offentlig høring

Argumenter forelagt Ombudsmanden

10. Klageren påpegede, at høringsforpligtelsen er fastsat i forskellige love og administrative bestemmelser. Den henviste navnlig til i) artikel 11, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), ii) artikel 2 i protokol nr. 2 (til EU-traktaterne) om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, iii) Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 "På vej mod en styrket hørings- og dialogkultur - Generelle principper og minimumsstandarder ved Kommissionens høring af interesserede parter"[5] (i det følgende benævnt "meddelelsen fra 2002"), iv) Kommissionens retningslinjer for konsekvensanalyser (SEK(2009) 92) af 15. januar 2009 [6] (i det følgende benævnt "retningslinjerne fra 2009") og v) Kommissionens meddelelse af 8. oktober 2010 om intelligent regulering i Den Europæiske Union [7].

11. Klageren påpegede, at Kommissionen vedtog sit lovgivningsforslag blot seks måneder efter Det Europæiske Råds forårsmøde den 14.-15. marts 2013. Med hensyn til Kommissionens påstand om, at en uopsættelighed berettigede en begrænsning af omfanget af den høring, der skulle gennemføres, hævdede klageren, at dette var en selvpålagt frist for Kommissionen.

12. Klageren hævdede, at ingen af de høringstiltag, som Kommissionen havde iværksat mellem marts og september 2013, kunne betragtes som en egentlig og effektiv offentlig høring. Klageren anførte navnlig, at de to workshopper for interessenter, som Kommissionen afholdt i Bruxelles og Dublin henholdsvis den 17. og den 19.-20. juni 2013, ikke kunne betragtes som en offentlig høring. Den fremførte, at Kommissionen ikke havde offentliggjort noget dokument, der identificerer de forskellige typer interessenter, der er blevet hørt, og deres specifikke holdninger.

13. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at den politiske og økonomiske baggrund for dens lovgivningsforslag var medlemsstaternes og EU's vilje til at fremme konkurrenceevne, vækst og beskæftigelse. På dette grundlag opfordrede Det Europæiske Råd på sit forårsmøde i 2013 til, at der blev udført forberedende arbejde, hvor der blev givet prioritet til specifikke spørgsmål, herunder den digitale dagsorden og de dertil knyttede tjenester, og noterede sig, at Kommissionen i god tid inden oktober agter at aflægge rapport om "konkrete foranstaltninger til etablering af det indre marked for informations- og kommunikationsteknologi så tidligt som muligt". Kommissionen anførte, at den tidsplan, som Det Europæiske Råd havde fastsat, var en vigtig kontekstuel faktor, som ikke kunne ignoreres. Desuden krævede den vanskelige økonomiske situation i telekommunikationssektoren en hurtig indsats. Det Europæiske Råd hilste på sit møde i oktober 2013 Kommissionens forelæggelse af pakken om et "forbundet europæisk område" velkommen og tilskyndede lovgiveren til at foretage en grundig undersøgelse med henblik på en rettidig vedtagelse heraf. Dette bekræftede, at Kommissionens forslag haster, og at det er nødvendigt at udarbejde dem på så kort tid, også under hensyntagen til den forestående afslutning af både Kommissionens og Parlamentets mandat. Behovet for at handle hurtigt blev også fuldt ud støttet af Europa-Parlamentet, som på meget kort tid foretog en fuldstændig og omfattende gennemgang af Kommissionens lovgivningsforslag og vedtog en endelig holdning inden udgangen af sin valgperiode.

14. I sin udtalelse anførte Kommissionen også, at den i betragtning af den generelle økonomiske situation "anså det for en politisk prioritet at fremskynde strukturreformerne med henblik på at undgå unødige forsinkelser på et marked i hurtig udvikling, idet der også tages hensyn til den forestående afslutning af valgperioden og den deraf følgende overgangsperiode." Kommissionen anerkendte således, at den selv havde truffet et politisk valg om at behandle spørgsmålet som en prioritet, samtidig med at den henviste til den følelse af uopsættelighed, som den mente opstod på Rådets møde i foråret 2013.

15. Samtidig anførte Kommissionen, at den fuldt ud havde taget hensyn til alle de oplysninger og data, der tidligere var indsamlet i forbindelse med de vigtigste spørgsmål, der var på spil, og at den aktivt havde beskrevet og drøftet sit kommende lovgivningsinitiativ med alle interesserede parter. Kommissionen beskrev i detaljer de forskellige høringstiltag og informationsindsamlingsprocesser, den havde gennemført siden 2010 om de forskellige elementer, der indgik i dens lovgivningsforslag.

16. Kommissionen hævdede, at den også anvendte andre åbne høringsværktøjer for at give interesserede parter mulighed for at deltage i debatten. Navnlig Kommissionens hensigt om at gå videre med et omfattende lovgivningsforslag, der bygger på de kumulative input fra ovennævnte individuelle høringer, blev offentliggjort og drøftet på det offentlige arrangement den 17. juni 2013. Dette offentlige informationsmøde blev ledsaget af et baggrundsdokument, der henviste til de forskellige emner, der i sidste ende blev behandlet i Kommissionens lovgivningsforslag. Omkring 185 deltagere fra 24 forskellige lande, der repræsenterer forskellige typer interessenter (såsom nationale tilsynsmyndigheder, andre nationale forvaltninger, teleoperatører, indholdsoperatører, investorer, M2M-udbydere, den akademiske verden, journalister, civilsamfundet og forbrugerorganisationer, IT-applikationer og fremstillingsindustrien) deltog i dette arrangement, herunder klageren. Desuden gav drøftelserne i forbindelse med forsamlingen for den digitale dagsorden 2013 i Dublin den 19.-20. juni 2013 også en bred vifte af interessenter mulighed for at drøfte mulighederne for et eventuelt lovgivningsmæssigt indgreb fra Kommissionens side inden for digitale tjenester.

