Baggrunden for klagen

1. Klagen vedrører spørgsmål, der opstår i forbindelse med en anmodning til Kommissionen om at registrere et europæisk borgerinitiativ ^[1], dvs. procedurerne og betingelserne for anvendelse af Kommissionens open source-software til onlineindsamling af underskrifter samt tilføjelse af yderligere dokumenter til en registreringsanmodning.

2. Efter indgivelsen af borgerinitiativet til registrering i begyndelsen af 2014 og efter anmodning fra Kommissionen bekræftede klageren (der repræsenterede borgerkomitéen for det pågældende borgerinitiativ), at borgerkomitéen ønskede at anvende Kommissionens open source-software til onlineindsamling af underskrifter, og at den også ønskede, at Kommissionen skulle hoste onlineindsamlingssystemet på sine servere.

3. Klageren spurgte, om Kommissionen ville give det europæiske borgerinitiativ de fulde tolv måneder til at indsamle underskrifter online, eftersom indsamlingen af underskrifter online først kan begynde, når onlineindsamlingssystemet er blevet certificeret af den kompetente nationale myndighed, og der først kan anmodes om en sådan certificering, efter at det europæiske borgerinitiativ er blevet registreret af Kommissionen.

4. Som svar herpå anførte Kommissionen, at en kompetent national myndigheds registrering af et europæisk borgerinitiativ og attestering af onlineindsamlingssystemet er særskilte procedurer. Uanset datoen for certificering af onlineindsamlingssystemet begynder tolvmånedersperioden for indsamling af underskrifter på datoen for registreringen af initiativet hos Kommissionen.

5. Tolv dage efter at have fremsat anmodningen om registrering af det europæiske borgerinitiativ indsendte klageren et nyt bilag og anmodede Kommissionen om tilladelse til at tilføje det til den oprindelige registreringsanmodning. Kommissionen accepterede undtagelsesvis denne anmodning og meddelte klageren, at tomånedersfristen for registrering ville blive regnet fra den dato, hvor hun indgav det nye bilag. Femten dage efter at hun havde indsendt det nye bilag, spurgte klageren, om hun kunne tilføje et yderligere bilag (en ekspertrapport) til registreringsanmodningen. Kommissionen svarede, at det nye dokument ikke kunne føjes til det europæiske borgerinitiativ, som i øjeblikket var ved at blive analyseret, og at klageren ville skulle indgive et nyt initiativ, hvis hun ønskede at medtage det nye dokument.

6. Den 2. marts 2014 indgav klageren en klage til Ombudsmanden i forbindelse med ovenstående. Den 27. marts 2014 afslog Kommissionen at registrere forslaget til EBI med den begrundelse, at dette åbenbart lå uden for dens beføjelser.

Undersøgelsen

7. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen og identificerede følgende påstande og påstande:

Påstande:

1. Procedurerne og betingelserne for at anvende Kommissionens open source-software til onlineindsamling af underskrifter skaber unødvendige vanskeligheder for initiativtagerne.

2. Kommissionens holdning om, at tilføjelsen af endnu et dokument til klagerens anmodning om registrering af et europæisk borgerinitiativ betyder, at registreringsprocessen starter på ny, er urimelig og uforholdsmæssig.

Påstande:

1. Kommissionen bør sikre, at klageren har 12 måneder fra certificeringen af open source-softwaren til at indsamle underskrifter.

2. Kommissionen bør tage hensyn til den ekspertrapport, som klageren har indsendt, når den vurderer den oprindelige anmodning om registrering.

3. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens udtalelse om klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Kommissionens udtalelse.

