Baggrunden for klagen

1. Denne klage vedrører Europa-Kommissionens behandling af projekt B 76000/PVD/2001/605/FRG/PR med titlen "Community Based Natural Resource Management Along Watershed Lines for Sustainable Rural Livelihoods - India"("projektet"). Formålet med projektet var at afhjælpe fattigdom i udvalgte landsbyer i delstaten Maharashtra. Dens overordnede mål var at regenerere det lokale miljøs produktionskapacitet i mikrovandområder for at opfylde basale levebrødsbehov.

2. Projektet løb fra den 1. januar 2002 til den 31. december 2006. De involverede parter var klageren (en fond i henhold til tysk ret), som var støttemodtager i henhold til den relevante tilskudsaftale, og en lokal projektpartner i Indien, NGO'en Watershed Organisation Trust ("WOTR").

3. Ifølge tilskudsaftalen beløb de samlede projektomkostninger, der var berettigede til EU-finansiering, sig til 1 414 085 EUR. Kommissionen forpligtede sig til at yde maksimalt 1 000 000 EUR, hvilket svarede til 70,71 % af projektets samlede omkostninger. Gennemførelsen af projektet var underlagt "Almindelige betingelser for Det Europæiske Fællesskabs aftaler om tilskud til ekstern bistand" af 6. december 2000 (i det følgende benævnt "de almindelige betingelser").

4. I 2008 indgik Kommissionen kontrakt med revisionsfirmaet Ernst & Young ("revisoren") om at foretage en finansiel revision af projektet. Revisoren konkluderede, at klageren uretmæssigt havde modtaget midler til ikke-støtteberettigede udgifter. Revisoren anbefalede Kommissionen at tilbagesøge et beløb på 127 772,24 EUR fra klageren. Denne anbefaling var bl.a. et resultat af følgende to revisionsresultater:

• Ifølge revisoren blev landsbyboere fra lokalsamfund, som nød godt af projektet, aflønnet for 80 % af det arbejde, de udførte inden for rammerne af projektet. De resterende 20 % af deres arbejde blev anset for at være deres frivillige bidrag til projektet, som tog form af fri arbejdskraft. Efter revisorens opfattelse skulle dette frivillige bidrag betragtes som et ikke-støtteberettigede bidrag i naturalier.
• Udgifter til køretøjer og kontorlokaler blev anset for ikke at være støtteberettigede.

5. I forbindelse med begge disse konklusioner påberåbte revisoren sig artikel 14, stk. 1 og 6, i de almindelige betingelser, der har følgende ordlyd:

Artikel 14, stk. 1

"For at blive betragtet som støtteberettiget i forbindelse med operationen skal omkostningerne: ... faktisk er afholdt, skal være registreret i modtagerens eller modtagerens partneres regnskaber, være identificerbare og kontrollerbare og være underbygget af originaler af dokumentation."

Artikel 14, stk. 6

"Eventuelle bidrag i naturalier, der ydes af støttemodtageren, og som er opført særskilt i bilag III, betragtes ikke som støtteberettigede omkostninger til fællesskabsfinansiering. Modtageren skal dog forpligte sig til at yde sådanne bidrag i overensstemmelse med betingelserne i denne kontrakt."

6. I en udveksling af e-mails med Kommissionens delegation i New Delhi ("delegationen") anfægtede klageren revisorens konklusioner. Den insisterede på, at omkostninger, som revisoren ikke anså for støtteberettigede, faktisk var støtteberettigede. I løbet af denne korrespondance insisterede delegationen på, at revisorens konklusioner var gyldige.

7. Den 26. februar 2009 udstedte Kommissionen en debetnota, hvori den anmodede klageren om at overføre beløbet på 127 772,24 EUR til Kommissionen. Der blev sendt en rykkerskrivelse til klageren den 16. april 2009. Den 24. juni 2009 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til klageren og krævede betaling af det oprindelige beløb med tillæg af morarenter.

8. Den 30. juli 2009 henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsens genstand

9. I sin klage til Ombudsmanden fremsatte klageren følgende påstande og påstande.

Påstand:

På grundlag af en fejlagtig fortolkning af de almindelige betingelser, navnlig disses artikel 14, stk. 1 og 6, udstedte Kommissionen med urette en debetnota på 127 772,24 EUR (med tillæg af renter).