17. Kommissær Kroes, som var ansvarlig for det forberedende arbejde med forslaget, talte desuden ved flere lejligheder om det kommende forslag i forskellige fora. På samme måde var højtstående tjenestemænd fra Kommissionen involveret i flere arrangementer arrangeret af interessenter, navnlig konferencen den 25. juni 2013 om et "indre marked for telekommunikation ", som klageren selv afholdt. Endelig udløste ovennævnte begivenheder skriftlige input og bidrag fra ca. 30 interessenter, herunder klageren. Konsekvensanalysen indeholdt en generel oversigt over interessenternes synspunkter.

18. Kommissionen anførte, at de minimumsstandarder, der er fastsat i meddelelsen fra 2002 og meddelelsen om intelligent regulering, ikke kræver, at der nødvendigvis skal gennemføres en specifik høring om teksten til et lovgivningsforslag. Kommissionen skal snarere generelt sikre, at den har hørt offentligheden om spørgsmål, der vil blive afspejlet i politiske initiativer. I denne sag hævdede Kommissionen, at den havde overholdt minimumsstandarderne enten direkte eller ved at anvende brede høringer, der blev gennemført af EU's ekspertorganer vedrørende de specifikke spørgsmål, der blev behandlet i dens lovgivningsforslag.

19. I sine bemærkninger hævdede klageren, at det var klart, at Kommissionen havde handlet inden for en selvpålagt frist, da Det Europæiske Råd aldrig havde anmodet Kommissionen om at handle hurtigt, men blot om at udføre forberedende arbejde vedrørende specifikke spørgsmål, herunder den digitale dagsorden.

20. Klageren anførte, at Kommissionens henvisninger til tilfælde af inddragelse af interessenter alle fandt sted, før lovgivningsforslaget blev vedtaget, i nogle tilfælde flere år før, og ikke behandlede de forskellige foranstaltninger, som i sidste ende indgik i Kommissionens forslag.

Ombudsmandens vurdering

Relevante bestemmelser om offentlig høring

21. I henhold til artikel 1 i TEU udgør traktaten en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Lissabontraktaten indførte i TEU titlen "Bestemmelser om demokratiske principper" (artikel 9-12). Artikel 10, stk. 3, i TEU fastslår, at enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv, og gentager, at "beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt". Artikel 11, stk. 1 og 2, i TEU fastsætter, at EU-institutionerne på passende måder giver borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at give udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og for at diskutere dem offentligt, og at institutionerne fører en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet.

22. Hvad mere specifikt angår Kommissionens rolle hedder det i artikel 11, stk. 3, i TEU, at "Europa-Kommissionen gennemfører brede høringer af de berørte parter for at sikre sammenhæng og gennemsigtighed i Unionens indsats". Med hensyn til vedtagelse af EU-lovgivning fastsættes det i artikel 2 i protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, at Kommissionen, inden den fremsætter forslag til lovgivningsmæssige retsakter "foretager omfattende høringer. .... I særligt hastende tilfælde afholder Kommissionen ikke sådanne høringer. Den begrunder sin afgørelse i sit forslag" (fremhævelse tilføjet).

23. De generelle principper og minimumsstandarder for Kommissionens offentlige høring er fastsat i meddelelsen fra 2002. Det er imidlertid klart, at Kommissionen ikke havde til hensigt, at meddelelsen fra 2002 skulle udgøre en spændetrøje, som ikke gav plads til fleksibilitet. I indledningen til meddelelsen hedder det, at målet er "at skabe en høringsramme, der er sammenhængende, men fleksibel nok til at tage hensyn til de specifikke krav, der gælder for alle de forskellige interesser, og til behovet for at udforme passende høringsstrategier for hvert enkelt politikforslag". Meddelelsen fra 2002 kommenterer også forbindelsen mellem den offentlige høring og den endelige vedtagelse af lovgivning og bemærker: "... først og fremmest legitimeres beslutningsprocessen i EU af de valgte repræsentanter for de europæiske folk (i Europa-Parlamentet)"(vores understregning). I del V, der omhandler de generelle principper og minimumsstandarder, hedder det i meddelelsen: "Konsultationsperioderne skal finde en rimelig balance mellem behovet for passende input og behovet for hurtig beslutningstagning. I hastetilfælde, eller hvis de berørte parter allerede har haft tilstrækkelig mulighed for at give udtryk for deres synspunkter, kan (høringsperioden) afkortes."