Påstand vedrørende procedurerne og betingelserne for anvendelse af Kommissionens software til onlineindsamling af underskrifter

Argumenter forelagt Ombudsmanden

8. Klageren anførte, at det ikke er muligt at anmode den kompetente nationale myndighed om at certificere Kommissionens onlineindsamlingssystem, der skal hostes på Kommissionens servere, mens den afventer Kommissionens afgørelse om registrering af det europæiske borgerinitiativ. Ifølge klageren udsteder Kommissionen ikke de dokumenter, der er nødvendige for at opnå certificering af onlineindsamlingssystemet, før den har registreret initiativet. Fristen på 12 måneder for indsamling af underskrifter løber fra datoen for registreringen af det europæiske borgerinitiativ, mens det kan tage op til en måned at opnå en certificering af onlineindsamlingssystemet fra den nationale myndighed. Som følge heraf har initiativtagerne mindre end 12 måneder til at indsamle underskrifter online. Ifølge klageren opstår dette problem ikke for ECI-initiativtagere, der ikke anvender Kommissionens onlineindsamlingssystem.

9. Kommissionen anførte i sin udtalelse, at forordningen om det europæiske borgerinitiativ [2] ikke garanterer initiativtagerne 12 hele måneder til at indsamle underskrifter online. I forordningen om det europæiske borgerinitiativ defineres indsamlingsperioden som 12 måneder fra datoen for registreringen af forslaget til initiativ og ikke fra den dato, hvor det europæiske borgerinitiativs onlineindsamlingssystem er fuldt operationelt.

10. Kommissionen erkendte, at det har vist sig vanskeligt for ECI-initiativtagere at få deres onlineindsamlingssystem certificeret på registreringsdatoen. Certificering kan tage op til en måned ^[3] Hvis ECI-initiativtagerne opretter deres eget onlineindsamlingssystem, har de fuld ret til at anmode om dets certificering, inden forslaget til initiativ registreres af Kommissionen. Hvis de vælger denne mulighed, risikerer ECI-initiativtagerne imidlertid, at deres finansielle og organisatoriske indsats går tabt, hvis Kommissionen afviser registrering.

11. I overensstemmelse med forordningen om det europæiske borgerinitiativ har Kommissionen stillet open source-software til onlineindsamlingssystemet gratis til rådighed for initiativtagerne til det europæiske borgerinitiativ. Kommissionen påpegede imidlertid, at denne software kun er ét element i hele onlineindsamlingssystemet, som også kræver hostingtjenester (dvs. passende hardware) og certificering fra de kompetente nationale myndigheder. Den bemærkede, at den også tilbyder at hoste ECI-initiativtagernes onlineindsamlingssystem på sine egne servere.

12. I betragtning af omkostningerne ved at hoste onlineindsamlingssystemet på sine servere og i betragtning af, at ca. 40 % af de foreslåede initiativer indtil videre er blevet afvist på grund af manglende retsgrundlag i traktaterne, finder Kommissionen det mere omkostningseffektivt at kontrollere, at et foreslået initiativ opfylder betingelserne for registrering [4], inden den underskriver hostingaftalen. Ikke desto mindre gør Kommissionen en indsats for at lette processen. Alle initiativtagerne bliver, umiddelbart efter at de har indgivet deres anmodning om registrering, spurgt, om de ønsker at benytte Kommissionens hostingfaciliteter. Så snart den foreløbige vurdering af et forslag til initiativ, der ønsker at benytte Kommissionens hostingtjenester, viser, at initiativet opfylder registreringskriterierne, sender Kommissionens tjenestegrene initiativtagerne den hostingaftale, der skal underskrives, og de dokumenter, der skal udfyldes i forbindelse med certificeringsproceduren. Kommissionen afventer derefter den allersidste dag i den periode på to måneder, der er til rådighed til registrering af det pågældende borgerinitiativ, for at gøre det muligt, hvor det er muligt, at certificere onlineindsamlingssystemet inden registreringen. De fleste initiativtagere har dog brug for lidt mere tid til at afslutte certificeringsprocessen.

13. For så vidt angår det borgerinitiativ, som klageren har indgivet, førte den foreløbige analyse Kommissionen til den konklusion, at det ikke opfyldte kravene for at blive registreret. Kommissionen foreslog derfor ikke at undertegne en værtsaftale med klageren.