Påstande:

(1) Kommissionen bør tilbagekalde ovennævnte debetnota.

(2) Kommissionen bør udstede klare retningslinjer, der tjener udviklingspolitikkens interesser i forbindelse med fremtidige projekter.

Undersøgelsen

10. Klagen blev fremsendt til formanden for Kommissionen med henblik på en udtalelse. Kommissionens udtalelse blev videresendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsatte bemærkninger den 29. april 2010. I lyset af disse bemærkninger viste det sig nødvendigt med yderligere undersøgelser fra Ombudsmandens side. Ombudsmanden anmodede derfor i en skrivelse af 7. juli 2010 Kommissionen om at give ham yderligere oplysninger om klagerens sag.

11. Kommissionens svar blev videresendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsatte bemærkninger den 19. oktober 2010.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

12. I betragtning af deres faktuelle forbindelse er det hensigtsmæssigt at behandle klagerens påstand og den første påstand samlet.

A. Påstand om forkert udstedelse af debetnota og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

13. Til støtte for sin påstand hævdede klageren, at Kommissionens fortolkning af de almindelige betingelser ikke var acceptabel, da den var i strid med idéen om at hjælpe andre med at hjælpe sig selv, og den torpederede målet om at give lokalbefolkningen en følelse af ejerskab til projektet. Klageren forklarede, at lønnet arbejde udført af lokalbefolkningen blev beregnet i overensstemmelse med lokale mindstelønninger og blev betragtet som et frivilligt bidrag til projektet. En fast andel af landsbyboernes løn blev geninvesteret i projektet. Af hensyn til den administrative effektivitet blev denne andel tilbageholdt af WOTR direkte ved kilden. Under henvisning til artikel 14, stk. 1, i de almindelige betingelser påpegede klageren, at alle sådanne overførsler var behørigt dokumenteret. Ifølge klageren anførte revisoren uformelt, at der skulle være bevis for, at der var foretaget overførsler mellem forskellige konti. Efter klagerens opfattelse var dette imidlertid ikke påkrævet i henhold til de almindelige betingelser. Med hensyn til artikel 14, stk. 6, i de almindelige betingelser hævdede klageren, at revisoren ikke anerkendte landsbyboernes finansielle bidrag, som definitivt var ydet og fuldt dokumenteret. Klageren påpegede, at den valgte metode var den eneste måde, hvorpå lokale, fattige landbrugere kunne bidrage til projektet. Klageren kritiserede også revisoren for ikke at anerkende udgifter til erhvervelse af køretøjer og leje af kontorlokaler.

14. I sin udtalelse kommenterede Kommissionen de begivenheder, der gav anledning til debetnotaen. Den anførte i det væsentlige, at debetnotaen stammede fra revisorens konklusioner, som klageren fik mulighed for at fremsætte bemærkninger til. Efter skriftlige drøftelser mellem Kommissionen og klageren bekræftede Kommissionen den 13. januar 2009 gyldigheden af revisorens konklusioner. I denne forbindelse mindede Kommissionen også om, at klageren under et møde havde erkendt, at landsbyboerne faktisk ikke modtog de pågældende penge. Kommissionen fastholdt derfor, at de relevante omkostninger ikke var afholdt og derfor ikke var støtteberettigede.

15. Kommissionen skitserede de grundlæggende principper, der ligger til grund for tilskudsaftaler med civilsamfundsorganisationer, nemlig at a) støttemodtagerne bærer det fulde ansvar for projektgennemførelsen, b) Kommissionens finansiering kun er delvis, og c) tilskud må ikke give anledning til overskud. Kommissionen erkendte, at bidrag i naturalier fra et projekts målgruppe kunne være et vigtigt instrument til at fremme ejerskabet til et projekt og dets bæredygtige udvikling, når EU-finansieringen ophører. Da Kommissionen imidlertid kun var medfinansier af projektet, var dens bidrag nødvendigvis knyttet til betalingen af en procentdel af de faktiske, identificerbare og kontrollerbare støtteberettigede omkostninger, som fastsat i de almindelige betingelser, navnlig artikel 14.