24. To indledende bemærkninger er relevante. For det første mener Ombudsmanden, at selv om de principper og standarder, der er fastsat i meddelelsen fra 2002, ikke er juridisk bindende ^[8], er det god administrativ praksis for Kommissionen at anvende sine "minimumsstandarder for høring", medmindre der er gyldige grunde til ikke at gøre det i et bestemt tilfælde.

25. For det andet er der ingen tvivl om, at meddelelsen fra 2002 forudser, at dens offentlige høringer normalt vil være baseret på dens minimumsstandarder for høring. Disse standarder afspejler traktatens forpligtelse til at gennemføre en bred offentlig høring, navnlig forud for offentliggørelsen af et lovgivningsforslag.

26. I meddelelsen fra 2002 hedder det kort og godt, at følgende fem minimumsstandarder normalt skal overholdes, når der gennemføres en høring [9]:

a) Klart indhold af høringsprocessen: Alle meddelelser vedrørende høringen bør være klare og koncise og bør indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for at lette svarene.

b) Målgrupper for høringen: Når Kommissionen definerer målgruppen/målgrupperne i en høringsproces, bør den sikre, at de relevante parter har mulighed for at give udtryk for deres synspunkter. målgruppen bør være klart defineret forud for iværksættelsen af høringsprocessen [10]

c) Offentliggørelse: Kommissionen bør sikre passende oplysningskampagner og tilpasse sine kommunikationskanaler, så de opfylder alle målgruppers behov.

d) Tidsfrister for deltagelse: Kommissionen bør bestræbe sig på at give mindst 12 uger ^[11] til modtagelse af svar på skriftlige offentlige høringer.

e) Anerkendelse og feedback: Resultaterne af åbne offentlige høringer bør vises på websteder, der er knyttet til det fælles adgangspunkt på internettet. Specifikt med hensyn til lovgivningsforslag hedder det i meddelelsen fra 2002, at "de begrundelser, der ledsager Kommissionens lovgivningsforslag... vil omfatte resultaterne af disse høringer og en redegørelse for, hvordan de blev gennemført, og hvordan der blev taget hensyn til resultaterne i forslaget "(fremhævelse tilføjet).

Overholdelse af de generelle principper og minimumsstandarder i meddelelsen fra 2002

27. Kommissionens holdning er, at de offentlige høringer skulle gennemføres inden for den "udfordrende tidsplan"for den periode, der begyndte den 13.-14. marts (datoen for Det Europæiske Råds forårsmøde) og sluttede den 11. september 2013 (datoen for forelæggelsen af lovgivningsforslaget). Det er imidlertid klart for Ombudsmanden, at den offentlige høring i praksis var begrænset til den meget kortere periode mellem den 30. maj og den 19. juli 2013.

28. Idéen til et lovgivningsforslag blev offentliggjort for første gang den 30. maj 2013 i en tale af næstformand Kroes til Parlamentets IMCO-udvalg. Dette indebærer, at en offentlig høring om lovgivningsforslaget ikke kunne være påbegyndt før denne dato. Kommissionens Udvalg for Konsekvensanalyse afgav sin første af tre rapporter om forslaget den 19. juli 2013. Det er logisk at antage, at Kommissionen først vil forelægge et udkast til forslag for konsekvensanalyseudvalget, når det har afsluttet sin offentlige høring. Det ser derfor ud til, at den offentlige høring skal være afsluttet inden denne dato.

29. Efter Ombudsmandens opfattelse opfyldte den offentlige høring, der blev gennemført i den foreliggende sag, ikke de minimumsstandarder, der er fastsat i meddelelsen fra 2002. Efter Ombudsmandens opfattelse opfyldte den offentlige høring ikke disse standarder, fordi Kommissionen:

• ikke har offentliggjort et høringsdokument
• ikke har identificeret de specifikke grupper, der skal målrettes
• undlod at iværksætte en høringsproces offentligt
• ikke har fastsat en frist (normalt 12 uger) for indgivelse af bemærkninger og
• undlod efterfølgende at forklare, hvordan der blev taget hensyn til den offentlige høring i lovgivningsforslaget.

30. Som svar på denne klage gjorde Kommissionen en betydelig indsats for at maksimere det omfang, hvori den havde deltaget i en offentlig høring. Det er imidlertid meget relevant at bemærke, at Kommissionen

hævder ikke, at den offentlige høring opfyldte minimumsstandarderne i Kommissionens meddelelse fra 2002

31. I bilag I til konsekvensanalysen ("Detaljeret oversigt over høringen af interessenter og andre EU-institutioner") anerkender Kommissionen, at " der ikke kunne gennemføres en fuldstændig offentlig høring om de specifikke foranstaltninger i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer". Denne manglende overholdelse fremgår også af konsekvensanalyseudvalgets rapporter af 19. juli, 29. august og 6. september 2013. Udvalget for Konsekvensanalyse anførte navnlig i sin anden udtalelse af 29. august 2013, at konsekvensanalyserapporten bør redegøre for "årsagerne til, at der ikke er gennemført en åben offentlig internethøring om dette initiativ". Den tilføjede, at rapporten " udtrykkeligt bør anerkende, at der ikke er gennemført en åben offentlig høring om de specifikke foranstaltninger og deres virkninger, ... ". I sin tredje rapport af 6. september 2013 henviste konsekvensanalyseudvalget igen til "fraværet af en åben høring".