14. Uanset ovenstående påpegede Kommissionen, at forordningen om det europæiske borgerinitiativ vil blive revideret i 2015. De spørgsmål, der rejses i denne klage, dvs. onlineindsamlingssystemet og de frister, der er fastsat i forordningen om det europæiske borgerinitiativ, vil indgå i revisionsanalysen.

15. I sine bemærkninger fremsatte klageren ingen yderligere bemærkninger vedrørende dette aspekt af sin klage.

Ombudsmandens vurdering

16. Klagerens største bekymring er, at ECI'er, der anvender Kommissionens onlineindsamlingssystemtjenester, herunder hosting, ikke vil have 12 måneder til at indsamle underskrifter online. Dette skyldes, at perioden på 12 måneder begynder på registreringsdatoen, at registrering er en forudsætning for fuld adgang til Kommissionens onlineindsamlingssystem og hosting, og at onlineindsamlingen først kan starte, når onlineindsamlingssystemet er blevet certificeret af den kompetente nationale myndighed, hvilket kan tage en måned.

17. Uanset ovenstående skal det bemærkes, at ECI-initiativtagerne kan vælge, om de vil benytte Kommissionens onlineindsamlingssystemtjenester, herunder hosting, og at problemet kun opstår, hvis de vælger Kommissionens system. Ombudsmanden påpeger, at Kommissionens tilgang med hensyn til fristen er baseret på en fortolkning af forordningen, der er rimelig. Lige så vigtigt er det, at Kommissionen ved at forsinke registreringen af et foreslået (antageligt) europæisk borgerinitiativ så længe som muligt gør sit bedste for at begrænse den ulempe, der opstår som følge af, at behovet for at opnå en national certificeringsgodkendelse kan betyde, at underskrifter først kan indsamles efter den dato, hvor fristen på 12 måneder er begyndt. I den foreliggende sag må det også tages i betragtning, at klagerens EBI under alle omstændigheder ikke kunne antages til realitetsbehandling.

18. Ombudsmanden finder derfor, at Kommissionen handler rimeligt inden for den nuværende lovgivningsmæssige ramme, og at der derfor ikke er nogen grund til at gå videre med dette spørgsmål i forbindelse med denne undersøgelse. Ombudsmanden har imidlertid tillid til, at Kommissionen vil behandle dette spørgsmål korrekt i forbindelse med revisionen af forordningen om det europæiske borgerinitiativ i 2015.

19. For at sikre, at ECI-initiativtagere, der allerede er omkostningstunge, ikke spilder mere økonomisk og organisatorisk indsats end nødvendigt, vil det være nyttigt, hvis Kommissionen holder de ECI-initiativtagere, der har til hensigt at anvende deres eget onlineindsamlingssystem, ajour med sin foreløbige vurdering af de foreslåede initiativers antagelighed. Ombudsmanden vil fremsætte en yderligere bemærkning i denne henseende.

Påstand vedrørende tilføjelse af dokumenter til et forslag til europæisk borgerinitiativ

Argumenter forelagt Ombudsmanden

20. Kommissionen anførte i sin udtalelse, at den havde underrettet klageren om, at den relevante procedure ikke gør det muligt at ændre indholdet af et forslag til initiativ, når anmodningen om dets registrering er indgivet. Hvis en ECI-initiativtager ønsker at indsende et supplerende dokument med henblik på at få det analyseret af Kommissionen som led i det allerede foreslåede initiativ, skal fristen på to måneder for registrering af forslaget til initiativ begynde på ny fra dagen for den nye indsendelse. Kommissionen anførte endvidere, at analysen af et forslag til initiativ er en kompleks proces, som i tilfælde af et negativt svar indebærer en omfattende høring på tværs af tjenestegrenene og en formel procedure for vedtagelse af afgørelsen, hvilket også kan kræve yderligere tid til oversættelser. Der er derfor ikke noget råderum inden for fristen på to måneder. Kommissionen tilføjede, at den underrettede klageren om, at den havde gjort en undtagelse, da den accepterede det (første) supplerende dokument. I betragtning af den fremskredne fase i analysen af det foreslåede initiativ anså Kommissionen det for umuligt at tilføje et [andet] nyt dokument som en integreret del af initiativet. Kommissionen bemærkede endvidere, at klageren frit kunne offentliggøre rapporten på det europæiske borgerinitiativs websted uden at gøre den til en officiel del af forslaget til europæisk borgerinitiativ.