16. Kommissionen anførte, at klageren kun anfægtede to af revisorens konklusioner, nemlig "bidrag i naturalier fra lokalsamfund"(første revisionsresultater) og "bidrag i naturalier fra køretøjer, motorcykler og leje"(andet revisionsresultater).

17. Med hensyn til det første revisionsresultat fremførte Kommissionen, at lokalbefolkningen bidrog til gennemførelsen af projektet gennem deres arbejdskraft. For at være præcis blev 80 % af den anslåede værdi af deres bidrag belønnet gennem betaling af lønninger, og de resterende 20 % blev faktisk ikke udbetalt til arbejdstagerne, men registreret som projektudgifter. Ifølge Kommissionen "fandt revisionsberetningen, at der var tale om en ikke-støtteberettiget omkostning, da den ikke rent faktisk var blevet afholdt, da lønnen ikke var blevet udbetalt til arbejdstagerne". Kommissionen anerkendte klagerens opfattelse af, at landsbyboernes bidrag var et kontant bidrag og derfor en faktisk omkostning. Ifølge klageren geninvesterede arbejdstagerne en del af deres lønninger i projektet i stedet for at acceptere betaling. De "reinvesterede lønninger" blev anvendt til at udføre yderligere godkendte arbejder som planlagt i det godkendte projekt. Af forenklingshensyn blev dette bidrag bibeholdt direkte ved kilden fra landsbyboernes lønninger.

18. I forbindelse med behandlingen af klagerens synspunkt bemærkede Kommissionen følgende: "Selv om beskrivelsen af foranstaltningen indeholder flere henvisninger til "fri arbejdskraft", har støttemodtageren intetsteds i en sådan beskrivelse forklaret det anvendte system"[1] Kommissionen tilføjede, at hvis det samlede lønbeløb, der udbetales til landsbyboerne, blev accepteret som en direkte støtteberettiget omkostning, ville landsbyboernes frivillige bidrag skulle anmeldes som indtægt for projektet og som sådan skulle fratrækkes projektets samlede omkostninger ved fastsættelsen af det endelige tilskudsbeløb, dvs. at den "frie" arbejdskraft ville blive opkrævet ved at trække en del fra den løn, der udbetales under foranstaltningen. Det fremgik heller ikke af beskrivelsen, at værdien af "fri arbejdskraft" ville gå til andre aktiviteter, der ikke var omfattet af tilskudskontrakten. Tværtimod var kun aktiviteter, der var omfattet af aktionen, nævnt i aktionens beskrivelse i forbindelse med fri arbejdskraft. Budgettet for operationen indeholdt ikke engang en henvisning til dette bidrag i naturalier (bilag 6).

19. Kommissionen fastholdt sit synspunkt om, at støttemodtagerens delvise anvendelse af ulønnet arbejdskraft var et bidrag i naturalier som defineret i de almindelige betingelser. De omkostninger, der blev debiteret projektet, svarede ikke til de beløb, der i sidste ende blev udbetalt til landsbyboerne. Da klageren derfor anmodede om betaling af beløb, der ikke svarede til de faktisk udbetalte lønninger, men derimod kunstigt forhøjede lønninger, der oversteg de faktisk afholdte udgifter, overtrådte klageren artikel 14, stk. 2, i de almindelige betingelser [2], da klagerens erklæringer ikke afspejlede virkeligheden.

20. Kommissionen påpegede også, at den identificerede en lignende praksis fra klagerens side i en anden tilskudsaftale, som gik tilbage til næsten samme periode som projektet. Projektets generelle betingelser fandt også anvendelse på den nævnte tilskudsaftale. En af Kommissionens konklusioner var, at det lokale arbejdskraftbidrag i naturalier blev registreret som udgifter, men at der ikke blev foretaget nogen finansiel overførsel fra regnskaberne for det pågældende projekt. I dette tilfælde gjorde klageren ikke indsigelse mod denne konklusion og indgav en revideret betalingsanmodning til Kommissionen. Kommissionen forklarede også, at det siden 2005 er fastsat i de almindelige betingelser, at "lønninger ikke kan betragtes som bidrag i naturalier og kan betragtes som samfinansiering i aktionens budget, når de betales af støttemodtageren eller dennes partnere".