32. Kommissionen påberåbte sig tre hovedargumenter for at begrunde sit synspunkt om, at dens høring i den foreliggende sag, selv om den ikke opfyldte minimumsstandarderne, ikke desto mindre var tilstrækkelig i det konkrete tilfælde. Tilstrækkeligheden af høringen skal vurderes i forhold til Kommissionens holdning om, at der var tale om en hastesag, og at denne hastesag berettigede en afvigelse fra de minimumsstandarder, der ellers ville finde anvendelse.

33. For det første hævdede Kommissionen, at begivenhederne den 17. juni og den 19.-20. juni 2013 udgjorde en høring. For det andet anførte den, at meddelelsen fra 2002 ikke kræver, at høringen gennemføres med henvisning til teksten til et lovgivningsforslag eller et specifikt høringsdokument, men at Kommissionen generelt skal sikre, at den har foretaget en offentlig høring om spørgsmål, der vil blive afspejlet i politiske initiativer. For det tredje hævdede Kommissionen, at der havde været forskellige høringer og rådgivende arrangementer forud for marts 2013.

34. Det er ikke nødvendigt at foretage en detaljeret vurdering af berettigelsen af hvert af disse argumenter. Det er klart, at de to begivenheder i juni 2013 udgjorde en offentlig høring, men ikke en omfattende høring. Manglen på et høringsdokument, navnlig hvor emnet var ret komplekst, hæmmede uundgåeligt høringen. Den omstændighed, at der havde været forskellige relevante høringer og arrangementer før 2013, er bestemt en positiv faktor, men kan ikke anses for at være meget vigtig i den overordnede tingenes ordning.

35. Selv om Kommissionen tog visse skridt til at høre de interesserede parter, var denne høring ikke i overensstemmelse med de generelle principper og minimumsstandarder, der er fastsat i meddelelsen fra 2002. Det skal imidlertid undersøges, om Kommissionen havde gyldige grunde til at begrænse høringen.  

Den uopsættelighed, som Kommissionen har påberåbt sig

36. Kommissionen har gjort gældende, at den opererede under tidspres, som begrænsede dens mulighed for at gennemføre en høring.

37. I henhold til artikel 2 i protokol nr. 2 afholder Kommissionen i særligt hastende tilfælde ikke offentlige høringer. I så fald begrunder den dog sin afgørelse i sit forslag. I denne sag anførte Kommissionen, at "efter Det Europæiske Råds forårsmøde [2013] fastslog i sine konklusioner, at det var nødvendigt at forelægge konkrete forslag inden Det Europæiske Råds møde i oktober [2013], skulle der gennemføres offentlige høringer inden for denne udfordrende tidsplan". Kommissionen gjorde ikke gældende, at der var tale om et særligt hastende tilfælde i denne sag. Det er klart, at Kommissionen på trods af den hastende karakter, den mente, var af den opfattelse, at der var tale om et tilfælde, hvor der kunne gennemføres en begrænset offentlig høring. Ombudsmanden mener, at denne tilgang har været rimelig. Hvis der i henhold til protokol nr. 2 slet ikke skal foretages nogen høring i særligt hastende tilfælde, er det klart fornuftigt at foretage en begrænset form for høring, hvis den hastende karakter ikke er af en sådan art, at der ikke er tid til høring.

38. I sin begrundelse og ved flere lejligheder efterfølgende henviste Kommissionen til konklusionerne fra Det Europæiske Råds forårsmøde i 2013 som hovedårsagen til den hastende karakter, den antog at have. Det er rigtigt, at Det Europæiske Råd i disse konklusioner opfordrede til, at der blev udført forberedende arbejde, der prioriterede flere spørgsmål, herunder den digitale dagsorden og andre tjenester. I konklusionerne hedder det også, at " Det Europæiske Råd noterer sig, at Kommissionen i god tid inden oktober agter at aflægge rapport om status og de resterende hindringer, der skal tackles for at sikre fuldførelsen af et fuldt fungerende digitalt indre marked senest i 2015, samt konkrete foranstaltninger til etablering af det indre marked for informations- og kommunikationsteknologi så tidligt som muligt inden oktober 2013". Det fremgår klart af konklusionerne, at Det Europæiske Råd havde til hensigt at afholde en tematisk drøftelse om disse spørgsmål i oktober 2013. Det er også klart, at Det Europæiske Råd rent faktisk forventede, at Kommissionen ville fremsætte konkrete forslag så tidligt som muligt og under alle omstændigheder inden oktober 2013. Under disse omstændigheder var der tydeligvis tale om uopsættelighed, da Kommissionen således kun havde lidt mere end seks måneder til at udarbejde de nødvendige forslag.

39. I sine konklusioner anmodede Det Europæiske Råd imidlertid ikke Kommissionen om at forelægge disse forslag inden oktober 2013, men henviste til "Kommissionens hensigt " om at gøre dette. Så selv om det er klart, at Det Europæiske Råd forventede at modtage sådanne forslag inden oktober 2013, præciserer konklusionerne ikke, om det var Det Europæiske Råd eller Kommissionen selv, der skabte sagens hastende karakter. Konklusionernes ordlyd antyder, at det kan have været Kommissionen, der tog initiativet i denne henseende, da den henviser til "Kommissionens hensigt". Hvis det faktisk var Kommissionen, der af egen fri vilje forpligtede sig til at udarbejde lovgivningsforslaget på så kort tid, ville Kommissionen være ansvarlig for den uopsættelighed, den påberåbte sig. I dette scenarie skal enhver påstand om, at sagen hastede, fastslås objektivt.