21. I sine bemærkninger kommenterede klageren ikke yderligere på dette punkt.

Ombudsmandens vurdering

22. Ombudsmanden anerkender, at fristen for registrering af et forslag til europæisk borgerinitiativ er inden for to måneder efter dets indgivelse, og at Kommissionen derfor inden for denne frist skal analysere, om forslaget opfylder de betingelser for registrering, der er fastsat i forordningen om det europæiske borgerinitiativ. Hun erkender også, at analysen af et forslag til initiativ kan være en kompleks procedure.

23. Ombudsmanden finder intet i EBI-forordningen til hinder for, at Kommissionen i princippet accepterer yderligere oplysninger fra et forslag til EBI inden for den oprindelige frist på to måneder. I den foreliggende sag tillod Kommissionen faktisk klageren at fremlægge et (første) nyt dokument.

24. Det kan imidlertid ikke ubetinget kræves af Kommissionen, at den analyserer nye oplysninger inden for den oprindelige frist eller, afhængigt af oplysningernes art, tager dem i betragtning, uden at forslaget om det europæiske borgerinitiativ genfremsættes som et nyt forslag (hvilket altid er en mulighed). Efter Ombudsmandens opfattelse bør vurderingen af, om der bør eller kan tilføjes nye oplysninger til et forslag til europæisk borgerinitiativ inden for den oprindelige frist på to måneder, foretages fra sag til sag.

25. Ombudsmanden finder intet, der tyder på, at Kommissionen ikke har baseret sin afgørelse i den foreliggende sag på en individuel vurdering af den konkrete sag. Ombudsmanden mener derfor, at Kommissionen med rette har konkluderet, at det ikke ville være muligt at fremlægge en supplerende ekspertrapport på et så fremskredent stadium i dens analyse af forslaget til europæisk borgerinitiativ. Ombudsmanden finder derfor ikke, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser med hensyn til dette aspekt af klagen.

26. Ombudsmanden har med bekymring erkendt, at ECI-processen står over for en række proceduremæssige og systemiske problemer, der skal løses, for at ECI-værktøjet kan være virkelig borgervenligt. Ombudsmanden identificerede de vigtigste problemer i ECI-processen og foreslog mulige løsninger i sin afgørelse om afslutning af undersøgelse på eget initiativ OI/9/2013/TN vedrørende ECI [5].

C. Forslag til afgørelse

På grundlag af undersøgelsen af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der er ingen grund til at gå videre med det spørgsmål, der ligger til grund for den første påstand, i forbindelse med denne undersøgelse. Med hensyn til den anden påstand har Kommissionen ikke gjort sig skyldig i fejl eller forsømmelser.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkning

For at undgå, at ECI-initiativtagere spilder den finansielle og organisatoriske indsats unødigt, ville det være nyttigt, hvis Kommissionen informerede ECI-initiativtagere, der har til hensigt at anvende deres eget onlineindsamlingssystem, om sin foreløbige vurdering af antageligheden af deres forslag til initiativer.

Emily O'Reilly

Strasbourg, den 1. april 2015

[1] Reguleret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 211/2011 af 16. februar 2011 om borgerinitiativer (EUT 2011, L 65, s. 1) (i det følgende benævnt "forordningen om det europæiske borgerinitiativ").

[2] EBI-forordningens artikel 5, stk. 5

[3] EBI-forordningens artikel 6, stk. 3

[4] Artikel 4, stk. 2, i forordningen om det europæiske borgerinitiativ

[5] Findes på Ombudsmandens websted: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/da/59205/html.bookmark