21. Med hensyn til det andet revisionsresultat bemærkede Kommissionen, at det vedrørte i) køb af et køretøj og to motorcykler, der allerede ejes af WOTR, og ii) brug af WOTR's lokaler. Med hensyn til de indkøbte køretøjer bemærkede Kommissionen, at det budget, som klageren havde fremlagt, ikke nævnte et relevant bidrag i naturalier. På side 31 i beskrivelsen af søgsmålet forpligtede klageren sig imidlertid til at levere en jeep og to motorcykler [3]. Med hensyn til brugen af WOTR's lokaler anførte Kommissionen, at mange støttemodtagere benyttede deres egne lokaler uden at pådrage sig yderligere omkostninger. Kommissionen accepterede derfor ikke, at klageren kunne kræve omkostningerne til brug af WOTR's lokaler som leje, da dette ville have genereret en fortjeneste for støttemodtageren. Disse omkostninger kunne derfor ikke betragtes som støtteberettigede.

22. På baggrund af ovenstående gjorde Kommissionen gældende, at den anfægtede debetnota var korrekt og derfor ikke skulle tilbagekaldes. Kommissionen hævdede, at den havde overholdt bestemmelserne i tilskudsaftalen og fuldt ud respekteret klagerens rettigheder. Desuden havde den handlet i god tro og anvendt princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Som konklusion understregede Kommissionen, at dens tjenestegrene havde handlet korrekt i klagerens sag. Den anførte også, at den havde givet de samme oplysninger i sit svar på en skriftlig forespørgsel fra et medlem af Europa-Parlamentet (MEP) i 2009.

23. I sine bemærkninger anfægtede klageren Kommissionens beslutning om at antage, at de lønomkostninger, klageren havde fremlagt, udgjorde kunstigt forhøjede lønninger, der oversteg de faktisk afholdte udgifter. Ifølge klageren svarede denne vurdering ikke til virkeligheden, og revisoren havde ikke sat spørgsmålstegn ved nøjagtigheden af de relevante beregninger. Klageren bekræftede på ny, at de anførte lønninger var en nøjagtig afspejling af det lønnede arbejde, der faktisk blev udført af lokalbefolkningen, hvilket var nødvendigt for gennemførelsen af projektet. Dette blev bekræftet af revisoren. Klageren afviste også Kommissionens erklæring om, at værdien af arbejdskraftomkostningerne ville blive anvendt til andre aktiviteter, som ikke var omfattet af tilskudsaftalen.

24. Klageren gjorde under henvisning til artikel 14, stk. 1, i de almindelige betingelser for det første gældende, at alle relevante indtægter og udgifter var klart registreret og dokumenteret. For det andet var der ikke noget krav i de almindelige betingelser om, at udgifter skulle afspejles i overførsler mellem forskellige konti.

25. Klageren gav udtryk for sin overraskelse over, at Kommissionen insisterede på sin holdning, eftersom Kommissionen selv havde anført, at 2005-udgaven af de almindelige betingelser præciserede, at lønninger ikke kunne betragtes som bidrag i naturalier. Klageren gjorde endelig gældende, at den måde, hvorpå den havde foretaget sine beregninger, var i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Det forstod heller ikke, hvorfor Kommissionen ikke ville acceptere erhvervelse af brugte køretøjer i modsætning til nye køretøjer på sædvanlige markedsvilkår, da dette ikke medførte udgifter, der oversteg det aftalte budget.

26. Afslutningsvis påpegede klageren, at Kommissionens tilgang ville føre til inddragelse af tredjeparter i stedet for den lokalbefolkning, der i sidste ende stod til at drage fordel af projektet, og desuden ville bidrage til en tendens til, at projektets omkostninger ville stige. Klageren fremførte også, at den tilgang, som klageren havde valgt, ikke førte til omkostningsbesparelser. Tværtimod betød Kommissionens debetnota, at klageren stod over for betydelige ekstraudgifter. Klageren anmodede Ombudsmanden om at finde en passende løsning og understregede projektets succes.