40. Det forekommer Ombudsmanden, at spørgsmålet om, hvorvidt følelsen af uopsættelighed blev skabt af Rådets forventning om handling eller af Kommissionen selv, ikke har nogen stor betydning. Det er helt plausibelt, at der var en følelse af uopsættelighed hos begge parter. Under alle omstændigheder ville beslutningen om kun at deltage i en begrænset offentlig høring have været et anliggende for Kommissionen selv. Spørgsmålet er således ikke så meget, om uopsætteligheden var foranlediget af den ene eller den anden part. Spørgsmålet er snarere, om Kommissionen havde gyldige grunde til at gå videre på grund af sagens hastende karakter og gennemføre en begrænset høring på dette grundlag.

41. Kommissionen anførte i sin udtalelse to grunde til, at sagen hastede. For det første henviste den til den vanskelige økonomiske situation i den elektroniske kommunikationssektor. For det andet henviste det til den forestående afslutning af både Kommissionens og Europa-Parlamentets mandater.

42. Med hensyn til den vanskelige økonomiske situation i den elektroniske kommunikationssektor sammenligner Kommissionen situationen på EU's markeder for elektronisk kommunikation med situationen i USA og Kina. Det er imidlertid altid sådan, at EU-lovgiver skal tage hensyn til og reagere på udviklingen på markeder uden for EU. I sig selv var dette pres næppe tilstrækkeligt til at skabe et presserende behov for en lovgivningsmæssig reaktion.

43. Ombudsmanden accepterer, at argumentet vedrørende den forestående afslutning af Kommissionens og Parlamentets mandat havde konsekvenser for Kommissionens fastsættelse af politiske prioriteter. Det ville imidlertid have været nyttigt, hvis Kommissionen havde uddybet dette argument.

44. Der er en uundgåelig spænding mellem de meget prisværdige principper om offentlig høring og deltagelse og kravene om effektiv lovgivning. Det kan næppe bestrides, men lovgivningsprocessen i EU er langsom og i nogle tilfælde frustrerende. EU er undertiden anklaget for ikke at være i stand til at reagere hurtigt på situationer, som selvindlysende kræver en reaktion. Denne manglende evne til at handle hurtigt kan være en uundgåelig konsekvens af en Union med over 500 millioner borgere og 28 medlemsstater. I særligt hastende tilfælde er Kommissionen ikke forpligtet til at gennemføre en offentlig høring forud for et lovgivningsforslag. Der er imidlertid ingen specifik bestemmelse om en begrænset form for høring om et spørgsmål, der, selv om det ikke er ekstraordinært hastende, ikke desto mindre haster. Samtidig anerkendes det i meddelelsen fra 2002, at der generelt vil være tilfælde, hvor denne spænding mellem behovet for at høre offentligheden og behovet for at vedtage lovgivning skal løses til fordel for en begrænset form for høring og en fremskyndet lovgivningsproces.

45. Ombudsmanden mener, at der var tale om en sag, hvor Kommissionen anså sagen for uopsættelig (men ikke usædvanlig uopsættelig) og forstod, at Rådet var af samme opfattelse. Det er på nuværende tidspunkt relevant at anerkende, at det pågældende lovgivningsforslag, for så vidt som det vedrørte roamingtakster, berørte EU-borgerne meget direkte og vedrørte spørgsmål, hvor der var udbredt efterspørgsel efter lovgivningsmæssige tiltag. Behovet for at vise, at EU kan reagere rimeligt hurtigt på borgernes bekymringer, var reelt. Det er også relevant at bemærke, at Europa-Parlamentet selv var ivrig efter at behandle disse spørgsmål hurtigt.

46. I sin meddelelse fra 2002 citerer Kommissionen godkendelse fra en beslutning fra Europa-Parlamentet: "Høring af interesserede parter ... kan kun supplere og aldrig erstatte de procedurer og afgørelser, der træffes af lovgivende organer, som har demokratisk legitimitet; Det er kun Rådet og Parlamentet som medlovgivere, der kan træffe ansvarlige afgørelser i forbindelse med lovgivningsprocedurer."(vores understregning).[12] Ombudsmanden er af den opfattelse, at når den offentlige høring om et lovgivningsforslag er begrænset af berettigede årsager, afbødes ethvert underskud i høringsprocessen navnlig ved demokratisk inddragelse af de valgte medlemmer af Europa-Parlamentet.

47. Ombudsmanden accepterer i princippet argumentet om, at den forestående afslutning af mandatet, både for Kommissionen og for Parlamentet, var en relevant overvejelse. Kommissionen har en politisk dimension, som må anerkendes. Denne politiske dimension kan ikke bruges til at retfærdiggøre den udbredte opgivelse af principper og regler, som er grundlæggende for Unionens juridiske karakter. Ombudsmanden accepterer imidlertid, at der kan opstå omstændigheder, hvor Kommissionen undtagelsesvis har ret til at træffe politiske valg og fastsætte politiske prioriteter, selv når fastsættelsen af en sådan politisk prioritet kan indebære en begrænset form for offentlig høring.

48. I den foreliggende sag erkender Ombudsmanden, at Kommissionen ved at forsøge at fremskynde forslaget til lovgivning om elektronisk kommunikation handlede inden for ovennævnte parametre. Ombudsmanden anerkender endvidere, at Kommissionens foranstaltninger i denne henseende afspejler den form for fleksibilitet, der er omhandlet i dens egen meddelelse fra 2002. Det er imidlertid beklageligt, at Kommissionen ikke har formuleret årsagerne til sine handlinger så klart, som det ville være ønskeligt.

49. Selv om meddelelsen fra 2002 forudser en vis fleksibilitet i anvendelsen af dens minimumsstandarder, behandler den ikke i detaljer de begrænsede omstændigheder, hvor en afvigelse fra disse standarder er berettiget. Det forekommer Ombudsmanden, at Kommissionen ville gøre klogt i at revidere meddelelsen fra 2002 og udstikke mere specifikke retningslinjer vedrørende de omstændigheder, hvor en begrænset form for offentlig høring er berettiget. Ombudsmanden vil fremsætte en yderligere bemærkning herom nedenfor.

50. På baggrund af ovenstående vurdering finder Ombudsmanden, at Kommissionen havde gyldige grunde til at begrænse sin offentlige høring i denne sag, og at dens manglende overholdelse af de (ikke-bindende) minimumsstandarder som fastsat i meddelelsen fra 2002 var berettiget. På dette grundlag finder Ombudsmanden, at der ikke var tale om fejl eller forsømmelser fra Kommissionens side som følge af dens begrænsede offentlige høring. I forbindelse med denne konstatering har Ombudsmanden taget hensyn til, at selv om høringen blev indskrænket, var der ingen væsentlig mangel på generel gennemsigtighed.

2) Påstået utilstrækkelig konsekvensanalyse

Argumenter forelagt Ombudsmanden

51. Klageren hævdede, at konsekvensanalysen ikke var i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for konsekvensanalyser af 15. januar 2009 ("2009-retningslinjerne"). For det første har Kommissionen to gange undladt at opnå godkendelse fra konsekvensanalyseudvalget. For det andet fremhævede udvalget, selv om det i sin tredje udtalelse af 6. september 2013 anerkendte visse forbedringer i konsekvensanalysen, stadig flere punkter, der skulle behandles. Efter klagerens opfattelse behandlede Kommissionen imidlertid ingen af de punkter, som Udvalget for Konsekvensanalyse havde rejst i sin endelige udtalelse, i den endelige konsekvensanalyse.

52. Kommissionen anførte, at den endelige udgave af konsekvensanalysen indeholder en fuldstændig oversigt over, hvordan der blev taget hensyn til de foregående anbefalinger fra Udvalget for Konsekvensanalyse.

Ombudsmandens vurdering

53. Verifikation af konsekvensanalyser kan omfatte komplekse tekniske og videnskabelige spørgsmål. Denne opgave er blevet overdraget til et særligt uafhængigt organ med ekspertviden, dvs. Kommissionens konsekvensanalyseudvalg, som er uafhængigt af Kommissionens politikudformende tjenestegrene ^[13]. Det forhold, at Kommissionens udkast til konsekvensanalyserapport to gange modtog en negativ udtalelse fra Udvalget for Konsekvensanalyse, kan ikke betragtes som fejl eller forsømmelser. Kommissionen forelagde en tredje udgave af sin konsekvensanalyserapport for Udvalget for Konsekvensanalyse, som derefter afgav sin endelige udtalelse, hvorefter Kommissionen vedtog den endelige udgave af sin konsekvensanalyserapport.

54. Spørgsmålet her for Ombudsmanden er, om Kommissionen overholdt procedurereglerne for konsekvensanalyser, og navnlig hvilke foranstaltninger den traf efter den endelige udtalelse fra Udvalget for Konsekvensanalyse. I afsnit 2.5 i retningslinjerne fra 2009 hedder det specifikt, at "[d]en endelige udgave af konsekvensanalysen bør kort forklare, hvordan Databeskyttelsesrådets anbefalinger har ført til ændringer i forhold til det tidligere udkast".

55. I konsekvensanalyseudvalgets tredje og sidste udtalelse af 6. september 2013 blev det påpeget, at rapporten var blevet forbedret i rimeligt omfang efter udvalgets tidligere anbefalinger. Den indeholdt dog stadig følgende 4 anbefalinger til (yderligere) forbedringer: "(1) yderligere forbedre problemformuleringen og præcisere det overordnede mål 2) Beskriv indholdet af den foretrukne løsning bedre. 3) forbedre vurderingen af virkningerne (4) Bedre indarbejdelse af interessenternes synspunkter".

56. I Kommissionens endelige konsekvensanalyserapport af 11. september 2013 [14], som ledsager dens lovgivningsforslag, forklares det, hvordan rapporten blev revideret, og hvilke yderligere ændringer der blev foretaget som følge af konsekvensanalyseudvalgets henstillinger. Klagerens påstand om, at "ingen af de punkter, der blev rejst" af Udvalget for Konsekvensanalyse, blev behandlet af Kommissionen forud for offentliggørelsen af dens lovgivningsforslag, er derfor ikke korrekt.  