27. I sin anmodning om yderligere oplysninger stillede Ombudsmanden Kommissionen en række spørgsmål. For det første bemærkede han, at revisoren anså de 20% af landsbyboernes løn, som sidstnævnte ikke modtog, for at udgøre et bidrag i naturalier og derfor for ikke at være støtteberettiget i henhold til artikel 14, stk. 6, i de almindelige betingelser. I sin udtalelse syntes Kommissionen imidlertid at antage, at det var artikel 14, stk. 2, i de almindelige betingelser, som klageren havde overtrådt, da dens beregninger ikke afspejlede de faktisk afholdte omkostninger. Ombudsmanden anmodede Kommissionen om at forklare årsagerne til denne forskel i tilgangen. For det andet bemærkede han, at det ifølge klageren fremgik af 2005-udgaven af de almindelige betingelser, at lønninger ikke kan betragtes som bidrag i naturalier. På denne baggrund anmodede han Kommissionen om at forklare, hvorfor den anså de ovennævnte 20 % af landsbyboernes lønninger for at udgøre bidrag i naturalier. For det tredje henviste Ombudsmanden til indkaldelsen af forslag i 2009 vedrørende programmet for fødevarefaciliteten (EuropeAid/128608/C/ACT/Multi), som klageren havde henledt hans opmærksomhed på. Han anmodede Kommissionen om at forklare, hvorfor bidrag i naturalier kan accepteres under denne indkaldelse af forslag.

28. Kommissionen har i sit svar vedrørende det første spørgsmål anført, at støttemodtageren faktisk ikke afholdt 20% af landsbyboernes løn, da landsbyboerne kun fik udbetalt 80% af den angivne løn. Dette var i strid med artikel 14, stk. 1 og 2, i de almindelige betingelser. Da ulønnet arbejdskraft desuden var gratis arbejdskraft, faldt den ind under definitionen af bidrag i naturalier, som i henhold til artikel 14, stk. 6, ikke kunne betragtes som støtteberettigede omkostninger. Kommissionen gjorde derfor gældende, at der ikke var nogen uoverensstemmelse i dens tilgang, da den anførte, at der forelå en tilsidesættelse af artikel 14, stk. 2, i de almindelige betingelser samt en tilsidesættelse af artikel 14, stk. 6, i de almindelige betingelser.

29. Med hensyn til Ombudsmandens andet spørgsmål gjorde Kommissionen gældende, at den regel, der lå til grund for både 2000-udgaven og 2005-udgaven af de almindelige betingelser, var den samme, nemlig at personaleomkostninger i forbindelse med en foranstaltning er støtteberettigede på betingelse af, at de faktisk er afholdt. Der skulle således faktisk betales løn, hvilket ikke var tilfældet i klagerens sag. Kommissionen hævdede endvidere, at den ikke anså de 20 % af landsbyboernes lønninger for at udgøre bidrag i naturalier, men snarere det ubetalte, afsluttede arbejde, der angiveligt svarede til en anslået andel på 20 % af den samlede værdi af det udførte arbejde.

30. Med hensyn til det tredje spørgsmål anførte Kommissionen i det væsentlige, at hver indkaldelse af forslag er forskellig og inden for rammerne af finansforordningen [4] så vidt muligt er tilpasset de særlige forhold, der gør sig gældende for det pågældende program. Kommissionen hævdede, at artikel 113 i finansforordningen og artikel 172 i dens gennemførelsesbestemmelser [5] fastsætter, at ekstern medfinansiering i form af naturalier kan accepteres, hvis det anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt. Selv om Kommissionen normalt ikke accepterer bidrag i naturalier på området foranstaltninger udadtil, anførte den, at den besluttede at tillade denne form for bidrag i indkaldelsen af forslag i 2009 vedrørende fødevarefacilitetsprogrammet i betragtning af de stramme frister, inden for hvilke programmet skulle iværksættes, og den obligatoriske dato for afslutning af foreslåede foranstaltninger under det pågældende program. Kommissionen forklarede, at meget få forslag omfattede bidrag i naturalier. Alle bidrag i naturalier, som var blevet godkendt af bedømmelsesudvalget, vedrørte udstyr såsom køretøjer, computere, fotokopieringsmaskiner og værktøj, hvilket gjorde det muligt hurtigt at iværksætte en foranstaltning. Kommissionen påpegede også, at medmindre det udtrykkeligt er fastsat i en indkaldelse af forslag, finder det generelle forbud i de almindelige betingelser anvendelse, hvilket er, hvad der skete i klagerens tilfælde. Endelig påpegede Kommissionen, at selv om de blev accepteret i en given indkaldelse af forslag, kan bidrag i naturalier " under ingen omstændigheder give anledning til støtteberettigede omkostninger i forbindelse med tilskud, der ydes direkte af Kommissionen". Da naturalydelser leveres af tredjeparter til en støttemodtager, udgør de ikke udgifter, som støttemodtageren faktisk har afholdt, og de opfylder derfor ikke et af kriterierne for støtteberettigelse.