57. Klageren fremførte fire specifikke argumenter i denne henseende: 1) Manglende fremlæggelse af en passende problemdefinition, 2) manglende definition af operationelle mål, 3) utilstrækkelig vurdering af forslagenes indvirkning på SMV'er og 4) utilstrækkelig begrundelse for valget af retsinstrument og subsidiaritet. Klageren kæder ikke disse argumenter direkte sammen med konsekvensanalyseudvalgets endelige anbefalinger. Ombudsmanden vil kun behandle disse argumenter i det omfang, de vedrører en af de fire henstillinger, som Udvalget for Konsekvensanalyse fremsatte i sin endelige udtalelse af 6. september 2013.

58. Argument 1) vedrører problemdefinitionen, som er genstand for konsekvensanalyseudvalgets første henstilling, ifølge hvilken "han i sin rapport endnu bedre bør forklare, hvordan listen over reguleringsmæssige mangler er blevet identificeret, og yderligere begrunde, hvordan sådanne reguleringsmæssige mangler påvirker udbud af og efterspørgsel efter grænseoverskridende tjenester. Den bør begrunde ambitionsniveauet ved at forklare, hvad dette initiativ realistisk set kan opnå med hensyn til et ægte indre marked i betragtning af virkningen af andre faktorer (økonomisk krise, kulturel mangfoldighed, divergens i bredere lovgivningsmæssige spørgsmål)". Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen i sin endelige konsekvensanalyserapport forsøgte at imødekomme Udvalget for Konsekvensanalyses bekymringer. Det er ikke klart, om Udvalget for Konsekvensanalyse ville have anset de ændringer, som Kommissionen har foretaget i konsekvensanalyserapporten, for at være tilstrækkelige. Europa-Parlamentets Enhed for Konsekvensanalyse fandt i en udtalelse fra oktober 2013 om denne rapport, at ændringerne ikke var tilstrækkelige. Det tilkommer imidlertid ikke Ombudsmanden at undersøge, om den endelige konsekvensanalyserapport er velbegrundet. Det, Ombudsmanden skal undersøge, er, om Kommissionen har undladt at behandle bemærkningerne fra Udvalget for Konsekvensanalyse. Ombudsmanden er af den opfattelse, at dette ikke er godtgjort.

59. Med hensyn til klagerens argumenter 2), 3) og 4) blev de pågældende punkter ikke rejst i konsekvensanalyseudvalgets endelige henstillinger, og det er ikke nødvendigt for Ombudsmanden at behandle dem yderligere.

60. På grundlag af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at klageren ikke har godtgjort, at Kommissionen undlod at tage hensyn til konsekvensanalyseudvalgets endelige henstillinger af 6. september 2013 i dets konsekvensanalyserapport. Ombudsmanden har derfor ikke konstateret fejl eller forsømmelser med hensyn til dette aspekt af klagerens påstand.

3) Påstået manglende gennemførelse af en egentlig tværtjenstlig høring (ISC)

Argumenter forelagt Ombudsmanden

61. Klageren hævdede, at Kommissionen ikke færdiggjorde konsekvensanalysen inden iværksættelsen af den tværtjenstlige høring, og at sidstnævnte derfor var behæftet med fejl. Den fremførte, at konsekvensanalyseudvalgets henstillinger og overvejelser principielt bør behandles, inden et udkast til forslag forelægges til høring på tværs af tjenestegrenene.

62. Kommissionen hævdede, at denne påstand påvirkede dens tjenestegrenes interne funktion og gik langt ud over behovet for at sikre overholdelse af principperne om gennemsigtighed og upartiskhed [15]. Under alle omstændigheder hævdede Kommissionen, at de hørte tjenestegrene generelt havde rig lejlighed til at fremsætte deres synspunkter.

Ombudsmandens vurdering

63. Ombudsmanden bemærker, at artikel 23 i Kommissionens forretningsorden fastsætter følgende:

"2. Den tjenestegren, der er ansvarlig for udarbejdelsen af et initiativ, sikrer fra begyndelsen af det forberedende arbejde, at der er en effektiv koordinering mellem alle de tjenestegrene, der har en legitim interesse i initiativet i kraft af deres beføjelser eller ansvar eller emnets art.

3. Inden et dokument forelægges Kommissionen, hører den ansvarlige tjenestegren i overensstemmelse med gennemførelsesbestemmelserne i tilstrækkelig god tid de tjenestegrene, der har en legitim interesse i tekstudkastet".

64. I dette tilfælde har klageren ikke påvist, at GD CONNECT, som var det ansvarlige GD for lovgivningsforslaget, ikke i tilstrækkelig grad rådførte sig med Kommissionens andre GD'er med en legitim interesse i forslaget. Det fremgår af Kommissionens udtalelse, at GD CONNECT hørte i alt syv andre GD'er samt Kommissionens generalsekretariat, og at der blev afholdt mindst tre møder mellem de berørte tjenestegrene mellem den 4. og den 15. juli 2013.