31. I sine bemærkninger insisterede klageren på, at omkostningerne til det arbejde, der blev udført af lokalbefolkningen, udelukkende blev betalt af projektmidler. Støtteberettigelsesbetingelsen i artikel 14, stk. 1, i de almindelige betingelser var derfor opfyldt. Klageren mente endvidere, at der ikke var særlige krav vedrørende registrering af relevante overførsler, og at der navnlig ikke var behov for, at sådanne overførsler skulle foretages via projektkontoen. Den tilføjede, at dette synspunkt blev bekræftet af delegationen i forbindelse med et nyligt kontrolbesøg på stedet. Klageren gentog, at alle relevante indtægter og udgifter var klart registreret og dokumenteret.

32. Klageren hævdede endvidere, at den ikke forstod, hvorfor Kommissionen henviste til et "frivilligt bidrag" . Klageren forklarede, at bidraget til projektet på 20 % af arbejdskraftomkostningerne var et udtrykkeligt krav, som en bestemt kommune skulle opfylde for at kunne deltage i projektet.

33. Med hensyn til Kommissionens bemærkninger til 2009-indkaldelsen af forslag vedrørende fødevarefacilitetsprogrammet fremførte klageren, at der ikke var nogen klar og logisk forklaring på, hvorfor stramme frister og en obligatorisk frist for gennemførelse gjorde det muligt at acceptere bidrag i naturalier i forbindelse med denne indkaldelse. Klageren gentog sine ovennævnte udtalelser (jf. præmis 26 ovenfor). Klageren bemærkede Kommissionens henvisning til artikel 113 i finansforordningen og artikel 172 i gennemførelsesbestemmelserne og fremførte, at disse bestemmelser giver Kommissionen en skønsmargen med hensyn til bidrag i naturalier, og at Kommissionen kan beslutte at udøve denne skønsmargen, hvis den yderligere beslutter at insistere på at klassificere 20 % af arbejdskraftomkostningerne som bidrag i naturalier.

Ombudsmandens vurdering

34. Den foreliggende sag vedrører en tvist om betalingsforpligtelser, der følger af en kontrakt.

35. Ombudsmanden mener, at omfanget af den prøvelse, han kan foretage i sager vedrørende fortolkningen af kontraktlige forpligtelser, som en institution har indgået, nødvendigvis er begrænset. Ombudsmanden er navnlig af den opfattelse, at han ikke bør forsøge at fastslå, om en af parterne har misligholdt kontrakten. Dette spørgsmål kan kun behandles effektivt af en kompetent domstol, som vil have mulighed for at høre parternes argumenter vedrørende den relevante nationale lovgivning og vurdere modstridende beviser om eventuelle omstridte faktiske spørgsmål.

36. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at han i sager vedrørende kontraktlige tvister er berettiget til at begrænse sine undersøgelser til en undersøgelse af, om institutionen har givet ham en sammenhængende og rimelig redegørelse for retsgrundlaget for sine handlinger, og hvorfor den mener, at dens opfattelse af den kontraktmæssige situation er berettiget. Hvis dette er tilfældet, vil Ombudsmanden konkludere, at hans undersøgelse ikke afslørede et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Denne konklusion påvirker ikke parternes ret til at få deres kontraktlige tvist undersøgt og autoritativt afgjort af en kompetent domstol.

37. I den foreliggende sag hævdede Kommissionen, at dens indtægtsordre var baseret på revisorens konklusioner. Eftersom klageren i sin klage gjorde indsigelse mod Kommissionens anvendelse af to af revisorens konklusioner, skal Ombudsmanden kun vurdere, om Kommissionen gav en sammenhængende og rimelig redegørelse for sine handlinger i forbindelse med disse to konklusioner. For at undgå misforståelser forekommer det nyttigt at påpege, at Ombudsmandens vurdering derfor ikke omfatter evaluering af det gennemførte projekts succes. Af klarhedshensyn forekommer det hensigtsmæssigt at analysere Kommissionens holdning til hver af disse konklusioner særskilt.