65. I dette tilfælde varede ISC fra den 8. juli til den 22. august 2013. Det betyder, at ISC begyndte, før IA-udvalget afgav sin første udtalelse den 19. juli 2013, og at det ophørte, før IA-udvalget afgav sin anden udtalelse den 29. august 2013 og sin endelige udtalelse den 6. september 2013. Det ser ud til, at ISC bør give de relevante tjenestegrene i Kommissionen mulighed for at fremsætte bemærkninger på grundlag af den endelige konsekvensanalyserapport. Dette skete ikke i dette tilfælde. Det kan derfor være tilfældet, at ISC ikke blev gennemført i fuld overensstemmelse med 2009-retningslinjerne. Klageren forklarede imidlertid ikke, hvordan dette kunne have påvirket indholdet af lovgivningsforslaget. Som Kommissionen har anført, blev konsekvensanalyseudvalgets bemærkninger under alle omstændigheder fremsendt til de relevante tjenestegrene den 19. juli, den 29. august og den 6. september 2013. Ombudsmanden mener derfor ikke, at der er grundlag for yderligere undersøgelser af denne påstand.

4) Påstået forsøg på at skjule manglen på offentlig høring

Argumenter forelagt Ombudsmanden

66. Klageren hævdede, at Kommissionen i betragtningerne til sit forslag til forordning bevidst forsøgte at formidle idéen om, at den havde indledt detaljerede høringer af interessenter forud for vedtagelsen af sit lovgivningsforslag.

67. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at begrundelsen i overensstemmelse med den nuværende praksis for lovgivningsforslag

forklarede høringstilgangen på en klar og grundig måde, mens konsekvensanalysen – som begrundelsen henviser til – i store træk giver et overblik over høringsprocessen og de hørte interessenter.

Ombudsmandens vurdering

68. Ombudsmanden finder, at den del af begrundelsen til Kommissionens lovgivningsforslag, der omhandler "interessenternes synspunkter" , var meget kort og generel med hensyn til at beskrive de offentlige høringer, der blev gennemført. Der er imidlertid intet til støtte for klagerens synspunkt om, at Kommissionen bevidst forsøgte at skjule manglen på en offentlig høring. Klagerens påstand modsiges også af konsekvensanalysen, som meget mere detaljeret beskriver de forskellige høringsskridt, som efter Kommissionens opfattelse var relevante for dens lovgivningsforslag. Ombudsmanden finder derfor ingen fejl eller forsømmelser i forbindelse med denne påstand.

Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af påstandens del 1) fandt Ombudsmanden, at selv om Kommissionen ikke gennemførte en offentlig høring i fuld overensstemmelse med de minimumsstandarder, der er fastsat i dens meddelelse fra 2002, var den under sagens omstændigheder kun berettiget i sin gennemførelse af en begrænset offentlig høring. Ombudsmanden finder således, at Kommissionen ikke har begået fejl eller forsømmelser i denne henseende. Ombudsmanden bemærker, at det ville have været hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen havde forklaret mere udførligt, hvorfor den mente, at det var berettiget kun at gennemføre en begrænset offentlig høring.

Med hensyn til begge dele 2) og 4) af påstanden har Ombudsmanden ikke konstateret fejl eller forsømmelser. Med hensyn til påstandens del 3) finder Ombudsmanden, at der ikke er grund til yderligere undersøgelser af dette aspekt af påstanden. Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkning

Det vil være hensigtsmæssigt, at Kommissionen ændrer sin meddelelse fra 2002, som fastsætter reglerne for offentlig høring i forbindelse med lovgivningsforslag, for at give mere specifik vejledning om de begrænsede omstændigheder, hvor det undtagelsesvis ikke er nødvendigt at gennemføre standardminimumsniveauet for offentlig høring.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, den 22.9.2015

 

[1] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0627&qid=1401294158152&from=EN

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-484_en.htm

[3] Generaldirektoratet for Kommunikationsnet, Indhold og Teknologi.

[4] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/03/150304-roaming-and-open-internet-council-ready-for-talks-with-ep/

[5] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52002DC0704&from=EN

[6] http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf

[7] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0543&from=EN

[8] I meddelelsen fra 2002 på side 15 hedder det udtrykkeligt: "Når Kommissionen hører om større politiske initiativer, vil den lade sig lede af de generelle principper og minimumsstandarder, der er fastsat i dette dokument. .... Hverken de generelle principper eller minimumsstandarderne er juridisk bindende".

[9] Disse fem minimumsstandarder er nærmere beskrevet på side 19-22 i meddelelsen fra 2002.

[10] Side 11 i meddelelsen fra 2002.

[11] Ombudsmanden bemærker, at den periode på otte uger, der er fastsat i meddelelsen fra 2002, blev forlænget til 12 uger (nemlig tre måneder) i meddelelsen om smart regulering (meddelelse KOM(2010) 543 endelig af 8. oktober 2010) i lyset af de betænkeligheder, der blev givet udtryk for med hensyn til længere høringsperioder. Høringsperioden på 12 uger fandt anvendelse fra 2012.

[12] Europa-Parlamentets beslutning om hvidbogen om nye styreformer, A5-0399/2001.

[13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/iab/iab_en.htm

[14] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013SC0331&from=EN

[15] Kommissionen påpegede også, at oplysningerne i klagen syntes at tyde på, at klageren kan have haft direkte adgang til interne dokumenter, som ikke er offentligt tilgængelige.