For så vidt angår det første revisionsresultat

38. Ombudsmanden mener, at parterne i tvisten er enige om, at landsbyboerne kun modtog 80 % af de lønninger, som klageren angav, at den havde betalt til dem. Der er imidlertid uenighed om, hvorvidt Kommissionen under disse omstændigheder havde ret til at betragte saldoen på 20 % af landsbyboernes løn som ikkestøtteberettigede bidrag i naturalier og som omkostninger, der ikke er afholdt, i overensstemmelse med de almindelige betingelser.

39. »Beskrivelsen af projektet«, der er knyttet som bilag til tilskudsaftalen, henviser ved en række lejligheder til den frivillige karakter af det arbejde, der udføres af landsbyboere [6]. Beskrivelsen af projektet viser imidlertid ikke, at hvad der svarer til 20 % af landsbyboernes løn for udført arbejde ville blive tilbageholdt ved kilden og derefter geninvesteret i projektet. Artikel 14, stk. 1, i de almindelige betingelser bestemmer, at for at omkostninger kan betragtes som støtteberettigede, skal de faktisk være afholdt. Der er ingen konkrete beviser for, at landsbyboerne indvilligede i at give afkald på 20 % af deres løn, som de ellers skulle have betalt, og at det eneste formål med at tilbageholde dette beløb var at undgå, at landsbyboerne skulle tilbageføre dette beløb til projektet. Ombudsmanden mener derfor, at det er rimeligt, at Kommissionen finder, at artikel 14, stk. 1, ikke blev overholdt i denne sag.

40. Ombudsmanden bemærker endvidere, at i henhold til artikel 14, stk. 2, i de almindelige betingelser og for at være støtteberettiget skal de personaleomkostninger, som klageren anmelder, svare til de faktiske lønninger (herunder socialsikringsbidrag og andre bidrag). I lyset af ovenstående konstatering af, at landsbyboerne faktisk kun modtog 80 % af deres løn, mener Ombudsmanden, at det også er rimeligt, at Kommissionen finder, at artikel 14, stk. 2, ikke blev overholdt i dette tilfælde.

41. I betragtning af at landsbyboerne reelt kun fik udbetalt 80 % af de lønninger, som klageren havde angivet, kunne det rent faktisk hævdes, at 20 % af det relevante arbejde blev leveret gratis og dermed udgjorde et bidrag i naturalier, som i overensstemmelse med artikel 14, stk. 6, i de almindelige betingelser ikke kan betragtes som støtteberettiget. Men selv hvis man accepterede klagerens argument om, at landsbyboernes bidrag skulle betragtes som støtteberettiget, mener Ombudsmanden, at dette ville betyde, at deres bidrag, som Kommissionen korrekt bemærkede, skulle betragtes som indtægter til projektet. Som Kommissionen har forklaret, skal sådanne indtægter trækkes fra projektets samlede omkostninger ved fastsættelsen af det endelige tilskudsbeløb. Klageren synes imidlertid ikke at have anmeldt sådanne indtægter. Under disse omstændigheder ville det, hvis det relevante beløb blev betragtet som en støtteberettiget omkostning, i realiteten betyde, at projektet kunne give et overskud.

42. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen ikke bestred klagerens påstand om, at det beløb, der svarede til 20 % af landsbyboernes lønninger, blev anvendt til fordel for projektet. Denne omstændighed ændrer imidlertid ikke ved konklusionen om, at Kommissionen var berettiget til at anse det pågældende beløb for ikke-støtteberettiget. I lyset af den konklusion, der er draget i præmis 41 ovenfor, finder Ombudsmanden endvidere, at det ikke er nødvendigt for ham at behandle reglerne om bidrag i naturalier i hverken 2005-udgaven af de almindelige betingelser eller indkaldelsen af forslag 2009, for så vidt angår fødevarefacilitetsprogrammet. Ombudsmanden finder det heller ikke nødvendigt, igen i lyset af den konklusion, der er draget i præmis 41 ovenfor, at vurdere, om Kommissionen, således som klageren har gjort gældende, i henhold til finansforordningen og gennemførelsesbestemmelserne kan udøve sin skønsbeføjelse med hensyn til at acceptere bidrag i naturalier i et givet projekt.

For så vidt angår det andet revisionsresultat

43. Det andet revisionsresultat vedrører i) udgifter til køb af et køretøj og to motorcykler og ii) udgifter til leje af kontorlokaler.

44. Med hensyn til den første post er det, eftersom klagerens projektpartner forpligtede sig til at levere et køretøj og to motorcykler, klart rimeligt, at Kommissionen finder, at anskaffelsesomkostningerne for disse poster ikke er støtteberettigede. Med hensyn til det andet punkt forstår Ombudsmanden Kommissionens holdning således, at opkrævning af lejeomkostninger for en støttemodtagers eksisterende lokaler, som støttemodtageren ikke specifikt lejede med henblik på gennemførelsen af projektet, ville give støttemodtageren en fortjeneste. Ombudsmanden mener igen, at Kommissionens holdning er rimelig.

Konklusion

45. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Kommissionen gav en sammenhængende og rimelig redegørelse for, hvorfor den fandt, at landsbyboernes frivillige bidrag til projektet og omkostningerne til erhvervelse af et køretøj og to motorcykler samt lejeomkostninger til kontorlokaler ikke var støtteberettigede. Ombudsmanden konstaterer ingen fejl eller forsømmelser i den måde, hvorpå Kommissionen administrerede betalingen til projektet. Klagerens påstand og den dermed forbundne påstand kan derfor ikke tages til følge.

B. Påstand om at udstede klare retningslinjer

Argumenter forelagt Ombudsmanden

46. Klageren hævdede, at Kommissionen burde udstede klare retningslinjer, der tjener udviklingspolitikkens interesser i forbindelse med fremtidige projekter.

47. Kommissionen fandt i sin udtalelse, at de gældende bestemmelser allerede var tilstrækkeligt klare. Den tilføjede, at den ikke desto mindre havde gjort en stor indsats i løbet af de seneste år for yderligere at præcisere og forenkle dem. Reglerne om bidrag i naturalier i finansforordningen er således blevet præciseret, og der er udsendt en praktisk vejledning. Desuden har det siden 2005 været fastsat i de almindelige betingelser, at lønninger ikke kan betragtes som bidrag i naturalier. I forbindelse med et projektbudget kan de betragtes som samfinansiering, hvis de betales af støttemodtageren eller dennes partnere. Kommissionen henledte opmærksomheden på sine publikationer på EuropeAids websted, hvorigennem det også er muligt at stille spørgsmål, samt på sine informationsdage.

48. Klageren fremsatte ingen bemærkninger til sin påstand.

Ombudsmandens vurdering

49. På baggrund af Kommissionens forklaringer og hans konklusioner vedrørende klagerens påstand finder Ombudsmanden, at der ikke har været tale om fejl eller forsømmelser i forbindelse med klagerens anden påstand.

C. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusioner:

Der har ikke været fejl eller forsømmelser i Kommissionens aktiviteter med hensyn til klagerens påstande og påstande.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 14. december 2010.

---

[1] Fremhævet i originalen.

[2] Artikel 14, stk. 2, i de almindelige betingelser har følgende ordlyd: "Følgende direkte omkostninger er støtteberettigede: - personaleomkostninger i forbindelse med operationen svarende til de faktiske lønninger plus socialsikringsbidrag og andre lønrelaterede omkostninger lønninger og omkostninger må ikke overstige dem, der normalt afholdes af støttemodtageren, og satserne må ikke overstige dem, der generelt accepteres på det pågældende marked ..."

[3] Punkt 4.2 i »Beskrivelse af projektet« (med overskriften »Means and inputs«) har følgende ordlyd: "... Hvad er det? WOTR stiller et køretøj til rådighed (Jeep). ? WOTR vil kræve 6 motorcykler (2 vil blive leveret af WOTR),...".

[4] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1).

[5] Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23.12.2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 357, s. 1).

[6] F.eks. i punkt 3.1 og 4.2.